CC BY
120
А. В. Безруков
Сибирский юридический институт МВД России (Красноярск)
рецензия
на докторскую диссертацию а. в. савоськина «обращения граждан в российской федерации (конституционно-правовое исследование)»
DOI: 10.34076/2410-2709-2019-3-99-104
Конституция Российской Федерации, устанавливая основы конституционного строя и исходные нормативно-ценностные установки конституционного правопорядка, закрепляет систему основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Одним из таких прав и элементов конституционного правопорядка выступает гарантированная государством возможность граждан направлять обращения в целях реализации или защиты своих прав, свобод и законных интересов.
Представленное Александром Владимировичем Савоськиным диссертационное исследование выполнено на актуальную и значимую тему, что обусловлено особым значением обращений граждан в механизме реализации и защиты многих конституционных прав и свобод человека и гражданина в России. Деятельность публичных институтов по рассмотрению и разрешению обращений граждан зачастую сопряжена с ограничениями конституционных прав и свобод граждан, обеспечением безопасности страны и конституционной законности, поэтому она должна находиться в центре государственного контроля, подвергаться научному анализу и критической оценке, способствуя укреплению конституционного правопорядка в целом.
В современных условиях институт обращений граждан остается малоисследованным конституционно-правовым феноменом, хотя конституционное право гражданина на обращение - одно из универсальных и наиболее значимых в системе конституционных прав и свобод, поэтому вопросы реализации данного права должны быть подвергнуты самому тщательному анализу.
Обосновывая актуальность темы исследования, диссертант справедливо отмечает, что в последние годы этот правовой институт претерпевает существенное реформирование, что выражается в появлении новых разновидностей волеизъявлений граждан, нетрадиционных способов их подачи и дополнительных гарантий надлежащего их рассмотрения, а также в расширении сферы действия субъективного конституционного права на обращение в целом (с. 4, 36-37, 56, 124 и др.), которые безусловно требуют научного осмысления.
В рецензируемой диссертационной работе соискатель с позиции системного подхода, анализа российского и зарубежного законодательства, доктринальных источников и правоприменительной практики проводит комплексное исследование обращений граждан как конституционно-правового феномена, а также универсального механизма реализации этого конституционного права. В работе представлено авторское понимание обращений граждан как конституционно гарантированного волеизъявления человека (группы граждан или организации), соответствующего нормативно установленным правилам, выражающегося в виде требования о реализации или защите прав, свобод и законных интересов, адресованного публичным субъектам права (с. 12, 33).
При этом диссертант проводит взаимосвязь между обращениями граждан и современным конституционно-правовым механизмом реализации субъективного конституционного права на обращение. Соответственно он определяет объект и предмет своего иссле-
дования (с. 8), ставит цель и задачи (с. 8-9), выбирает общие и частные научные методы исследования (с. 9-10). Хотя количество задач не вполне коррелирует со структурной композицией исследования (7 задач и 10 параграфов работы), видимо, это обусловлено некоторым укрупнением задач исследования и авторским подходом к конструированию структуры диссертации. Тем не менее комплекс поставленных в диссертации задач соответствует главной цели исследования.
Между тем диссертант обоснованно ограничивает предмет исследования, выводя из него волеизъявления граждан, регламентированные отраслевым законодательством, но не основанные на положениях ст. 33 Конституции РФ (с. 8, 94-95), хотя они и представляют определенный интерес для юридической науки и практики.
Ознакомление с диссертацией А. В. Са-воськина позволяет прийти к выводу, что поставленные им цели достигнуты, а вытекающие из них задачи исследования в основном решены. Диссертационное исследование имеет необходимую методологическую основу. Автором используются как общенаучный метод диалектического познания, так и специальные научные методы: системный, формально-юридический, формально-логический, сравнительно-правовой, статистический, исторический, метод юридического конструирования, метод технико-юридического анализа и ряд иных.
Теоретическая, нормативная и источниковедческая базы исследования достаточны для решения намеченных задач. Диссертант в процессе научного поиска корректно анализирует и применяет положения Конституции Российской Федерации и зарубежных стран, широкий круг нормативных правовых актов и материалов юридической практики, значительное количество теоретических работ, официальной статистической информации, связанной с различными аспектами рассматриваемой проблематики.
Практическое значение представленного исследования выражается в его положениях и выводах, сформулированных автором законодательных предложениях, которые могут найти применение в рамках правотворческих и правоприменительных решений
государственных и муниципальных органов, а также в деятельности государственных и муниципальных учреждений и иных организаций, осуществляющих публично значимые функции.
Избранная автором структура работы последовательно раскрывается в содержании исследования, в целом является логичной и приемлемой для ракурса докторской диссертации.
Диссертация, подготовленный на ее основе автореферат и публикации соискателя отличаются определенными достоинствами. Диссертационное исследование содержательно, теоретически и практически насыщено, написано в надлежащем научном стиле, в целом удачно структурировано. Заметно, что автор, изучив обширное количество нормативных источников и соответствующей специальной литературы, компетентно разбирается в исследуемой проблематике.
В числе достоинств работы следует отметить и весьма удачные попытки автора выявить позитивные и уязвимые моменты в отечественном советском опыте рассмотрения обращений граждан (с. 33-35, 43, 74-77, 274 и др.), во многом конструктивный критический подход к рассматриваемым вопросам и достаточно полемичный характер работы (с. 39-42, 50-51, 65-66, 122-149, 316-318, 348-350 и др.), а также обширное использование и системный анализ диссертантом зарубежного законодательства и практики (с. 34, 37, 42-48, 51-55, 83, 101-102, 133-137, 251-255 и т. д.).
Следует поддержать и предложения диссертанта законодательно урегулировать устные обращения граждан, а также их устное общение с представителями органов власти (с. 342-343).
Представленное диссертационное исследование содержит значительное число положений, подтверждающих актуальность его темы и научную новизну полученных результатов, что выражается как в выводах автора, так и в положениях, выносимых на защиту.
Диссертантом обосновывается необходимость комплексного исследования обозначенных проблем, что обусловливает изучение не только теоретических основ и нормативно-правового регулирования по-
нятия и сущности обращений граждан, но и сложившейся в России практики их подачи и рассмотрения, а также разработку предложений по совершенствованию конституционно-правового механизма реализации конституционного права на обращение как в целом, так и применительно к отдельным разновидностям обращений граждан.
Докторант убедительно обосновал в работе расширение пределов действия конституционного права на обращение, в том числе за счет включения в число заявителей организаций (с. 12, 39-44), а в число адресатов - государственных (муниципальных) учреждений и организаций, осуществляющих публично значимые функции (с. 15, 53-64).
Несомненным положительным качеством работы является использование диссертантом системного подхода, позволяющего установить взаимосвязи между элементами института обращений граждан как целостной системы.
В числе достоинств работы, кроме того, следует отметить: определение категориального аппарата в исследуемой области (разработаны дефиниции таких понятий, как «обращение гражданина» (с. 33), «организация, реализующая публично-значимые функции» (с. 66), «электронное обращение» (с. 268), «отзыв о деятельности» (с. 375) и др.; рассмотрение обращений граждан как формы взаимодействия человека с государством (с. 68-71) и проявление прямой демократии (с. 82-83), а также их дифференциация в этом качестве (с. 84-85); построение модели конституционно-правового механизма реализации конституционного права граждан на обращение, включающего нормативно-ценностный элемент (конституционно-правовое регулирование, реально обеспечивающее приоритет конституционных ценностей во взаимодействии личности и государства), институциональный элемент (непосредственно заявители и адресаты) и инструментально-процедурный элемент (права и обязанности заявителя и адресата, процедуры подачи и рассмотрения обращений граждан) (с. 131); максимально подробную классификацию обращений граждан и ее методологию (с. 248-249).
Очевидным преимуществом работы является стремление диссертанта комплексно исследовать выявленные проблемы как с позиций конституционно-правового регулирования, так и с позиций участия Конституционного Суда РФ в обеспечении единства и корреляции конституционного законодательства в сфере реализации конституционного права граждан на обращения. Диссертантом изящно и уместно проиллюстрированы примеры внедрения сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций в действующее законодательство в части расширения: круга субъектов права на обращения (с. 36); сферы применения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с. 56); объема дополнительных гарантий конституционного права на обращение, устанавливаемых правовыми актами субъектов РФ (с. 152-153).
Оценивая новизну диссертационного исследования А. В. Савоськина, нужно учитывать, что комплексные исследования конституционного права граждан на обращение уже проводились, но их авторы объективно не смогли учесть новые пределы действия конституционного права граждан на обращение, а также изучить новейшие виды обращений граждан и способы их подачи. Между тем в немногочисленных научных работах последнего десятилетия внимание акцентируется исключительно на отдельных аспектах института обращений граждан (М. А. Лип-чанская, С. А. Широбоков и др.) или особенностях реализации конституционного права на обращение в различных органах власти (В. А. Мещерягина, Е. А. Сергеев, М. В. Скрябина, К. А. Черкесов и др.). Институт обращений граждан как конституционно-правовой феномен, развернутая классификация обращений граждан, а также конституционно-правовая процедура их реализации комплексному анализу в конституционной доктрине не подвергались. Поэтому нужно признать, что рецензируемая работа - это своевременное и одно из первых комплексных конституционно-правовых исследований обращений граждан в Российской Федерации.
Анализ диссертационного исследования приводит к выводу, что представленная работа является законченным научным трудом, отвечающим требованиям, предъявляемым к диссертациям на соискание ученой степени доктора юридических наук. Вместе с тем ему присущи некоторые недочеты, упущения и спорные моменты.
1. Принимая в целом концепцию и признавая полезность и значимость для конституционной доктрины и практики проведенного Александром Владимировичем Савоськиным диссертационного исследования, следует обратить внимание на то, что докторанту не вполне удалось репрезентативно оформить эту концепцию и концентрированно представить ее в диссертации и автореферате. Так, показывая научную новизну исследования (с. 11-12), автор во многом сводит ее к отчету о решении поставленных в работе задач (хотя и здесь они не совпадают), не аккумулируя концептуально основные достижения проведенного исследования в двух-трех абзацах, как это принято делать при оформлении результатов диссертации. Определяя задачу разработать понятие, содержание, пределы действия и механизма реализации конституционного права граждан на обращение как субъективного права, автор решает ее поверхностно (с. 9). Во-первых, из содержания работы не всегда понятно, о каком конституционно-правовом механизме идет речь (с. 89, 100, 125, 175); во-вторых, не предложены авторская конструкция и содержание, концепция и принципы механизма реализации конституционного права граждан на обращение, самому авторскому механизму уделено немного внимания (с. 125-132), автор лишь местами «вспоминает о нем» в дальнейшем (с. 206). Недостаточно проведен и анализ теоретических работ в этой части.
2. Не всегда диссертант проявляет полноту, последовательность и точность в изложении материала. Так, недостаточно показаны и доказаны в работе базовый характер субъективного конституционного права на обращение (с. 93-94), его универсальный характер (с. 98-100, 112-113). И потом, может, субъективное право на обращение в соот-
ношении его с другими смежными правами следовало рассмотреть отдельно?
Местами автор излишне «налегает» на учебную литературу, комментарии, из-за чего работа фрагментами имеет описательный характер (с. 96-98, 237-238, 246), не всегда упорядоченно излагает материал (с. 113-115), а также не вполне продуманно сконструировал оглавление исследования (исходя из названий структурных частей работы параграф 1 главы 2 немного выходит за рамки названия главы). Не просматривается и общий итоговый вывод в заключении диссертации, где обобщенно и концентрированно должны быть представлены основные результаты и выводы исследователя.
Имеются и другие неточности и упущения, местами автор допускает повторы (с. 94, 95, 112, 139, 379) и не всегда формулирует выводы по главам, ограничиваясь выводами по параграфам, которые иногда формулирует обтекаемо (с. 173, 382).
3. В работе содержится много достойных научной дискуссии спорных положений. Так, автор не вполне убедителен в том, что отзыв о деятельности органов публичной власти можно рассматривать как обращение (с. 375-378). Причем диссертант сам подтверждает обратное примером в сноске с сайта тогда еще УФМС (с. 378), а в дальнейшем отказывается интегрировать его в положения Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (с. 380), и сам же отмечает утрату прямой связи заявителя и адресата, что не обеспечивает удовлетворения потребностей гражданина (с. 382).
Недостаточно убедительно показан позитивный характер права на обращения (с. 235-236, 240). Докторанту также необходимо окончательно определить, к какой традиционной группе конституционных прав (личные, политические или другие) относится право на обращение (с. 246-247).
Сложно согласиться с однозначно негативной оценкой автора предварительной записи (с. 319-320), которая не всегда усложняет, но зачастую оптимизирует механизм реализации права граждан на обращение.
4. В п. 15 положений, выносимых на защиту, диссертант предлагает учредить общегосударственный интернет-портал для подачи обращений граждан, т. е. создать и унифицировать: 1) единый способ подачи обращений и 2) единый способ информирования граждан о результатах рассмотрения. При этом единого механизма рассмотрения обращений диссертант не предлагает, в связи с чем возникают следующие вопросы: не станет ли работа с подобным интернет-порталом избыточным обременением для государственных и муниципальных органов? Не идет ли такое предложение вразрез со ст. 12, 130 Конституции РФ и не повлечет ли нарушение принципа самостоятельности местного самоуправления создание такого государственного интернет-портала в России?
5. Исследуя отзывы о деятельности органов публичной власти в качестве разновидности обращений граждан, автор предлагает «гарантировать принятие управленческих решений с учетом обобщенной информации, поступающей из них» (с. 381). Признавая целесообразность такого предложения, следует отметить, что механизм воздействия граждан на органы власти и их должностных лиц посредством отзывов автором в должной мере не раскрыт, в том числе в предлагаемых им отдельных положениях проекта федерального закона «Об оценке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления».
6. Диссертант выявляет значимые проблемы и формулирует множество достаточно обоснованных и полезных законодательных предложений, что, безусловно, существенно повышает практическую значимость исследования. Однако большая часть таких предложений не оформлена в виде проектов нормативных правовых актов в соответствии с правилами законодательной техники.
Так, при формулировании в тексте диссертации основных положений проекта федерального закона «Об оценке деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» (пусть даже и в части отзывов как особой разновидности обращений) (с. 380-381), диссертанту следовало бы разработать хотя бы его структуру, представив ее и ряд законодательных формулиро-
вок в приложении к работе, а не в основной части диссертации, в которой должны содержаться системный анализ и идейное содержание законопроекта.
7. Признавая в целом удачное расположение в приложении к работе проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"» и принимая концептуально его содержание, тем не менее хочу отметить, что автору следовало бы и здесь продвинуться вперед: разработать проект федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в Российской Федерации» с учетом опыта зарубежных государств по реформированию института обращений граждан (например, Беларуси, Казахстана).
Увы, методология конституционно-правового дизайна не упоминается и в методологической части исследования, и, видимо, метод конституционно-правового и конституционно-процессуального проектирования не стал одним из ведущих при проведении и оформлении результатов рецензируемого диссертационного исследования.
Вместе с тем высказанные предложения, замечания и вопросы не влияют на общее благоприятное впечатление от рецензируемой работы и не снижают ее высокой оценки. В целом диссертация, подготовленная Александром Владимировичем Савоськи-ным, представляет собой самостоятельное исследование весьма актуальной и значимой для конституционной науки и практики проблемы. Предложения, высказанные диссертантом, достойны научного внимания и воплощения на практике.
Основные положения диссертационного исследования нашли отражение в публикациях автора. В автореферате диссертации в целом изложены основные идеи и выводы, содержащиеся в работе. Диссертация, автореферат диссертации, имеющиеся публикации автора вносят существенный вклад как в дальнейшее изучение вопросов, связанных с институтом обращений граждан и реализацией конституционного права на обращение, так и в развитие конституционной доктрины в целом.
Обобщая вышесказанное и учитывая новизну, теоретическую и практическую значимость выполненного исследования, его достоверность, следует сделать вывод, что рецензируемая диссертация является законченной научной квалификационной работой, в которой на основании выполненных автором исследований разработаны теоретические положения об обращениях граждан, совокупность которых можно квалифицировать
как научное достижение, а также изложены новые научно обоснованные правовые идеи и конструкции, внедрение которых внесет ощутимый вклад в развитие страны. Полагаю, что его автор - Александр Владимирович Савоськин - достоин присуждения ему искомой ученой степени доктора юридических наук по специальности 12.00.02 -Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право.
Андрей Викторович Безруков - доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России (Красноярск). 660131, Российская Федерация, Красноярск, ул. Рокоссовского, д. 20. E-mail: [email protected].
Review on the Doctoral Thesis «Citizens' Petitions in The Russian Federation (A Constitutional-Law Study)» by A. V. Savos'kin
Andrey Bezrukov - doctor of juridical sciences, professor of the Department of state-law disciplines, Siberian Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 660131, Russian Federation, Krasnoyarsk, Rokossovsky str., 20. E-mail: [email protected].
Дата поступления в редакцию / Received: 06.05.2019
Дата принятия решения об опубликовании / Accepted: 05.06.2019
