CC BY
23АКТУАЛЬНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ ГАРАНТИЙ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ ГРАЖДАН В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ (отзыв об автореферате диссертации В.В. Вискуловой,
V V \
представленной на соискание ученой степени доктора юридических наук )
В диссертационном исследовании В.В. Вискуловой дается разносторонний анализ одной из центральных категорий современного избирательного права - понятия гарантий избирательных прав граждан. Значение данного понятия неизменно на протяжении двадцати лет присутствует в наименовании ключевых федеральных законов о выборах, изданных соответственно в 1994, 1997, 2002 гг. Верная интерпретация данной категории является определяющей для понимания взаимного соотношения федеральных законов о выборах между собой и с соответствующими законами субъектов Российской Федерации, а также для разграничения законотворческой компетенции федерального и регионального законодателя в указанной сфере. Поскольку особенностью избирательного законодательства является его сосредоточенность на процедурных вопросах, положения о гарантиях избирательных прав граждан не замыкаются в емких абстрактных формулировках, но разворачиваются применительно к каждой стадии избирательного процесса в детализированные правовые предписания и в итоге образуют основное содержание соответствующих нормативных правовых актов. Сказанное свидетельствует о несомненной потребности в теоретическом осмыслении гарантий избирательных прав граждан как правовой категории, а также в исследовании практических выводов из соответствующих теоретических конструкций. Поэтому данное диссертационное исследование может благоприятно повлиять на дальнейшее развитие избирательного права Российской Федерации и внести существенный вклад в надлежащую реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Как справедливо замечает диссертант, гарантии избирательных прав граждан до насто-
ящего времени рассматривались в российской науке конституционного права, как правило, в каком-либо конкретном аспекте, применительно к тем или иным комплексам избирательно-правовых норм, однако еще не были самостоятельным объектом изучения (с. 5-7 автореферата). Проведенный В.В. Вискуловой анализ позволяет выявить ряд новых, ранее в науке не обсуждавшихся закономерностей в данной сфере и создает фундамент для дальнейшего исследования соответствующих проблем.
Вместе с тем анализ автореферата диссертационного исследования В.В. Вискуловой показывает, что отдельные аспекты решаемой научной задачи освещены недостаточно полно или не вполне ясно согласуются между собой.
1. Автор диссертационного исследования справедливо указывает на существующую в настоящее время теоретическую и практическую неоднозначность восприятия категории гарантий избирательных прав, а также неясность разграничения гарантий избирательных прав на основные и дополнительные в отсутствие явно сформулированных в законодательстве критериев такого разграничения (второе - четвертое положения, выносимые на защиту, а также с. 25-26 автореферата). В диссертационном исследовании предложено для разграничения основных и дополнительных гарантий использовать критерий источника их закрепления (четвертое положение, выносимое на защиту, и с. 26 автореферата), а также продолжить использовать понятие «основные гарантии избирательных прав» в рамочном федеральном конституционном законе (первое положение, выносимое на защиту).
Как представляется, пригодность названного критерия для разграничения основных и дополнительных гарантий избирательных прав требует дополнительного обоснования.
Во-первых, диссертант предлагает руководствоваться формальным критерием, не учиты-
* См.: ВискуловаВ.В. Гарантии избирательных прав граждан в современной России: проблемы теории и практики : автореф. дис. юрид. наук. М., 2013.
■ д-ра
53
№1/2014
вающем существа формулируемой гарантии. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусмотрены случаи, когда региональному законодателю предписано осуществить правовое регулирование по узкому вопросу (например, определить перечень труднодоступных и отдаленных местностей, в которых возможно отклонение численности избирателей в избирательном округе в большем, чем обычно, размере - п. 4 ст. 18), в то время, как основная, определяющая часть правового регулирования по данному вопросу содержится непосредственно в рамочном законе. Полагаем, что в данной ситуации вряд ли стоит говорить о наличии самостоятельной дополнительной гарантии.
Во-вторых, видов источников и, соответственно, уровней правового регулирования отношений, касающихся обеспечения реализации избирательных прав, больше двух (Конституция Российской Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; федеральные конституционные и федеральные законы, различным образом взаимосвязанные друг с другом; издаваемые в особых случаях подзаконные федеральные нормативные правовые акты - Указы Президента Российской Федерации (например, от 29 февраля 2008 г. № 286 «Об утверждении Положения о выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области первого созыва»); законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований; носящие нормативный характер решения избирательных комиссий различного уровня). Соответственно, существует проблема соотнесения источника закрепления той или иной гарантии и ее вида (основная гарантия либо дополнительная), пути решения которой в автореферате диссертации установить не предложены.
В-третьих, диссертантом в автореферате не прояснен вопрос, все ли положения Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» носят характер гарантий (основных). Иначе говоря, имеются ли положе-54 ния, которые носят исключительно юридико-технический характер и поэтому не подлежат
уточнению, дополнению и (или) дальнейшему развитию в иных федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации о выборах в качестве дополнительных гарантий.
2. Во втором положении, выносимом на защиту, диссертант называет некоторые отличительные свойства, при наличии которых гарантийная норма, содержащаяся в нормативных правовых актах о выборах, может быть признана формулирующей дополнительную гарантию избирательных прав, при этом сравнение производится с рамочным избирательным законодательством (несомненно, речь идет о Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и его аналогах в будущем). Так, установленные иными нормативными правовыми актами о выборах дополнительные гарантии избирательных прав не должны ущемлять иных прав, ограничивать объем активного и пассивного избирательного права; могут вводить процедуры, обеспечивающие повышенную защиту избирательных прав, детализировать избирательные процедуры, если это не входит в противоречие федеральным нормам; должны предоставляться всей одноименной группе избирательных правоотношений (с. 12 автореферата).
Полагаем, что в очень значительном числе случаев сделать однозначный вывод о повышенном уровне защиты избирательных прав затруднительно без указания на конкретное избирательное право определенной группы участников избирательных правоотношений. Например, установление обязанности кандидата представить в соответствующую избирательную комиссию сведения о доходах своих супруги (супруга) (п. 7 ст. 34 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации») определенно является дополнительной гарантией активного избирательного права, поскольку направлено на наиболее полное информирование избирателей о кандидатах; в то же время для кандидата такая обязанность является ограничением (условием реализации) его пассивного избирательного права, поскольку непредставление таких сведений влечет отказ в регистрации кандидата (п. 2 ст. 39 указанного Федерального закона).
Позиция диссертанта по данному вопросу имеет принципиальное значение для понима-
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
ния полномочий законодателя субъекта Российской Федерации, который, как известно, вправе самостоятельно устанавливать лишь дополнительные гарантии избирательных прав (п. 3 ст. 1 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»), но не ограничения (условия реализации) избирательных прав. Считаем необходимым, чтобы диссертант в ходе защиты уточнил свою позицию по данному вопросу. При этом нельзя не отметить верный вывод диссертанта о том, что закрепление возможностей субъектов Российской Федерации в гарантировании избирательных прав граждан по остаточному принципу делает их юридически неопределенными, а зачастую и несуществующими в жизни (девятнадцатое положение, выносимое на защиту).
3. В десятом положении, выносимом на защиту, В.В. Вискуловой предлагается изменение статуса избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на статус региональных избирательных комиссий, являющихся территориальными подразделениями федерального государственного органа (ЦИК России), организующего подготовку и проведение выборов в Российской Федерации, системы их финансирования и порядка формирования. Обоснование и детализация данного предложения даются диссертантом на с. 32-33 автореферата.
Имеются сомнения в последовательности позиции диссертанта и действенности предложенных мер по обеспечению независимости деятельности избирательных комиссий. Так, диссертант не высказывает предложений, аналогичных вышеуказанным, в отношении порядка формирования и источников финансирования деятельности территориальных избирательных комиссий (которые, как и в настоящее время избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, являются государственными органами субъекта Российской Федерации), избирательных комиссий муниципальных образований. Не будет ли снижен высокий статус председателя, заместителя председателя, секретаря, иного члена, работающего на постоянной основе, избирательной комиссии субъекта Российской Федерации как лиц, замещающих государственную должность субъекта Российской Федерации, до рядового статуса руководителя
территориального подразделения ЦИК России и тем самым в рамках служебных отношений установлена чрезмерная для успешного выполнения их публичных функций связь с ЦИК России и ее аппаратом?
4. На с. 11 автореферата в качестве задачи диссертантом называется разработка концепции федерального конституционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации», содержащего нормы по комплексному регулированию особенностей избирательного процесса в субъектах Российской Федерации.
Поскольку данный вопрос в автореферате более подробно не освещен, представляется важным уточнение диссертантом, правильно ли выражен предполагаемый предмет правового регулирования этого федерального конституционного закона: будут ли положения данного закона распространяться на федеральные выборы или только на выборы, проводимые в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления муниципальных образований; будет ли соответствующее правовое регулирование затрагивать смежные с выборами вопросы, такие как референдум, отзыв, голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований, объединения субъектов Российской Федерации?
Высказанные замечания носят уточняющий или дискуссионный характер. Они не умаляют достоинств диссертационного исследования и не снижают общей высокой оценки проведенного В.В. Вискуловой анализа.
С учетом вышеизложенного полагаем, что диссертационное исследование Вискуловой Виктории Вячеславовны представляет собой научно-квалификационную работу, в которой на основании выполненных диссертантом исследований решена научная проблема, имеющая важное правовое значение, и отвечающую всем предъявляемым требованиям, а автор научной работы заслуживает присуждения ученой степени доктора юридических наук.
В.В. Игнатенко,
доктор юридических наук А.А. Петров, кандидат юридических наук В.Е. Подшивалов,
кандидат юридических наук
55
№1/2014
