CC BY
53
5 СООБЩЕНИЯ, РЕЦЕНЗИИ, ПЕРСОНАЛИИ
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (на примере Республики Марий Эл)
ОТЗЫВ
официального оппонента на диссертацию Михеева Дениса Степановича, представленной на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - Конституционное право;
Муниципальное право
Выполненное Д.С. Михеевым диссертационное исследование посвящено научной разработке актуальной проблемы муниципального права - определению конституционно-правовой регламентации одного из важнейших институтов публичной власти современной России, краеугольного элемента гражданского общества - местного самоуправления; изучению особенностей его правовой формализации в субъекте Российской Федерации, правового регулирования муниципальными правовыми актами, поскольку последние также являются логическим элементом названной формализации.
Содержание представленной диссертации свидетельствует о большой исследовательской работе, проведенной автором по избранной теме. Можно констатировать, что диссертант своевременно уловил актуальность темы, достаточно ее аргументировал и подготовил по этой теме весьма интересный научный труд.
Следует подчеркнуть, что сегодня в субъектах Российской Федерации правовая регламентация местного самоуправления не приведена к единым контурам: в одних субъектах Федерации данный институт регулируется очень скупо, законодательство пестрит отсылками к федеральным законам, в других имеются нормы, конкретизирующие федерального законодателя, развивающие собственные устоявшиеся в течение длительного времени традиции в осуществлении местной власти.
Последний Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» преподнес в этой части некоторые «сюрпризы», поскольку, излишне преувеличивая способность муниципальных образований к собственному нормотворчеству, практически отстранил субъекты Российской Федерации от многих (ранее закрепленных за ними одноименным Федеральным законом от 1995 года) вопро- 231
231
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
сов компетенции в части регулирования, предоставив это самим муниципальным образованиям (их уставам), не соотнося возможности последних, их готовность к осуществлению подобного регулирования. Такие далеко не оптимистичные факты рельефно подчеркивают степень актуальности избранной темы.
Основной целью исследования является анализ теоретических основ, отечественного и зарубежного опыта, позволяющий выявить особенности и закономерности правового регулирования местного самоуправления как самостоятельного конституционно-правового института в Российской Федерации и ее субъекте, исходя из практики Республики Марий Эл.
Для достижения поставленной цели диссертант стремился разрешить следующие задачи:
- проанализировать научно-теоретические аспекты правового регулирования местного самоуправления;
- исследовать опыт конституционно-правового регулирования данного института в зарубежных федеративных государствах, определив при этом, какой объем правовой регламентации оставляется Федерацией своим субъектам;
- изучить состояние современного конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, степень учета требований Европейской хартии местного самоуправления в отечественном законодательстве; определить возможности, оставленные федеральным законодателем для законотворчества субъекту Федерации в данной сфере;
- провести правовой анализ и выявить практику регулирования местного самоуправления и его отдельных институтов конституциями (уставами), а также законодательством субъекта Российской Федерации;
- специальному исследованию подвергнуть институт муниципальных правовых актов как логическую часть правового регулирования местного самоуправления в субъекте Федерации, исходя из того, что муниципальные правовые акты являются подзаконными и призваны конкретизировать и дополнять нормы законодательства;
- на основе обобщения конституций (уставов) и законодательства субъектов Федерации выявить влияние местных традиций, исторических, национальных и иных особенностей на правовое регулирование местного самоуправления, поскольку последнее, будучи уровнем власти, приближенным к населению, не должно игнорировать понятные и привычные для жителей муниципального образования формы организации местной жизни;
- выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности в сфере местного самоуправления.
Диссертант, как нам представляется, успешно справился с поставленными задачами. Практически все приведенные в диссертации выводы и предложения с достаточной степенью обоснованы и аргументированы. Этому послужила большая работа диссертанта по изучению обширного круга разнообразных правовых и научных источников, а также правильное и умелое использование научных методов познания.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором проведено комплексное исследование современных теоретических 232
232
2009
5. Сообщения, рецензии, персоналии
проблем правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации, в целом, и в субъекте Федерации на примере Республики Марий Эл, в частности. Им также обоснована потребность современного российского общества и государства в создании адекватных правовых условий для эффективного и приближенного к гражданам местного самоуправления.
Одним из достоинств работы является обоснование и развитие одного из главных постулатов местного самоуправления - его осуществление с учетом исторических, местных и иных традиций, что, безусловно, должно найти отражение, юридическое закрепление в нормативно-правовых актах субъекта Российской Федерации (с. 9, 52, 53).
Позитивным в работе является то, что автором не только обозначены проблемные вопросы организации правового регулирования, но и высказаны конкретные предложения по совершенствованию этого процесса (с. 10, 122, 124).
Вместе с тем, помимо чисто практических предложений, работу отличает и достаточно высокий уровень теоретической разработки. В этой связи заслуживает внимания параграф первый первой главы, в котором автор обратился к научно-теоретическим аспектам правового регулирования в общем смысле, а в последующем наложил его на сферу местного самоуправления. Диссертант отмечает, что теория государства и права под механизмом правового регулирования понимает систему юридических средств, позволяющих упорядочить общественные отношения, задавая им некие правовые стандарты. Исследование цели (с. 15, 16) и задач (с. 16-22) правового регулирования местного самоуправления позволило диссертанту конкретизировать данное понятие, отличающееся от классического понимания направленностью воздействия правовых средств на сферу организации и деятельности местного самоуправления (с. 8, 9).
Тщательно продуманный план работы позволил всесторонне раскрыть поставленную научную проблему, решить исследовательские задачи. В диссертации, включающей три главы, объединяющих семь параграфов, с достаточной полнотой и обоснованностью, логической связью и последовательностью исследованы теоретические аспекты правового регулирования в приложении к институту местного самоуправления; российский и зарубежный опыт правового регулирования местного самоуправления в субъекте федеративного государства; правовой анализ и практика регулирования местного самоуправления в субъекте Российской Федерации, опираясь, прежде всего, на опыт Марий Эл, но не ограничиваясь им, а творчески и пытливо сравнивая законодательство данной республики с аналогичными законами других субъектов, что позволило выявить неоспоримые достоинства, недостатки, проблемы и, самое главное, (что является конечной целью исследования, позволяющей говорить о его законченности) вывести определенный алгоритм для дальнейшего правового регулирования местного самоуправления в субъекте Российской Федерации.
Автором проанализирован и изучен широкий круг проблем, характеризующих вопросы правового регулирования в муниципальном образовании. В этом смысле работа целостна, обстоятельна, фундаментальна, отражает современный уровень развития конституционного и муниципального права. Следует отметить удачные теоретические решения большинства поставленных 233
233
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
в диссертации вопросов, что, несомненно, является результатом глубокого проникновения в тему исследования, компетентности и информированности автора.
Научные обобщения и выводы, практические предложения и рекомендации могут служить основой для совершенствования общетеоретических вопросов муниципального права, дальнейшего уяснения новых подходов к конституционно-правовому регулированию местного самоуправления в Российской Федерации, которое, по мнению диссертанта, должно задавать лишь общий контур правовой регламентации данного института публичной власти, оставляя обширное поле для детализации и наполнения с учетом региональных особенностей своим субъектам.
Работа выполнена на должном теоретическом и методологическом уровне, содержит ряд научно обоснованных выводов и предложений, вызывающих практический интерес, и представляет собой самостоятельное, логически завершенное, комплексное исследование. В этом одна из ценностных характеристик диссертации.
К числу достоинств диссертации следует отнести то, что она написана грамотным языком, изложение материала логически стройное и последовательное.
Так, анализ правового регулирования местного самоуправления зарубежных федераций Германии, США, Бельгии привел автора к обоснованному выводу, что все они, несмотря на значительные отличия в объеме правового регулирования, предоставляемого субъекту Федерации, движимы одной целью -обеспечения правовых оснований, необходимых и достаточных для жизнеобеспечения территориальных сообществ и решения на местах вопросов государственного значения (с. 24-38). Логичным является переход автора к осмыслению современного состояния правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации. Хотя предмет исследования обозначен более узко (изучение данной проблемы на уровне субъекта Федерации), однако общий алгоритм вправе задавать лишь федеральный законодатель, который, по мнению диссертанта, в Федеральном законе от 6 октября 2003 года сократил поле законотворческой деятельности своих субъектов в этой сфере. В связи с этим является справедливым вывод автора о том, что региональные особенности при осуществлении местного самоуправления могут быть адекватно отражены лишь в законодательстве субъекта Российской Федерации (с. 9) и, следовательно, было бы более правильным предоставить последнему большую законотворческую свободу в этой части. Следует согласиться с мнением диссертанта о том, что федеральный законодатель допустил серьезные правовые пробелы, не урегулировав необходимейшие вопросы в развитие некоторых новелл Федерального закона от 6 октября 2003 года. В частности, очень своевременным является вывод автора о необходимости принятия специального федерального закона о порядке формирования представительного органа муниципального района путем делегирования представителей от поселений, поскольку отсутствие данного механизма создает проблемы практического характера. 234
234
2009
5. Сообщения, рецензии, персоналии
Квинтэссенцией исследования стали положения, выносимые автором на защиту. Они оригинальны и обладают новизной.
Не продолжая перечисления достоинств диссертации, можно с полным основанием констатировать, что она представляет собой серьезное, глубоко продуманное научное исследование, все основные выводы которого нашли отражение в автореферате и опубликованных научных работах автора.
Вместе с тем, диссертация не лишена некоторых недостатков, носящих частный, второстепенный характер либо являющихся дискуссионными.
1. Как уже отмечалось, диссертант на хорошем теоретическом уровне раскрыл вопрос о целях и задачах правового регулирования местного самоуправления. Вместе с тем, одной из задач диссертационного исследования названо закрепление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, поскольку само правовое регулирование в отсутствие этого элемента будет неэффективным (с. 22).
Представляется, что более правильным было бы рассмотрение в качестве задачи и важного сегмента конституционно-правового регулирования отношений местного самоуправления не института ответственности как изолированного правового явления, а системы гарантий местного самоуправления, которые включают в себя и способы защиты прав муниципальных образований, и меры их ответственности за ненадлежащее функционирование местного самоуправления. Именно такой подход вытекает из сущности местного самоуправления как деятельности «под свою ответственность» и из содержания статей 130, 132 и 133 Конституции РФ.
2. Рассматривая вопрос о правовом регулировании экономической основы местного самоуправления, диссертант разделяет позицию о том, что нормы налогового и бюджетного права не могут быть инкорпорированы в состав муниципального права (с. 21). Даже правовые статьи органов местного самоуправления, включенные в состав законодательства о налогах, практически не содержат норм муниципального права. Налоговое законодательство, как и бюджетное, не поглощается муниципальным правом, имеет на муниципальном уровне свой обособленный предмет регулирования (там же).
Указанное суждение спорно. По меньшей мере, оно игнорирует дискуссионный характер вопроса о юридической природе муниципального права. Подавляющее большинство специалистов исходит из комплексного характера муниципального права, его роли как вторичного образования, объединяющего предписания различных отраслей права (конституционного, административного, гражданского, налогового и др.). Комплексный характер этой отрасли права определен самим предметом регулирования. Само местное самоуправление является чрезвычайно многоплановым, многоаспектным социальным феноменом, задачи и функции которого реализуются во всех сферах местной жизни: экономической, финансовой, культурной и т.п. Все это требует привлечения к решению задачи правового обеспечения местного самоуправления многих отраслей права. Однако, оставаясь нормами данных первичных отраслей, они входят во вторичную правовую структуру - комплексную отрасль права. Этот феномен называется «удвоением структуры права» и обоснован одним из ве- 235
235
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
дущих теоретиков права нашей страны С.С. Алексеевым. Внешней же формой проявления муниципального права является отраслевое муниципальное законодательство, включающее, естественно, нормы локальных актов местного самоуправления. Поэтому, нормы налогового и бюджетного права, тем более содержащиеся в локальных актах органов местного самоуправления, не только могут, но и должны быть одновременно инкорпорированы в структуру муниципального права.
3. На наш взгляд, не приобрели законченного оформления справедливо подмеченные диссертантом формулировки Конституции Российской Федерации, касающиеся сути местного самоуправления, когда в ее отдельных нормах понятие «местное самоуправление» подменяется понятием «органы местного самоуправления» (с. 44, 45). Полагаем, что автору в данном случае следовало бы не ограничиваться лишь констатацией в этой части, а привести в диссертации собственную редакцию спорных (или неточных) конституционных норм, что явно обогатило бы не только диссертационное исследование, но и явилось бы практическим предложением по совершенствованию Конституции Российской Федерации.
4. Во втором параграфе второй главы автор сетует на то, что некоторые субъекты Российской Федерации продублировали в своих базовых законах о местном самоуправлении многие нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года, отчего их законы получились громоздкими. Однако, как показывает практика, правоприменение при наличии в законе отсылок к иным правовым актам всегда сопряжено с трудностями и как раз отличается громоздкостью и неудобством.
5. Следует отметить, что в диссертации, главным образом в списке использованных источников, содержатся сокращения (СЗ, РФ, ФЗ, РМЭ, РТ), однако, перечень принятых сокращений автором не приведен.
Однако перечисленные замечания не могут поколебать достаточно высокой оценки диссертационного исследования, которое представляет собой самостоятельный и целостный труд, написанный на актуальную тему, решающей важную проблему муниципального права.
Все вышеизложенное дает основания сделать вывод, что диссертационное исследование Дениса Степановича Михеева «Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в субъекте Российской Федерации (на примере Республики Марий Эл)», представленное на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право, соответствует предъявляемым требованиям к подобного рода научным работам, а сам диссертант заслуживает присвоения ему ученой степени кандидата юридических наук.
Официальный оппонент - Ю.И. Скуратов, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного социального университета, Заслуженный юрист Российской Федерации 236
236
