CC BY
101
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
закрепить в новых федеральных законах наиболее эффективные механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов власти по отдельным предметам совместного ведения;
создать эффективный механизм оказания помощи федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации в осуществлении предметов совместного ведения;
разработать и принять концепцию распределения налоговых поступлений и бюджетного регулирования между уровнями власти в соответствии с разграничением полномочий и предметов ведения.
Кроме того, следует выстроить такую систему исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, которая была бы адекватна основным принципам разграничения полномочий между уровнями власти. При этом в рамках компетенции Российской Федерации необходимо исключить дублирование функций органами исполнительной власти, конкуренцию полномочий этих органов и их структур.
Основными итогами эффективного взаимодействия органов исполнительной власти является четкое разграничение полномочий между органами исполнительной власти различных уровней, основой которого должны стать: укрепление российской государственности и преодоление тенденций сепаратизма;
полноценное осуществление государственной власти на федеральном и региональном уровнях, а также местного самоуправления;
обеспечение неукоснительного соблюдения конституционных прав, свобод, обязанностей граждан;
подъем экономического потенциала как Российской Федерации в целом, так и каждого из субъектов Федерации;
повышение уровня жизни населения России.
Т.Н. Михеева*
ПРОБЛЕМА КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКРЕПЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Современную модель местного самоуправления Российской Федерации трудно представить без соответствующей правовой базы, в которой Конституция Российской Федерации занимает центральное место.
Российские конституции играли и продолжают играть ведущую роль в регламентации правового положения местных органов власти. Это в равной степени относится как к конституциям советского периода, так и к Конституции 1993 года, которая более подробно подошла к регулированию института местного самоуправления. В ней 20 из 137 статей содержат нормы, упоми-
Д-р юрид. наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.
10
2009
1. Конституции Российской Федерации - 15 лет
нающие и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления, однако высказываются разные мнения по поводу их необходимости и достаточности. Так, Н.А. Емельянов полагает, что Конституция Российской Федерации достаточно и подробно регулирует правовой статус местного самоуправления1. По мнению В. А. Баранчикова, Конституция РФ впервые в истории Российского государства на самом высоком правовом уровне определила и закрепила местное самоуправление; ни одна конституция федеративного государства прошлого и настоящего не решала столь фундаментально вопрос о местном уровне организации народовластия, как это сделано в действующей Конституции Российской Федерации2. В зарубежных конституциях такого нет. Так, Основной закон Федеративной Республики Германии содержит лишь одну ст. 28, посвященную местному самоуправлению.
Анализ конституционных положений в исследуемой сфере показывает, что Конституция России не дает определение, какую именно деятельность следует считать местным самоуправлением. Вместе с тем, в центральных своих статьях, связанных с основами конституционного строя, она называет местное самоуправление в качестве одной из форм осуществления власти народом (ст. 3), муниципальную собственность включает в число других равноправных форм собственности (ст. 8), подчеркивает самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и обособленность их органов от органов государственной власти (ст. 12). Конституция относит установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «н» ч. 1 ст. 72), оставляя тем самым правовую свободу для дальнейшего развития муниципальных институтов федеральным законодателем и законотворчеством субъектов Федерации.
Позитивным, на наш взгляд, представляются нормы Конституции, направленные на обеспечение реализации права граждан на местное самоуправление. Помимо упомянутой ст. 3, к ним можно отнести положения о праве граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), на личное и коллективное обращение в органы местного самоуправления (ст. 33). Это право подкреплено другой конституционной нормой, обеспечивающей каждому возможность знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы и обязывающими органы местного самоуправления обеспечивать такую возможность (ч. 2 ст. 24). В то же время представляется, что в общем конституционном массиве недостаточно норм, регулирующих местное самоуправление, положений, связанных с непосредственным правом граждан на его реализацию.
Выявляется также и проблема с однозначностью принципиальных для понимания и сути местного самоуправления понятий. Так, большинство статей Конституции России апеллирует к понятию «органы местного самоуправле-
1 Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997. С. 6, 63.
2 Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2005. С. 35.
11
Марийский юридический вестник
Выпуск 7
ния», зачастую подменяя им понятие «местное самоуправление». Но содержание и пределы этих двух понятий не равнозначны. Исходя из ч. 1 ст. 130 Конституции, местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения: владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Однако ст. 132 Конституции переносит акцент в правомочиях именно на его органы, когда говорит, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения, что они же (органы местного самоуправления) могут наделяться и отдельными государственными полномочиями.
Подобную юридическую неточность содержит и упоминавшаяся выше норма п. «н» ч. 1 ст. 72 в части отнесения к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления. Представляется, что в последнем случае было бы правильнее говорить не о системе органов местного самоуправления, а о местном самоуправлении. Трудно согласиться с мнением, что здесь мы столкнулись лишь с проблемой языковых толкований нормы1. В связи с этим полагаем необходимым уточнение норм Конституции Российской Федерации, регулирующих местное самоуправление, с целью придания им ясного, понятного смысла местного самоуправления, не исключающего его истинную суть.
Вместе с тем, нельзя не признать, что Конституция Российской Федерации явилась основой для дальнейшего развития законодательства о местном самоуправлении, точкой отсчета для его последующего реформирования и широкомасштабного муниципального строительства в Российском государстве.
Центральное место в правовой регламентации институт местной власти занял ФЗ 1995 года «Об общих принципах организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации», который творчески развил, конкретизировал перечисленные конституционные нормы. Базируясь на последних, данный федеральный закон определил местное самоуправление как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций2.
Вслед за Федерацией ее субъекты также приняли собственные законы в данной сфере. В Республике Марий Эл таким стал закон «Об организации местного самоуправления в Республике Марий Эл» от 31 декабря 1996 года3.
1 Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. № 3. С. 32-36.
2 СЗ РФ. 1995. № 35.
3
СЗ РФ. 1997. № 1.
12
2009
1. Конституции Российской Федерации - 15 лет
Безусловно, современное состояние муниципального строительства далеко не идеально от конституционной модели, но, вместе с тем, даже самые суровые критики не отрицают, что именно нормы Конституции Российской Федерации стали отправной точкой необходимой для формирования отечественного местного самоуправления.
Никто не отрицает сегодня, что предыдущие конституции советского периода также содержали положения о системе местных советов народных депутатов как органах местной власти. Однако данные органы были встроены в общую систему государства, являлись его низовыми звеньями, подчинялись вышестоящим советам, т.е. как таковой децентрализации местных органов от органов государственной власти, что положено в основу самой идеи местного самоуправления, не было.
Поэтому представляется революционной ст. 12 Конституции РФ о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Споры вокруг этой нормы Конституции не утихают, мнения по данному поводу разнополярные, вплоть до того, что она подрывает вертикаль управления в государстве. Но нельзя не признать, что впервые Конституция России взяла на себя смелость обозначить местное самоуправление самостоятельным уровнем публичной власти, предоставив законодательные возможности для формирования данного института, и положила начало активизации процесса его практического оформления.
З.В. Эргубаев*
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ
В эти дни вся страна отмечает 15-летие нашей Конституции, отразившей переход к принципиально новому этапу развития России. Значение принятия новой российской Конституции еще предстоит оценить науке. Со всей определенностью можно заключить, что в те сложные, противоречивые времена принятие Конституции явилось цементирующим общество фактом, правовым фундаментом, не позволившим разрушить наше государство и обеспечившим его экономическую, политическую и социальную целостность. Конституция РФ своими принципами и нормами определила направление развития государства, в котором человек, его права и свободы объявлены высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанностью государства.
Так сложилось, что 15-летие Конституции Российской Федерации совпало с 60-летием со дня принятии Всеобщей декларации прав человека. Декларация явилась первым международным актом, провозгласившим основные права
Председатель Конституционного суда Республики Марий Эл, Заслуженный юрист Республики Марий Эл.
13
