CC BY
49
МЕЖДУНАРОДНАЯ МИГРАЦИЯ ПОСЛЕ 11 СЕНТЯБРЯ 2001 Г.:
НОВАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА И НОВЫЕ ПЕРСПЕКТИВЫ
М.М. ВЫШЕГОРОДЦЕВ1
Московская городская Дума Ул. Петровка, д. 22, 127994, Москва, Россия
Статья посвящена новым аспектам международной миграции, которые после I Г сентября 2001 г. привели к пересмотру государственного регулирования внешнего и внутреннего перемещения граждан. Автор ставит вопрос
о необходимости анализа новых подходов к миграционному взаимодействию стран в контексте мировой 'экономической интеграции и разработки соответствующей институциональной основы конвергенции их хозяйственных систем с учетом национальных интересов.
Сегодня интернационализация потоков товаров, капитала и людских ресурсов ставит перед государствами и новые вопросы экономического развития. Процессы глобализации требуют теоретически и аргументировано обоснованного анализа сущности мирового миграционного взаимодействия стран и поиска ответа на вопросы общественности и сторонников пронационалистических позиций, составляющих абсолютное большинство граждан более развитых стран, почему до сих пор нет весомых успехов в упорядочении миграции, по каким причинам и какие факторы тормозят процесс регулирования миграционных потоков?
Интерес вызывают также вопросы, по какому сценарию и по каким вариантам возможно развитие и совершенствование миграционного законодательства в контексте мировой экономической интеграции, на какой институциональной основе может состояться конвергенция хозяйственных систем стран, которые существенно отличаются друг от друга. На все эти вопросы пытаются дать ответы ряд исследователей, однако их исследовательская работа по данной тематике пока нашла свое отражение только в виде отдельных статей и монографий. Поэтому данная тема, ее комплексное исследование наработанного западного опыта и практика российского регулирования миграции вполне могутт стать одним из основных направлений вузовской науки, в том числе предметом рассмотрения нашей статьи.
Международные миграции в мире имеют тенденцию к усиленному расширению. В мировом общественном мнении (Научная конференция ООН по народонаселению и развитию 1994г., Пекинская научная конференция по народонаселению 1997 г.) международная трудовая миграция утвердилась как прогрессивная форма международных связей, положительно влияющая на экономику, как стран экспортеров, так и стран импортеров рабочей силы.2
События II сентября 2001 г. резко усилили внимание к изучению международной миграции. И если ранее при некоторых отрицательных моментах общий подход к миграции расценивался как положительный, поскольку даже небольшое участие в международном трудовом обмене могло быть весьма эффективным и принести существенный экономический эффект особенно для новых стран-участниц, то сейчас новые перспективы мировой миграции остаются пока слабо изученными. Наша позиция по вопросам экономической интеграции России с мировой экономикой и миграционных проявлений процесса глобализации определяется следующими положениями.
Во первых, миграционные процессы касаются не только перемещения трудовых ресурсов, но и нетрудоспособного населения.
Во вторых, понятно, что в странах, где более жесткое государственное регулирование и фирмы и люди попадают в условия, усиливающие конкуренцию, что ставит их в невыгодное положение по отношению к другим районам с более либеральным законодательством, а также по отношению к местному населению.
' Вышегородцев Михаил Михайлович - к.э.н . доцент, зав. кафедрой экономической теории Российского хнмнко-гехнолої ического университета им Д.И, Менделеева, депутат Московской городской Думы.
Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда и механизм ее реализации. МВТ. Женева. 1998 г. №ВЫ 92-2-410829-6 13 ар. Распространяется Бюро МОТ в Москве
В третьих, можно сказать, что конкуренция, привнесенная усиливающейся
глобализацией, привела к; появлению ряда новых инструментов И механизмов,
направленных на выживание в новой среде глобализации. Одним из таких последствий глобализации стали усилившиеся проявления национализма, выливающегося в вооруженные этнические конфликты. !
В четвертых, в интересах национальной безопасности ведущие мировые державы, -главные центры притяжения мигрантов, перешли к политике ограничения прав и свобод для иммигрантов и иностранных граждан, что порождает новую волну возмущения и противодействия общественности стран с отрицательным сальдо миграционных потоков.
В пятых, вышеназванные факторы расширили и изменили природу миграции, придав ей вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, вынужденных
переселенцев и репатриантов.
Современный западный опыт регулирования миграции.
После известных террористических актов в США мировым сообществом на национальном и международном уровнях были приняты беспрецедентные меры по совершенствованию систем внутренней безопасности, усилению спецслужб, внесению соответствующих изменений в миграционную политику.
Наибольший объем подобных мероприятий был осуществлен в Соединенных Штатах. Так, сенатом и палатой представителей конгресса США в экстренном порядке был рассмотрен и одобрен законопроект о дополнительных средствах для борьбы с терроризмом (USA PATRIOT Act), который стал законом после подписания 26 октября 2001 года президентом США Дж. Бушем в присутствии членов кабинета, лидеров республиканской и демократической партий. Новый закон разрешил основным спецслужбам и ряду других федеральных органов власти без соответствующих санкций прокуратуры или решений суда пресекать сомнительные финансовые операции, фильтровать иммиграционные потоки, прослушивать телефонные разговоры, осуществлять перлюстрацию корреспонденции, перехватывать сообщения электронной почты и т.п.
В США был принят также ряд других законов с целью предотвратить проникновение в страну иностранцев, которые могут быть связаны с террористической деятельностью, а также способствовать выявлению таких лиц на ее территории (при этом власти исходили из того, что в 2001 году в США находилось на нелегальной основе до 8,5 млн. иностранцев). Так, Закон о визовой безопасности от 10.10.2001 предусматривает создание системы контроля за соблюдением всеми иностранцами, исключая граждан Канады, сроков действия визы. Кроме этого, в визовые документы должны быть включены данные, содержащие биометрическую информацию о владельце визы: дактилоскопические
сведения, описание внешности, рост, цвет глаз (стандарт биометрических данных разрабатывается министерством юстиции и Госдепартаментом). Доступ к этой базе данных получат Служба иммиграции и натурализации (СИН), Госдепартамент и некоторые другие заинтересованные ведомства.
Закон о реформировании визовой политики от 06.11.2001 предписывает Госдепартаменту разработать специальные машиносчитываемые визы, содержащие биометрические данные на иностранцев (срок ввода системы в действие - 2005 год). Запрещается выдача студенческих виз гражданам государств, которые включены в "Список стран, поддерживающих терроризм". При этом с 2003 года вводится порядок, согласно которому администрация учебных заведений США обязана уведомлять СИН об иностранцах, прибывших в страну по студенческой визе и не приступивших к учебе. Всем иностранцам предполагается выдавать вместе с визой идентификационную магнитную карточку, также содержащую биометрическую информацию на ее владельца и предъявляемую по требованию властей.
Законом о временном моратории на выдачу виз определенным категориям иностранцев от 13.11.2001 с целью защиты Америки от терроризма введен временный запрет на выдачу не иммиграционных виз (за исключением дипломатических) тем иностранцам, которые являются или являлись в течение последних 15 лет гражданами Афганистана, Алжира, Бахрейна. Египта, Джибути, Эритреи, Индонезии. Ирана, Ирака, Иордании. Кувейта. Ливана, Ливии, Малайзии, Марокко, Омана, Пакистана, Катара, Саудовской Аравии,
Сомали. Судана. Сирии. Туниса, Турции, Объединенных Арабских Эмиратов, Йемена, а также любого другого государства, которое будет определено правительством США как поддерживающее терроризм. Закон об авиационной безопасности от 19.11.2001 устанавливает дополнительное требование о заблаговременном предоставлении иностранными авиакомпаниями, включая "Аэрофлот", подробной информации о пассажирах и членах экипажа каждого прибывающего в США рейса, в том числе транзитного.
Кроме этого, были приняты различные административные меры по усилению контроля за въездом иностранцев в Соединенные Штаты. В частности, отмечается значительное количество случаев задержания на контрольно-пропускных пунктах иностранцев со студенческими визами, в отношении которых имелись основания полагать, что реальная цель их прибытия в страну не связана с учебой. Ужесточение визовой политики уже проявилось в решении американских властей отменить льготы для граждан шести стран -участников программы Visa Waiver Program (Аргентина, Бельгия, Италия, Португалия, Словения, Уругвай), которые ранее имели право приезжать в США без виз на срок до 90 дней.
Консульские учреждения США за рубежом ужесточили процесс выдачи виз иностранным гражданам. Расширена база данных на лиц, нежелательных для въезда в страну, с включением в нее сведений о гражданах некоторых арабских государств. Повышены меры безопасности и проверки подлинности документов, усилен надзор за выдачей виз. Перед КЗУ США поставлена задача организации особого контроля за иностранными студентами, желающими пройти обучение на различных курсах и в университетах США. Для этой категории лиц значительно продлеваются сроки оформления документов с целью их дополнительной проверки. Категорически запрещена выдача виз студентам, которые хотят пройти обучение "по специальностям, потенциальным опасным для безопасности США"(ядерная, химическая, бактериологическая тематики, практическая авиация и др.). При проверке документов, удостоверяющих личность иностранца, особое внимание уделяется выявлению возможных подделок в паспорте (фотография, имена, вклеенные страницы и т.п.), попыток использования действующего чужого паспорта (при схожести внешних данных) и несуществующих паспортов. Первостепенное значение придается собеседованию с иностранцем, иногда в форме перекрестного опроса при участии эксперта по "бесконтактному полиграфу".
Правоохранительные органы США стали также в более широком объеме применять на практике положения действующих законов о внутренней безопасности от 22.09.1950 и о нелегальной иммиграции от 1996 года, на основании которых СИН, ФБР и полицией были проведены широкомасштабные акции по выявлению и депортации иностранцев, находящихся на американской территории без надлежащим образом оформленных документов и с истекшим сроком действия виз. Как правило, депортации предшествует содержание иностранца в изоляторе СИН от нескольких дней до шести месяцев с последующим выездом под контролем властей. В некоторых случаях иностранцы могут выехать из США самостоятельно в течение 60 или 120 дней.
Сотрудники СИН отныне могут задерживать без предъявления обвинения на срок до семи дней любого иностранца, которого заподозрят в причастности к террористической деятельности. Намечается проведение собеседований с иностранцами, находящимися в стране по не иммиграционной визе, для выявления их возможной связи с террористическими организациями. В первом квартале с.г. сотрудниками ФБР будут организованы такие мероприятия в отношении 5 тыс. иностранцев в возрасте от 18 до 33 лет. В целях предотвращения проникновения на территорию США лиц, возможно причастных к террористической деятельности, руководством СИН но согласованию с Генеральным прокурором США и с ведома конгресса принято решение о проведении до сентября 2003 года реорганизации этой службы. В частности, в структуре СИН будет создано Бюро по контролю над соблюдением иммиграционного законодательства со штатом 16 тыс. сотрудников для ведения оперативно-розыскной деятельности, в том числе осуществления сбора информации о количестве нелегальных иммигрантов, выявлении их местонахождения и депортации. Для предоставления иностранцам политического убежища.
решения вопросов приобретения ими гражданства и других иммиграционных проблем будет сформировано Бюро иммиграционной службы.
Одновременно руководство Соединенных Штатов направило обращение к своим союзникам об оказании поддержки американским ведомствам в предпринимаемых ими усилиях в борьбе с терроризмом, в том числе в сфере миграционной политики. В частности, предложено совершенствовать взаимодействие с соответствующими органами Евросоюза по обмену информацией о нарушителях пограничного режима при въезде в страны ЕС, а также сотрудничество в области реадмиссии иностранцев. ЕС одобрил американские инициативы, и были проведены интенсивные консультации между странами - участницами Европейского союза по отработке общей позиции. В результате основные свои усилия государства ЕС сосредоточили в области деятельности спецслужб и правоохранительных органов по борьбе с терроризмом. По инициативе Бельгии в Еврокомиссию был внесен ряд конкретных предложений, позволяющих повысить эффективность борьбы с подпольными организаторами нелегального проникновения в Европу и унифицировать национальные законодательства в этой сфере, а именно:
- введение мер ответственности для государств Евросоюза, допустивших длительное пребывание на своей территории нелегальных иммигрантов;
дальнейшее укрепление подразделений Европола, занимающихся борьбой с торговлей людьми;
ускорение создание Евроюста, призванного унифицировать законодательства государств Евросоюза в сфере противодействия нелегальной миграции;
введение в действие общеевропейского ордера на арест и экстрадицию .
Предлагается ускорить процесс создания в 2002 году единой европейской системы по предоставлению убежища иностранным гражданам Common European Asylum System. В конце сентября 2001 года принято решение об ужесточении наказания за преступления, связанные с нелегальной иммиграцией и контрабандой людей, установив в странах ЕС единый восьмилетний срок тюремного заключения за это правонарушение.
Наиболее быстро на обращение американцев отреагировали британские власти, принявшие меры законодательного и административного характера по ужесточению правил въезда на территорию страны иностранцев и лиц без гражданства, определению условий их депортации и реадмиссии, в том числе в рамках Евросоюза. В частности, в Великобритании в срочном порядке стал разрабатываться новый вариант закона «Об экстрадиции», который будет соответствовать одноименной конвенции ЕС от 1996 года и учтет новые реалии в этой области. В рамках системы "контролируемой миграции" МВД Великобритании вводит с 28 января 2002 года новые правила предоставления иностранцам, студентам местных вузов и высококлассным специалистам разрешений на работу, основывающихся на системе оценки потенциала каждого кандидата в зависимости от его квалификации и опыта деятельности в конкретной сфере. Такому лицу необходимо будет набрать минимальную сvmmу 75 баллов по пятиуровневой шкале, учитывающей образование, опыт работы, уровень минимальной заработной платы в стране проживания, наличие конкретного специального образования и т.п. С января 2002 года в Великобритании вводится новая система учета беженцев (АРК), в рамках которой иностранцу или лицу без гражданства будет выдаваться персональный идентификационный документ с фотографией и голографической лентой, содержащей биометрические данные. АРК будет совмещена с автоматизированным учетом отпечатков пальцев британской иммиграционной службы. В целях координации действий государственных и правоохранительных органов страны по борьбе с использованием нелегальной рабочей силы в октябре 2001 года создана новая межведомственная структура. Кроме того, британским руководством принято решение о присоединении к существующей в рамках ЕС и ООН схеме квотированного распределения беженцев (по примеру США, Канады, Нидерландов, Швеции и Дании). В этих целях на финансирование правительственной программы по адаптации в Великобритании беженцев
с 2002 года из госбюджета выделяется 1,5 млрд. фунтов стерлингов (более 2,1 млрд. долларов).3
Правительство ФРГ также внесло изменения в миграционное законодательство страны. Гак. новая редакция Закона об иностранцах создала правовую базу для отказа во въезде или пребывании в ФРГ иностранцам, подозреваемым в участии в террористических организациях или их поддержке. Одновременно были расширены возможности властей по депортации лиц, нарушающих немецкое законодательство, в первую очередь предоставляющих о себе заведомо ложные сведения. При этом было ограничено действие обязательной для Германии Женевской конвенции о беженцах от 28 июля 1951 года, которая запрещает депортацию политических беженцев*. В соответствии с изменениями в законе предоставление убежища обусловлено проведением обязательного языкового анализа. Целью данного мероприятия является определение региона происхождения лица, запрашивающего убежище в ФРГ. Полученные таким образом данные, а также отпечатки пальцев иностранцев будут храниться в течение 10 лет. При этом спецслужбы и правоохранительные органы ФРГ будут иметь упрощенный доступ к указанным сведениям Согласно измененной редакции Закона о центральном регистре иностранцев расширена база данных на лиц, запрашивающих въездную визу в ФРГ. Германские власти намерены продолжить работу по совершенствованию законодательства в данной области. Так, в разрабатываемый проект закона о въезде планируется ввести систему баллов для желающих переехать на жительство в страну лиц, учитывающих возраст, образование, семейное положение, знание немецкого языка, наличие связей с Германией и регион происхождения претендента.
Подобные меры по ужесточению норм въезда и проживания иностранцев рассматриваются и другими государствами Евросоюза и кандидатами на вступление в ЕС. В частности, разрешение на въезд иммигранта в Италию с целью трудоустройства будет предоставляться только в итальянских консульских учреждениях и на основании контрактов на работу. Ограничено правило "воссоединения семьи", которое теперь будет распространяться только на супругов и детей. В проект нового закона впервые введено понятие иммиграционного преступления, предусматривающего наказание до четырех лет лишения свободы для иностранца, нелегально находящегося на территории Италии, в отношении которого ранее дважды применялась процедура принудительного выдворения из страны. В отношении лиц, способствующих нелегальному въезду в страну иностранцев, если в их действиях не содержится состава других, более серьезных преступлений, действующим уголовным кодексом предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до трех лет и наложения штрафа на сумму до 15 тыс. евро. В случае, если указанное преступление совершается с целью наживы по предварительному сговору группой из грех и более лиц. а также при организации нелегального въезда в страну пяти и более иностранцев с использованием поддельных документов, виновным может быть назначено наказание в виде лишения свободы на срок от 4 до 12 лет и штрафа на сумму до 15 тыс. евро за каждого нелегального иммигранта. Помимо гарантий оплаты труда работодатель должен также оплатить медицинскую страховку на все время пребывания иностранца в стране и предоставить ему жилье.
Одновременно в Евросоюзе разработан план противодействия нелегальной миграции из стран Юго-Восточной Европы (ЭВЕ). Всем участникам Пакта стабильности для ЮВЕ было предложено в короткие сроки представить на рассмотрение рабочей группы планы внесения в национальные законодательства таких изменений, которые приравняли бы контрабанду людей к незаконному обороту наркотиков и оружия. В государствах ЮВЕ предлагается также финансировать проекты по созданию специализированных пограничных и полицейских сил по противодействию нелегальной миграции в Западную Европу.
Министерство иммиграции и гражданства Канады также приняло ряд мер по ужесточению контроля за въездом иностранцев в страну. Сенату был представлен на рассмотрение новый иммиграционный законопроект (С-11), в соответствии с которым
' Доклад межведомственной рабочем г руппы по подготовке предложений но совершенствованию миграционного ¡аконодате.чьства Российской Федерации, сошанной в соответствии с распоряжением Пречидеита Российском Федерации от 3 декабря 2002 г. № 674-рп. Приложение I.
иммиграционную визу (1ММ - 1000) планируется заменить на так называемую «новую карточку постоянного жителя Канады». В нее будут вноситься данные о дате рождения владельца, национальности, дате въезда в Канаду, персональный номер. В декабре 2001 года руководство иммиграционного ведомства Канады объявило о вводе визового режима с Доминиканской Республикой, Гренадой, КирибаТи, Науру, Тувалу, Вануату, Зимбабве и Венгрией. Данная мера вызвана тем; Что стало фиксироваться беспрецедентное увеличение потока граждан из стран Карибско'гЬ бассейна, которые просто покупали гражданство и паспорта для въезда в Канаду. Из Зимбабве наиболее часто прибывали лица с неправильно оформленными документами. По оценкам экспертов канадского парламента, принимаемые меры по противодействию террористическим организациям могут обернуться для Канады существенными экономическими потерями из-за ужесточения пограничного и таможенного режимов на границе с США.
С учетом изложенного можно констатировать ужесточение норм миграционного законодательства в иностранных государствах, прежде всего в США и других западных странах, что направлено, в первую очередь, на создание препятствий для въезда на их территорию лиц, подозреваемых в причастности к террористической деятельности.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.
Анализ миграционной ситуации в России позволяет выявить пути регулирования миграционных процессов с точки зрения западного опыта и участия государства в развитии мировых интеграционных процессов. По нашему мнению, совокупность макроаспектов, включая императивы многосторонней мировой интеграции, интересы интегрирующихся объектов, угрозы этим интересам, направления и способы блокировки реальных и потенциальных угроз, от которых напрямую зависит обеспечение экономической безопасности России и других государств Мира, их адаптации к современным тенденциям миграционных процессов глобализации и регионализации, должны составлять предмет исследовательской работы поданной тематике.
Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации представляет собой систему основных Принципов, задач и направлений деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и общественных организаций в сфере управления миграционными процессами.
Оценка миграционной ситуации. Миграционные процессы в России в последнее десятилетие определялись влиянием двух противоречивых групп факторов -деструктивных и конструктивных. Конструктивные факторы, такие, как переход к политике открытых дверей, включение России в систему, международных миграций, трансформация ее экономики на рыночной основе привели к развитию трудовых миграций и стали важнейшим амортизатором дестабилизирующего влияния деструктивных факторов.
К деструктивным факторам относятся сопровождавшие распад СССР взрыв национализма, вооруженные этнические конфликты, политическая и экономическая нестабильность. Эти факторы изменили природу миграции, придав ей вынужденный характер, спровоцировав массовые потоки беженцев, вынужденных переселенцев и репатриантов. К наиболее значимым негативным последствиям указанных факторов относится избыточная концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России на фоне устойчивого сокращения численности населения в регионах Севера. Сибири и Дальнего Востока, нарастание дисбаланса между резким снижением уровня внутренней трудовой миграции и интенсивным притоком в Россию иностранной, в том числе нелегальной, рабочей силы, а также значительно возросшие масштабы экономической эмиграции из России квалифицированных специалистов.
Иммиграция в Российскую Федерацию из государств с нестабильной общественно-политической. экономической и санитарно-эпидемиологической обстановкой носит масштабный и преимущественно незаконный характер.
Концентрация мигрантов в густонаселенных центральных и южных районах России с благоприятными природными условиями либо с относительно высоким уровнем социально-экономического развития приводит к тому, что в отдельных регионах нарастает напряжение между местным населением и мигрантами.
К настоящему времени сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших, причем в приграничных районах, особенно на Дальнем Востоке, происходит интенсивное формирование иностранных общин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняют коренные этнические группы. Этот процесс происходит на фоне массового выезда из ряда регионов граждан Российской Федерации, несущего прямую угрозу геополитическим интересам страны. При этом продолжают оставаться нерешенными проблемы вынужденных переселенцев, внутриперемещенных лиц и беженцев.
Развиваются процессы внешней трудовой миграции путем привлечения и использования в Российский Федерации труда иностранных граждан и лиц без гражданства и выезда российских граждан за границу с целью работы по найму, что ведет к постепенному вхождению Российской Федерации в международный рынок труда. Однако эти процессы сопровождаются нелегальным трудоустройством иностранцев в России и российских граждан за рубежом, нарушением их прав.
Цели и принципы регулирования миграционных процессов в России.
Регулирование миграционных процессов в Российской Федерации осуществляется в целях обеспечения безопасности государства и территориальной целостности Российской Федерации; а также предотвращения въезда на территорию Российской Федерации граждан недружественных государств и государств, в отношении которых имеются прямые или косвенные сведения о деятельности на территории организаций экстремистской направленности, содействия социально-экономическому развитию страны, защиты национального рынка труда, создания условий для сохранения и дальнейшего формирования населения Российской Федерации. Регулирование миграционных процессов основывается на следующих принципах:
приверженности общепризнанным принципам и нормам международного права в области защиты прав и свобод человека и гражданина;
соблюдения и защиты прав мигрантов, недопустимости их дискриминации; сочетания интересов личности и государства; протекционизма в отношении граждан Российской Федерации; взаимодействия органов государственной власти с общественными объединениями; приоритетного оказания государственной помощи наиболее нуждающимся категориям вынужденных мигрантов, стимулирования добровольного переселения и создания условий для самообеспечения мигрантов.
Основные направления деятельности по регулированию миграционных процессов.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления осуществляют регулирование миграционных процессов в следующих основных направлениях;4
а) Совершенствование законодательства Российской Федерации, регулирующего отношения, возникающие в сфере миграции.
Наряду с защитой прав и обеспечением свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания мигрантов, законодательство Российской Федерации должно предусматривать политику, отвечающую современным условиям по пресечению незаконной миграции, а также устанавливать; механизм депортации и ответственность за нарушение установленных правил пребывания на Территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.
Миграционное законодательство Российской Федерации должно содержать положения, направленные на противодействие международному терроризму, устанавливая эффективные меры пограничного и иммиграционного контроля и контроля за выдачей документов, удостоверяющих личность, предусматривая обязательность отказа в убежище
1 Россия: Подготовка стратегии борьбы с бедностью. Анализ и методологические подходы (состояние, проблемы, направления совершенствования). Автор - Александр Разумов, консультант бюро МОТ в Москве, ¡амсетнгелі. директора Всероссийского центра уровня ж и і ни при Минтруда России. Издание Бюро МОТ в Москве, 2001 ISBN 92-2-012484-Х - на русском и анг лийском языках.
тем, кто финансирует, планирует, поддерживает или совершает террористические акты, а также обеспечивая, чтобы исполнители и организаторы террористических актов или их пособники не уклонялись от ответственности, используя статус беженца, и чтобы ссылки на политические мотивы не признавались в качестве основания для отклонения просьб о выдаче подозреваемых в причастности к терроризму лиц.
Законодательство Российской Федерации должно предусматривать возможность отказа во въезде лицам, скрывающимся от следствия или исполнения вступившего в законную силу приговора суда, а также лиц, находящихся в международном розыске, либо ранее судимых за совершение тяжких преступлений.
Законодательство Российской Федерации должно также устанавливать приоритетное право граждан Российской Федерации на занятие вакантных рабочих мест, определять порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы, включая установление квот и предельного срока пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
б) Развитие международного сотрудничества в сфере регулирования миграционных процессов.
Международное сотрудничество в сфере регулирования, миграционных процессов осуществляется на основе международных договоров Российской Федерации; направленных на предотвращение и пресечение незаконной миграции и обеспечение безопасности государства, в приоритетном порядке заключаемых со странами исхода мигрантов, а также посредством участия в работе международных правительственных и неправительственных организаций, деятельность которых направлена на регулирование миграционных процессов. Международные договоры Российской Федерации, касающиеся регулирования миграционных процессов, наряду с положениями о защите социальных, экономических и других прав мигрантов, должны содержать положения, предусматривающие отказ во въезде, а также депортацию лиц, представляющих угрозу для безопасности государства, либо нарушающих миграционное законодательство Российской Федерации.
В целях совершенствования процедуры депортации незаконных мигрантов Российской Федерацией заключаются международные договоры, разрабатываемые на основе типового соглашения о возврате, приеме и транзите лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации (соглашение о реадмиссии).
Деятельность по формированию системы международных договоров, регулирующих межгосударственные отношения Российской Федерации в сфере миграции, включает в себя анализ действующих соглашений о взаимных безвизовых поездках граждан и подготовку предложений по сокращению числа категорий иностранных граждан, имеющих право на въезд в Российскую Федерацию без виз и перечня удостоверяющих личность документов. Международное сотрудничество предполагает также заключение федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими регулирование миграционных процессов, договоров межведомственного характера с компетентными органами зарубежных государств, предусматривающих, в том числе, обмен информацией, выполнение запросов сторон, проведение скоординированных мероприятий, направленных на предупреждение и пресечение незаконной миграции, обмен опытом работы, а также обмен законодательными и иными нормативными правовыми актами.
в) Разработка и осуществление организационных мер в сфере миграционного регулирования.
В целях наиболее эффективной реализации нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере миграции, федеральные органы исполнительной власти, принимающие в пределах своей компетенции участие в регулировании миграционных процессов, осуществляют организационные меры, предусматривающие:
усиление консульскими учреждениями контроля над материалами, представляемыми им для получения въездных виз, а также обеспечение своевременного информирования консульских учреждений об иностранных гражданах и лицах без гражданства, въезд которых в Российскую Федерацию запрещен или нежелателен;
- регулярную проверку работы подразделений органов внутренних дел и консульских учреждений, оформляющих приобретение гражданства Российской Федерации, а также осуществляющих выдачу паспортов и въездных виз;
создание федеральной системы учета иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, в том числе с использованием дактилоскопической регистрации и выдачей удостоверения личности, снабженного закодированными, в том числе, биометрическими данными владельца;
- создание федеральной системы учета российских юридических лиц, филиалов и представительств иностранных юридических лиц, деятельность которых связана с организацией международного туризма, приемом иностранных граждан для обучения и лечения, привлечением и использованием иностранной рабочей силы;
создание единой системы учета иностранных граждан, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации;
создание федерального автоматизированного банка данных, дактилоскопической регистрации иммигрантов, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, а также совершивших административные правонарушения;
- координацию деятельности по анализу и использованию имеющейся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти информации о деятельности, источниках и каналах финансирования преступных групп и сообществ, занимающихся транзитом незаконных мигрантов;
укрепление взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в обеспечении контроля за иммиграционными процессами;
разработку и создание единой системы иммиграционного контроля на территории Российской Федерации;
создание центров временного задержания незаконных мигрантов экономического характера, направленных на сохранение и дальнейшее формирование населения Российской Федерации.
г) Разработка и реализация мер социально-экономического характера, направленных на сохранение и дальнейшее формирование населения Российской Федерации.
Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают и принимают меры социально-экономического характера, направленные на создание условий для сохранения и дальнейшего формирования населения, в первую очередь, в важных в геополитическом отношении регионах Российской Федерации, обеспечение приема и оказание помощи вынужденным мигрантам и создание условий для их интеграции в социальную среду, оптимизацию миграционных потоков и содействие более эффективному использованию трудовых ресурсов, создание условий для добровольного возвращения вынужденных мигрантов в места их прежнего проживания.
Указанные меры включают в себя государственную поддержку переселения граждан из ликвидируемых населенных пунктов, создание рабочих мест и обеспечение условий для жизнедеятельности населения, проведение активной градостроительной политики, развитие социальной, транспортной и рыночной инфраструктуры, создание условий для интеграции на рынке труда и реализации гарантируемых государством прав и свобод человека и гражданина.
Меры социально-экономического характера принимаются на основе повышения эффективности использования средств бюджетов всех уровней, направляемых на прием и обустройство вынужденных мигрантов, привлечение средств работодателей и других внебюджетных источников, а также согласованность, государственной помощи вынужденным мигрантам с экономическими возможностями страны.
Механизм реализации российской Концепции миграции.
Реализацию Концепции предполагается осуществить на основе программно-целевого метода путем разработки и выполнения мероприятий по вопросам:
совершенствования нормативной правовой базы в области миграции и исполнения
соответствующих норм законодательства Российской Федерации;
- разработки и заключения межгосударственных, межправительственных договоров и договоров межведомственного характера;
разработки и реализации региональных миграционных программ; разработки мер, связанных с обустройством (самообустройством) вынужденных мигрантов, и включения их в федеральные целевые и региональные Программы социально-экономического развития;
разработки социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов государства, социально-экономической, демографической и экологической ситуации и перспектив развития регионов, определения районов, предпочтительных для размещения мигрантов, с учетом Генеральной схемы, при реализации экономических и инвестиционных, проектов;
совершенствования механизма разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации основных направлений деятельности в области миграции с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными органами исполнительной власти;
создания системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции;
взаимодействия с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями в целях решения миграционных проблем при реализации экономических и инвестиционных проектов;
проведения экспертизы проектов принимаемых решении для их оценки с 'точки зрения возможных миграционных последствий;
совершенствования механизма разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по реализации основных направлений деятельности в области миграции с обязательным закреплением контрольных функций за ответственными органами исполнительной власти;
создания системы научного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграции;
взаимодействия с соответствующими государственными органами иностранных государств и международными организациями в целях решения миграционных проблем.
В заключение обоснование причин необходимости разработки новой концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации можно сформулировать следующим образом. Миграцию следует рассматривать как многомерное понятие: она включает наплыв переселенцев, под воздействием которого происходят кардинальные изменения в культуре, здравоохранении, бытовой сфере. Эти изменения выражаются в модификации спроса на культурно-бытовые товары, географию и качественную структуру заболеваемости, густонаселенность жилищ, санитарно-эпидемиологическим проблемам, обострении межэтнической напряженности и пр. Например, положительное сальдо миграции в восточных областях России приводит к формированию национальных обшин, которые по своей численности и влиянию постепенно вытесняют коренные этнические группы. Эти процессы происходят на фоне массового выезда граждан Российской Федерации из ряда регионов, несущего прямую угрозу геополитическим интересам страны, ухудшающего демографическую структуру населения и трудовой потенциал. Эти процессы сопровождаются нелегальным трудоустройством иностранцев в России, нарушением их прав и социальных норм.
Опыт стран с менее развитой экономикой за последние годы показывает, что на мировой рынок рабочей силы им выйти очень сложно, наименее успешно идет их внедрение на мировые рынки труда развитых стран-импортеров рабочей силы. Страны-импортеры неохотно меняют партнеров и зачастую производят ограничительную практику по отношению к импорту рабочей силы, что больше всего ударяется по новым странам-участницам международного миграционного процесса. Новые страны-участницы международного рынка рабочей силы - бывшие социалистические страны, и особенно страны СНГ, слабо используют возможности объединения рынков рабочей силы, хотя
предпосылки единства социально-трудовых параметров у них налицо. Новые страны-участницы недостаточно обмениваются идеями и мнениями по поводу координации международной миграционной политики, как на государственном уровне, так и на уровне экспертов и ученых наших стран. В связи с этим, полагаем, что созрела необходимость поставить вопрос о создании информационно-координационного центра новых участников международного рынка рабочей силы.
Полагаем, что вышесказанное требует новых подходов к формулировке целей и принципов регулирования миграционных процессов России, направлений регулирования миграции, развития международного сотрудничества в этой области, разработки и осуществление организационных мероприятий по активизации административных ресурсов в сфере миграционного регулирования, разработки и реализации мер социально-экономико-эпидеомилогического характера по сохранению и жизнеобеспечению российского населения.
Использованная литература
1. Доклад межведомственной рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации, созданной в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 3 декабря 2002 г. № 674-рп, Приложение 1.
2. Реформа трудового законодательства в России. Коллектив авторов. Серия ЕЕСАГ, выпуск №9. - М.: Издание Бюро МОТ, 2001. ISBN 92-2-41244 ] -0.
3. Россия: Подготовка стратегии борьбы с бедностью. Анализ и методологические подходы (состояние, проблемы, направления совершенствования). Автор - Александр Разумов, консультант бюро МОТ в Москве, заместитель директора Всероссийского центра уровня жизни при Минтруда России. - М.: Издание Бюро МОТ в Москве, 2001. 1$ВЫ 92-2-012484-Х - на русском и английском языках.
4. Доклад о состоянии занятости в мире в 1998-1999 гг. Международное бюро труда. -М.: Издание Бюро МОТ в Москве, 1999. - 232 с.
INTERNATIONAL MIGRATION AFTER SEPT. II, 2001:
THE NEW CONCEPT OF GOVERNMENTAL REGULATION AND NEW
PERSPECTIVES
M.M. VYSHEGORODTSEV, PH.D (ECONOMICS)
Moscow City Duma Pelrovka sir., 22, 127994, Moscow, Russia
i lie article is concerned to new aspccts of' international migration that alter Sept. 11. 2001 led to the reconsideration of the concept of governmental regulation in external and internal displacement of citizens. The author puts a question about the necessity to analyze new approaches to international cooperation on the problem of migration in context of world economic integration and elaboration of adequate institutional bases of convergence in their economic s>.stems takma m account national interests.
