CC BY
72
Мякишев Г. Ф.
Г. Ф. Мякишев, Полномочный представитель Главы Республики Марий Эл в Государственном Собрании Республики Марий Эл
РЕСПУБЛИКА МАРИЙ ЭЛ В ЕДИНОМ ПРАВОВОМ ПРОСТРАНСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Уважаемые участники конференции!
В своем выступлении я не ставлю задачу раскрыть сущность таких теоретических понятий, как «правовое поле», «правовое пространство», появившихся в 90-х годах. Речь пойдет о хронологии событий, предшествующих принятию Конституции Республики Марий Эл, и последующем развитии конституционного законодательства Республики Марий Эл. Коротко я бы определил свое выступление как рассказ очевидца.
Начну с начала 90-х. В стране глубочайший кризис. Зашаталось здание под названием «СССР». Страна могла распасться на множество государств, в том числе и Российская Федерация. В этих условиях об особых полномочиях заговорили автономные республики. К этому подтолкнул тезис, выдвинутый Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным, что республики могут взять столько суверенитета, сколько они смогут. Из наименования республик убирается слово «автономная». Ряд автономных областей преобразуется в республики, отдельные области предлагают назвать себя республиками. Начали приниматься декларации о государственном суверенитете республик.
«Декларация» в переводе с латинского означает «заявление, извещение», «суверенитет». Казалось бы, почему? Речь шла об установлении равноправия субъектов, а республики имели ряд преимуществ перед краями и областями. Они принимали конституции, создавали высшие органы государственной власти (края, области - местные органы государственной власти), избирался Президиум Верховного Совета республики с широкими законодательными полномочиями (его председатель был Заместителем Председателя Президиума Верховного Совета РСФСР), формировали Совет Министров, от каждой республики избирались 11 депутатов в Совет национальностей Верховного Совета СССР, чего не было у областей. По существу, РСФСР была федерацией для автономных республик.
Все эти веяния коснулись и Марийской АССР. Я помню, нас собрал Посибеев Григорий Андреевич (тогда он был Председателем Верховного Совета) и сказал: «Будем ли мы принимать декларацию о государственном суверенитете?» Спросили и мое мнение. Я сказал, что как юрист полагаю, что суверенитет
предполагает отдельное государство, субъект международного права, что в таком случае мы выходим из СССР, РСФСР. Меня поддержал профессор
К. Н. Сануков. Но большинство решило этот документ разработать.
Потом Председателем Верховного Совета стал Зо-тин Владислав Максимович. Вот что он сказал на внеочередной сессии Верховного Совета 22 октября 1990 г., когда принимали Декларацию о государственном суверенитете: «Сегодня речь идет о кардинальном переустройстве СССР, придании ему нового облика. Союз ССР - как он сложился к настоящему времени - не устраивает входящие в него национально-государственные структуры. Всем не нравится диктат центра, игнорирование республиканских интересов, отобранные доходы и упущенные выгоды. СССР сложился как строго централизованное государство. Роль республик, в том числе и автономных, сводилась в основном к перенесению на места решений и политики Союза. К чему мы пришли, известно. Экономика в тяжелейшем положении. На этой почве обострились межгосударственные и межнациональные отношения. Естественное стремление народов к национальному самосохранению, развитию, желание стать подлинным хозяином своей земли и судьбы вызывает движение к государственному суверенитету, повышению своего правового статуса перед центром».
Из его слов получалось, что все беды республики от недостатка полномочий и ущемления ее прав. Конечно, проблемы были в другом, вы об этом хорошо знаете. Кстати, не все республики приняли такие декларации. Но в последующем я видел документы, в которых президенты отдельных республик принимали акты о помиловании осужденных судами республики, суды выносили приговоры и решения от имени республики.
Но вернемся к Декларации нашей республики. Здесь присутствуют бывшие депутаты, которые тогда принимали Декларацию и одновременно название республики. Было 5 вариантов наименования республики. Поименным голосованием большинство высказалось за Марийскую Советскую Социалистическую Республику.
Вот что тогда записали в Декларации:
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
11
20 лет Конституции Республики Марий Эл: итоги, проблемы, перспективы
п. 7. В Марийской ССР устанавливается верховенство Конституции и законов Марийской ССР над законами РСФСР и СССР, за исключением тех, которые приняты в соответствии с полномочиями, добровольно переданными республикой в ведение РСФСР и Союза ССР.
Политические, экономические и правовые гарантии государственного суверенитета республики обеспечиваются полнотой власти Марийской ССР при решении всех вопросов государственной и общественной жизни.
п. 10. Земля, ее недра, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир и другие природные ресурсы на территории Марийской ССР являются достоянием народа Марийской ССР и объявляются собственностью Марийской ССР, которой принадлежит право по их владению, пользованию и распоряжению.
п. 13. На всей территории республики устанавливается гражданство Марийской ССР. За каждым гражданином Марийской ССР сохраняется гражданство РСФСР и СССР с соответствующими гарантиями.
п. 17. До принятия новой Конституции, других законов и нормативных актов Марийской ССР на территории Марийской ССР продолжают действовать законы и подзаконные акты Марийской АССР, РСФСР и Союза ССР, а также Марийской АССР, не противоречащие Декларации о государственном суверенитете Марийской ССР.
п. 18. Настоящая Декларация имеет силу закона и действует с момента ее принятия.
Как это соотносится с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Марий Эл, вам, юристам, разъяснять не нужно. Скажу только, что эта Декларация находилась в правовом поле Российской Федерации до ноября 2000 г., был протест прокурора, но она не была отменена. В постановлении Государственного Собрания Республики Марий Эл от 10 ноября 2000 г. записало:
1. Принятие Декларации о Государственном суверенитете Республики расценивается как исторический акт.
2. Проведена активная работа по приведению законодательства Республики Марий Эл в соответствие с Конституцией Российской Федерации, ныне действующие нормативные акты не содержат норм, ранее заявленных в Декларации и вошедших в противоречие с Конституцией Российской Федерации.
3. Принимая во внимание, что Декларация является программным заявлением, признать утратившим силу пункт 18 Декларации от 22.10.1990, придавшей Декларации силу закона.
Парад суверенитетов заявил о себе громко, но и тревожно. Нужно было спасать Россию как федера-
12
цию. Поэтому началась работа по подготовке Федеративного договора: нужно было определить полномочия и сферу ведения центра и субъектов. Работа велась параллельно с республиками, краями и областями, автономными областями и округами. Здесь уже об этом говорил Юрий Александрович Минаков. В результате Федеративный договор с республиками был подписан 31 марта 1992 г. Подписи под ним не поставили 3 республики. Республика Марий Эл согласилась.
В Федеративном договоре в преамбуле было записано, что это договор органов государственной власти Российской Федерации и органов власти суверенных республик, что стороны руководствовались декларациями о государственном суверенитете республик. Интересен протокол к Федеративному договору. Там записано буквально следующее: «На совместном совещании 30 марта 1992 г. представители республик пришли к согласию в том, что, реализуя положение пункта 3 статьи 1 Федеративного договора, необходимо обеспечить предоставление не менее 50 процентов мест в одной из палат высшего законодательного органа Российской Федерации представителям республик в составе Российской Федерации, автономных областей и округов». Однако это предложение не было реализовано. Договор находится в правовом поле Российской Федерации с оговоркой в Конституции Российской Федерации, что он действует в части, ей не противоречащей.
20 мая 1998 г. был подписан договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти Республики Марий Эл.
В общей форме были определены (ст. 9) предметы ведения (их 11) Республики Марий Эл, по которым органы государственной власти Республики Марий Эл обладают всей полнотой государственной власти. Ни в тексте Федеративного договора, ни в Конституции Российской Федерации этого нет. Назову эти предметы:
а) принятие и изменение Конституции Республики Марий Эл и контроль за ее соблюдением;
б) установление в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством системы органов государственной власти Республики Марий Эл, порядка их формирования, организации и деятельности;
в) принятие законодательных актов Республики Марий Эл;
г) вопросы владения, пользования и распоряжения государственной собственностью Республики Марий Эл;
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Мякишев Г. Ф.
д) решение вопросов административно-территориального устройства Республики Марий Эл, образования и упразднения административнотерриториальных единиц, утверждения границ муниципальных образований Республики Марий Эл с соблюдением принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, единства экономического пространства страны;
е) формирование республиканского бюджета;
ж) установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов Республики Марий Эл, не ущемляющей прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством;
з) создание, формирование и обеспечение деятельности Конституционного суда Республики Марий Эл;
и) решение вопросов развития культуры и языка народов, проживающих на территории Республики Марий Эл, сохранения их исторического наследия, охраны памятников истории и культуры республиканского значения;
к) государственная служба Республики Марий Эл;
л) учреждение государственных наград, почетных званий и праздников Республики Марий Эл.
Этот документ также находился в правовом поле Российской Федерации до конца 2001 года. Он выполнил свои задачи в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. об организации власти в субъектах Российской Федерации и по соглашению сторон прекратил действие.
И, конечно, решающее значение для консолидации России, определения параметров взаимоотношений Федерации и ее составляющих частей - субъектов имела Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
Такова была правовая база России перед принятием Конституции Республики Марий Эл.
Работала Конституционная комиссия. Было несколько проектов основного закона, в том числе от КПРФ, от члена Совета Федерации В. А. Кислицына, который представил проект с опозданием. В комиссии было много споров, различных мнений. Проект выносился на широкое обсуждение, поступило 1270 предложений, замечаний, советов. Конечно, обстановка того времени как в республике, так и в стране в целом мало способствовала спокойному, вдумчивому анализу этого документа. В настроениях людей преобладали критические оценки, сказывалась ностальгия по советским законам, проявлялось недовольство социальной политикой государства, реформами, приватизацией, дефолтами. Все это не могло не отразиться на высказываниях, зачастую взаимоисключающих. По
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
итогам обсуждения предложений комиссия внесла 120 поправок в 49 статей из 116.
Было решено принять Конституцию Конституционным Собранием (Закон от 22 февраля 1995 г. № 189-III). В Конституционное Собрание входило 298 депутатов: депутаты Федерального Собрания Российской Федерации от республики, Государственного Собрания, районных, городских собраний, а так же Президент Республики, который председательствовал. Это решение правильное, поскольку Государственное Собрание состояло из 30 депутатов.
Заседание Конституционного Собрания проходило 2 дня: 23-24 июня. С докладом выступил Председатель Конституционной комиссии, Президент
В. М. Зотин. Основной закон принимали постатейно.
Помню, когда стали принимать статью 76, устанавливающую, что Президентом республики может быть гражданин Республики Марий Эл, в том числе владеющий государственными языками Республики Марий Эл, поднялся заместитель министра юстиции Российской Федерации А. М. Степанов и сказал, что в таком виде эту статью принимать нельзя, она противоречит Конституции Российской Федерации. Однако ее приняли в первоначальном виде. Еще А. М. Степанов возражал по поводу статьи о гражданстве Республики Марий Эл, но с ним также не согласились. После этого он покинул зал заседания.
В итоге Конституция Республики Марий Эл была принята в том виде, в котором ее предложила Конституционная комиссия, и с этим текстом она находилась в правовом поле без изменения до октября 1997 г.
А что было дальше? Как отразилась эта Конституция на действиях властей? Приведу пример. На декабрь 1996 г. были назначены выборы Президента Республики Марий Эл. Полным ходом шла избирательная кампания, выдвигались кандидаты, были подготовлены бюллетени. Накануне выборов, в субботу, я находился дома и услышал по радио, что издан Указ Президента об отмене выборов. Я работал тогда в администрации Президента, проекта Указа не видел, его писал какой-то юрист из Москвы. ЦИК республики и прокурор не согласились с Указом и обратились в Верховный суд о признании Указа как незаконного, с чем суд согласился. Выборы были проведены в установленные сроки. Чем руководствовался первый Президент Республики Марий Эл, отменяя выборы, можно предположить. Помимо юридических оснований были, наверное, и другие. Он полагал, что в то время действовали Декларация о суверенитете, Федеративный договор, Конституция Республики Марий Эл, статью 76 о владении марийским языком никто не отменил, не был еще принят закон Российской Федерации об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федера-
13
20 лет Конституции Республики Марий Эл: итоги, проблемы, перспективы
ции. При советской власти все высшие руководители республики были представителями титульной нации. Но это было заблуждение, так как нарушалось провозглашенное политическое равноправие граждан Российской Федерации. Факт отмены выборов был расценен как противоправное действие. Первый президент потерпел поражение. После выборов в одном из центральных журналов была опубликована статья под заголовком «Президент Марий Эл пал в борьбе за Конституцию».
Что было дальше? Первые поправки в Конституцию были внесены в октябре 1997 г., затем в 2000 году. Активная работа по доработке текста Конституции Марий Эл на предмет соответствия федеральному законодательству была проведена в 2001 году. Эта работа проводилась в России повсеместно по поручению Президента Российской Федерации В. В. Путина. Тогда Минюст России утверждал, что 34 % актов субъектов Российской Федерации не соответствуют законодательству. Думаю, эти цифры завышенные. Из Конституции Республики Марий Эл были исключены положения, касающиеся гражданства республики, мандата депутатов, их количества и др. В то время в парламенте было 67 депутатов, 50 из которых избирались по округам с равной численностью избирателей, а 17 - по одному от каждого района, города. Таким образом, мандаты депутатов были неравными.
В последующем поправки в основном вносились уже в связи с изменениями федерального закона. За все время было принято 17 законов, которыми были внесены 59 поправок в 78 статей, исключено 10 статей. Некоторые статьи (73, 74, 76) изменялись от 3 до 5 раз. Последние изменения были в июле 2014 г. Могу сказать, что сейчас ни Конституция Республики Марий Эл, ни законы Республики Марий Эл, ни указы Главы Республики Марий Эл, ни постановления Правительства Республики Марий Эл не противоречат законодательству Российской Федерации.
И последнее. Я слежу за исследованиями ученых-правоведов в области федеративного устройства, взаимоотношений центра и субъектов Российской Федерации. Некоторые отмечают, что законодатели России нередко подробно регулируют отношения по вопросам совместного ведения, что сужает возможности субъектов в поле законотворчества, приводят примеры ограничения полномочий субъектов по собственному правовому регулированию; некоторые ученые даже говорят, что у субъектов нет предметов самостоятельного решения. Тогда что же это за федерация? Но это тема отдельного разговора. Скажу только, что правовое поле России включает в себя не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов.
14
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
Баранов А. М.
А. М. Баранов, Председатель Конституционного суда Республики Марий Эл
РОЛЬ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В ОБЕСПЕЧЕНИИ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ
Уважаемые участники научно-практической конференции!
Поздравляю вас с юбилеем Конституции Республики Марий Эл!
20 лет назад 24 июня 1995 года народ Республики Марий Эл через своих представителей в Конституционном Собрании принял Конституцию Республики Марий Эл. Это третья Конституция в истории республики, ее принятие - закономерный результат развития общества и государства.
Конституция закрепила основы общественного и экономического строя, порядок организации и деятельности органов власти, правовое положение личности. Сегодня Конституция является надежной основой развития республиканской системы прав и соответствует высоким международным стандартам. Она была и остается фундаментом деятельности государственных органов на правовых принципах, когда общественные отношения определяются верховенством прав человека как высшей социальной ценности. Конституция определяет правовые условия развития республики, направляет в надлежащее русло политические, социальные, экономические, культурные и другие процессы, происходящие в государстве и обществе.
Не умаляя ценности Конституции Республики Марий Эл как политического и правового документа, следует отметить, что на сегодняшний день основная задача состоит в выработке механизмов обеспечения реализации Конституции Республики Марий Эл, то есть перевода конституционных предписаний в плоскость практической и правоприменительной деятельности. Без этого деятельность любой, даже самой идеальной, конституции сводится практически к нулю. В конечном итоге полнота практической реализации конституционных положений, раскрывающих сущность Конституции, влияет на качество жизни каждого жителя республики. Реализация Конституции осуществляется путем издания законов, актов исполнительной власти, принятия судебных решений, деятельности государственных органов, общественных объединений, граждан, путем самых различных проявлений жизнедеятельности общества. Вся эта деятельность регулируется правом и должна соответствовать Конституции.
Реализация Конституции Республики Марий Эл как акта высшей юридической силы предполагает ее защиту и контроль за ее соблюдением. Институт кон-
Марийский юридический вестник • № 3(14)/2015
ституционного контроля - важнейший демократический институт. Его правильное функционирование обеспечивает соблюдение основного закона, поддерживает необходимую конституционно-правовую стабильность.
В юридической науке под конституционным контролем понимается особая функция органов публичной власти по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных правовых актов, ее прямого непосредственного действия в деятельности субъектов общественных отношений. Функция государственных органов республики по осуществлению конституционного контроля направлена на обеспечение верховенства Конституции Республики Марий Эл, наиболее полной и точной реализации ее предписаний.
Конституционный контроль распределен между тремя ветвями власти.
Государственно-политический конституционный контроль осуществляется Главой республики, парламентом, правительством и другими государственными органами, как правило, в ходе исполнения их функций. Так, Глава Республики Марий Эл, являясь высшим должностным лицом Республики Марий Эл, выполняет конституционную обязанность по обеспечению реализации прав и свобод граждан, обеспечивает соблюдение Конституции и исполнение законов Республики Марий Эл. При вступлении в должность он приносит присягу, в которой клянется защищать Конституцию Республики Марий Эл.
Государственное Собрание - парламент Республики Марий Эл - наделено полномочиями принимать Конституцию Республики Марий Эл и поправки к ней, принимать законы, соответствующие Конституции, а также вправе инициировать проверку конституционности нормативного правового акта в органе конституционного судебного контроля, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.
Конституция Республики Марий Эл не возлагает специальных обязанностей по ее охране на правительство и суды общей юрисдикции, но ясно, что и они в силу своих полномочий обязаны действовать в соответствии с Конституцией и в ее защиту.
Исходя из этого, каждый орган государственной власти вносит свой вклад в дело охраны Конституции республики.
Следует особо отметить тот факт, что Конституция Республики Марий Эл содержит важную новеллу, которая предусматривает активные формы охраны
15
