CC BY
49
1
КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ - 15 ЛЕТ
17 декабря 2008 года в зале заседаний Ученого Совета Марийского государственного университета состоялась научно-практическая конференция, посвященная 15-летию Конституции Российской Федерации, организованная юридическим факультетом Марийского государственного университета и Марийским региональным отделением общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России». В работе конференции приняли участие преподаватели и студенты юридического факультета МарГУ, судьи Конституционного суда Республики Марий Эл, члены республиканского отделения Ассоциации юристов России, представители органов государственной власти, общественных организаций.
Открыли научно-практическую конференцию ректор Марийского государственного университета, профессор В.И. Макаров и председатель Марийского регионального отделения общественной организации «Ассоциация юристов России», начальник государственно-правового управления администрации Президента Республики Марий Эл Г.Ф. Мякишев. На конференции выступили председатель Конституционного суда Республики Марий Эл З.В. Эргубаев, председатель Общественной палаты Республики Марий Эл Т.Н. Михеева, заместитель председателя Комиссии по правам человека при Президенте Республики Марий Эл А.С. Казимов, председатель Марийского регионального отделения общественной организации «Ассоциация юристов России» Г.Ф. Мякишев, доцент кафедры публичного права России и зарубежных стран юридического факультета МарГУ А.Н. Приварина, аспирант кафедры публичного права России и зарубежных стран юридического факультета МарГУ А.Б. Кузьмин, студент V курса юридического факультета МарГУ В. А. Баев, студент V курса юридического факультета МарГУ К.Е. Конышев.
В данном разделе Юридического вестника публикуются выступления участников конференции.
5
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
Г.Ф. Мякишев*
КОНСТИТУЦИЯ РФ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
По общему мнению действующая структура органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации не показала себя достаточно эффективной в силу громоздкости и бюрократичности.
На наш взгляд, в настоящий момент основными причинами низкой эффективности исполнительной власти вообще и в области взаимодействия, в частности, являются:
избыточность регулирующих и контрольных функций, их дублирование, а также отсутствие в ряде случаев необходимых функций;
нерациональное распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации;
неудовлетворительная регламентация полномочий по реализации функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;
неэффективная организация взаимодействия органов исполнительной власти с гражданами и организациями, игнорирование механизмов обратной связи с ними, недостаточность защиты их прав и интересов государственными органами, ограниченность доступа граждан и организаций к необходимой информации, низкое качество услуг, предоставляемых органами исполнительной власти гражданам и организациям.
Все вышеизложенное позволяет сформулировать главную задачу по формированию современной концепции взаимодействия и разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: построение такой системы отношений, когда на каждом уровне управления органы власти строго следуют законодательству, не вторгаясь в компетенцию друг друга. При этом:
законодательные акты, принимаемые на всех уровнях власти, строго соответствуют Конституции Российской Федерации;
при распределении полномочий учитывается этническое, конфессиональное, экономическое и географическое многообразие страны;
полномочия по предметам совместного ведения, по которым возникает столкновение различных интересов, разделяются на более конкретные полномочия, отнесенные к полномочиям только органов государственной власти Федерации или только её субъектов;
результатом урегулирования проблемы станет максимальное уменьшение неопределенных полномочий по предметам совместного ведения.
Начальник Государственно-правового управления Администрации Президента Республики Марий Эл.
6
2009
1. Конституции Российской Федерации - 15 лет
Необходимо установить общие подходы к разграничению полномочий и предметов ведения, а именно:
в правовом механизме разграничения компетенций определить, каково содержание понятия полномочия, кем или чем разграничиваются полномочия, каким образом происходит их разграничение. Вся эта структура должна строиться на ясной, однозначно понимаемой и законодательно закрепленной системе разграничения предметов ведения и полномочий;
при распределении предметов ведения и полномочий между различными уровнями исполнительной власти необходимо следовать принципу субсидиарности. Согласно этому принципу, вопросы должны быть отнесены к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно. Таким образом, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла решать «наверху». При этом применение данного принципа требует при распределении полномочий брать в расчет, прежде всего, способность исполнительных органов власти того или иного уровня эффективно решать в конкретных условиях задачи, стоящие перед Российской Федерацией и ее субъектами.
В связи с вышеизложенным необходимо отметить, что государственная политика в сфере работы по взаимодействию между уровнями власти должна быть направлена на решение следующих важнейших задач:
определение подходов к законодательному закреплению разграничения предметов ведения и полномочий на федеральном и региональном уровне;
определение принципов формирования системы федеральных, региональных и муниципальных органов публичной власти, соответствующих разграничению предметов ведения и полномочий;
установление приоритетов в формах правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий;
уточнение роли субъектов Федерации в законодательном процессе Российской Федерации;
определение места договоров и соглашений в иерархии нормативных правовых актов.
Касаясь правового регулирования обозначенной проблемы, крайне важно прекратить ныне существующую практику, когда зачастую в федеральных законах по предметам совместного ведения содержатся нормы, не оставляющие места для последующего законодательного регулирования. Это не соответствует нормам Конституции Российской Федерации о её федеративном устройстве. Следует четко определить, что по предметам совместного ведения в федеральных законах должны содержаться рамочные нормы, общие принципы, общие подходы, в пределах которых субъект Федерации должен обладать свободой законодательного регулирования.
Совершенно очевидно, что к процессу взаимодействия органов исполнительной власти, разграничения предметов ведения и полномочий, равно как и к построению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, должен быть применен принцип постепенности и эффективности, то есть изменение основных принципов формирования полномочий органов власти
7
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
различных уровней должно происходить в течение определенного переходного периода с обязательной проверкой на практике. Кроме того, важен учет мнения субъектов Федерации по перечисленным вопросам, особенно, если речь идет о реформировании органов исполнительной власти «двойного подчинения», осуществляющих свою деятельность в сфере совместного ведения.
Структура и деятельность органов исполнительной власти должны соответствовать установленной схеме разграничения полномочий. В связи с этим, как уже подчеркивалось, в целях законодательного регулирования данного процесса следует принять федеральный закон «О федеральных органах исполнительной власти» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов, а также внести изменения в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».
Вместе с тем, существует ряд проблем, которые не могут быть эффективно решены усилиями только федерального центра или только субъектов Федерации. Это, например, экологические проблемы, обеспечение экономической, энергетической и продовольственной безопасности, развитие магистральной инфраструктуры и др. Решение таких проблем требует проведения согласованной экономической политики федерального центра и субъектов Федерации, разработки программ, направленных на развитие экономических связей между регионами, прежде всего, в таких отраслях, как энергетика, топливоснабжение, транспорт и связь.
Как представляется, поставленные выше проблемы во многом должны быть решены в ходе проведения административных реформ, осуществляемых Президентом РФ. Вплоть до 2000 года многие конституционные механизмы федерализма в Российской Федерации являлись декларацией и действовали во многом неэффективно. Сегодня активно идет работа по подготовке концепции-программы федерализма. Этому во многом способствовала Комиссия при Президенте РФ, работавшая с участием представителей федеральных округов, субъектов Федерации, органов местного самоуправления, министерств и ведомств, ведущих ученых страны по анализу крупного массива законодательства с целью подготовки предложений по оптимальному взаимодействию по кругу вопросов, вытекающих, в первую очередь, из ст. 72 Конституции Российской Федерации.
В рамках работы данной Комиссии подготовлен целый ряд законопроектов, которые призваны разграничить полномочия федерального центра и регионов по всем предметам совместного ведения.
Прошедшие после принятия Конституции РФ годы показали, что разграничение предметов ведения между центром и регионами носит далеко не оптимальный характер и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Анализ конституционных норм позволяет согласиться с мнением тех ученых и специалистов, кто считает, что формирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации предполагает построение слаженной системы разноуровневых и разнопрофильных исполнительных органов, обеспечение их внутрисистемной взаимосвязанности, четкое и рациональное распределение
8
2009
1. Конституции Российской Федерации - 15 лет
юридически-властных полномочий между ними, разумное сочетание необходимой централизации управленческих функций в общефедеральном масштабе с реальной децентрализацией в процессе их реализации на региональном и местном уровне.
Таким образом, основной целью эффективного взаимодействия органов исполнительной власти на уровне Российской Федерации и субъектов Федерации в современной России является реализация конституционных основ федерализма, которая предполагает двуединый процесс: с одной стороны, сохранение единства и территориальной целостности Российского государства, обеспечение интересов Федерации в целом, а с другой - децентрализацию власти, расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, повышение степени их ответственности перед населением. Это обусловливает выравнивание реальных прав субъектов Федерации, осуществление мер экономического, административного и правового характера, обеспечивающих сочетание федеральной поддержки тех или иных субъектов со стимулированием их экономической самостоятельности и активности. Государственное единство центра и субъектов России достигается диалектическим сочетанием незыблемости основ организации органов государственной власти на всех ее уровнях и инвариантности, свойственной конкретным субъектам.
В целях совершенствования федеративных отношений, решения задач разграничения предметов ведения и полномочий, формирования эффективной и целостной системы исполнительной власти, эффективного взаимодействия органов исполнительной власти на уровне РФ и ее субъектов необходимо:
принять блок федеральных законов, способствующих созданию оптимальных систем органов исполнительной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации; принять федеральный закон по вопросам реализации ст. 72 Конституции Российской Федерации;
провести экспертизу федеральных нормативных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Федерации;
провести аналогичную экспертизу законодательства субъектов Российской Федерации;
завершить работы по приведению положений конституций республик, уставов краев и областей относительно вопросов разграничения в соответствие с Конституцией Российской Федерации;
осуществить мониторинг социально-экономической, политической, экономической и межнациональной ситуации в субъектах России, выработку на этой основе решений по совершенствованию функционирования системы органов исполнительной власти;
уточнить на основе этого мониторинга основные направления развития государственной региональной политики;
продолжить совершенствование механизмов разграничения полномочий, взаимодействия, в том числе согласование и взаимные консультации по всему кругу деятельности органов исполнительной власти; согласительных процедур и создания паритетных комиссий по спорам о компетенции или по вопросам осуществления их полномочий;
9
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
закрепить в новых федеральных законах наиболее эффективные механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения;
создать эффективный механизм оказания помощи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в осуществлении предметов совместного ведения;
разработать и принять концепцию распределения налоговых поступлений и бюджетного регулирования между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения.
Кроме того, следует выстроить такую систему исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, которая была бы адекватна основным принципам разграничения полномочий между уровнями власти. При этом в рамках компетенции Российской Федерации необходимо исключить дублирование функций органами исполнительной власти, конкуренцию полномочий этих органов и их структур.
Основными итогами эффективного взаимодействия органов исполнительной власти является четкое разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней, основой которого должны стать: укрепление российской государственности и преодоление тенденций сепаратизма;
полноценное осуществление государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также местного самоуправления;
обеспечение неукоснительного соблюдения конституционных прав, свобод, обязанностей граждан;
подъем экономического потенциала как Российской Федерации в целом, так и каждого из субъектов Федерации;
повышение уровня жизни населения России.
Т.Н. Михеева*
ПРОБЛЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Современную модель местного самоуправления Российской Федерации трудно представить без соответствующей правовой базы, в которой Конституция Российской Федерации занимает центральное место.
Российские конституции играли и продолжают играть ведущую роль в регламентации правового положения местных органов власти. Это в равной степени относится как к конституциям советского периода, так и к Конституции 1993 года, которая более подробно подошла к регулированию института местного самоуправления. В ней 20 из 137 статей содержат нормы, упоми-
Д-р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.
10
