CC BY
32
3 ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
Н.М.Романова*
К ВОПРОСУ О ПРИВЕДЕНИИ В СООТВЕТСТВИЕ С КОНСТИТУЦИЕЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДОГОВОРОВ О РАЗГРАНИЧЕНИИ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ ФЕДЕРАЦИИ
Полагаю, что сегодня нет необходимости подробно освещать причины, по которым в 2001 году был принят Договор о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Марий Эл. Очевидно, что общие для этой категории договоров правовые погрешности в момент их заключения имели формально-политическую основу.
Это определило практическую невостребованность Договора в принятой редакции и свело договорные отношения в рамках федерализма к заключению соглашений по вопросам передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти Республики Марий Эл и по передаче органами исполнительной власти республики осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти в соответствии с ФЗ от 24 июня 1999 г. № 119.
Однако законодательная база внутригосударственного договорного регулирования, а также порядок разграничения предметов ведения и полномочий сторон, установленный Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», является неполным и не отражает всех потребностей федеративных отношений. Поэтому в качестве дискуссионных мною предлагаются следующие вопросы. * 54
Заместитель начальника государственно-правового управления администрации Президента Республики Марий Эл.
54
2002
3. Вопросы теории и истории государства и права
I. Реализация совместных полномочий через договоры, соглашения малоэффективна из-за неопределенности правового статуса этих актов, отсутствия порядка их заключения и прекращения, несоблюдения формы соглашений и, как следствие, необязательности сторон при их выполнении. А именно:
а) договорные отношения по предметам совместного ведения, на которые указано в статье 11 Конституции Российской Федерации, подразумевают высокий правовой статус документа, закрепляющего их, который не нашел своего отражения в вышеназванном федеральном законе. Характеристика договора, соглашения как правовой формы, а не средства реализации федеративных отношений, требует дальнейшей регламентации;
б) отсутствие процедуры заключения и прекращения договоров, соглашений, предусматривающей обязательную ратификацию, одобрение законодательным (представительным) органом государственной власти - для договоров и утверждение или признание правового акта утратившим силу высшим органом исполнительной власти - для соглашений, порождает сомнение в их правомочности;
в) принятие в некоторых законодательных актах федерального уровня (Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации и др.) исчерпывающих положений, косвенно определяющих предметы ведения и полномочия различных уровней государственной власти и местного самоуправления, по существу исключают предмет договорного регулирования в этих сферах;
г) практика заключения соглашений, как правило, предусматривала передачу не только осуществления части полномочий, но и разграничение полномочий между Правительством Российской Федерации (органом государственной исполнительной власти Российской Федерации) и органом государственной исполнительной власти субъекта Федерации, что было обусловлено отсутствием федеральных законодательных актов по отраслям в момент их заключения и требует пересмотра соглашений в настоящее время.
В связи с изложенным представляется целесообразным внести следующие изменения и дополнения в Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119:
1) Части 6 и 7 статьи 2 изложить:
«6. Договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам разграничения предметов ведения и полномочий осуществляет дополнительное правовое регулирование по предметам совместного ведения в случае отсутствия такового в федеральном 55
55
Марийский юридический вестник
Выпуск 2
законодательстве и заключается в форме правового акта, который утверждается федеральным законом в установленном порядке.
7. Соглашение о передаче федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации является средством реализации федеративных отношений по вопросам совместного ведения в форме правового акта, который утверждается постановлением Правительства Российской Федерации с одновременным принятием решения о порядке компенсации расходов на выполнение этих полномочий.
Соглашение о передаче органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществления части своих полномочий по предметам совместного ведения федеральным органам исполнительной власти, а также передаче части своих полномочий вне пределов совместного ведения, в случае отсутствия реальной возможности их осуществления субъектом Российской Федерации, одобряется постановлением высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации.»;
2) Внести изменения в часть 3 ст. 14, изложив ее в следующей редакции:
«3. Если для реализации положений договора, соглашения требуется принятие дополнительного законодательного акта Российской Федерации, орган государственной власти Российской Федерации, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 30 дней со дня подписания договора, соглашения представить согласованный сторонами законопроект для рассмотрения субъектом законодательной инициативы.
Внесение законопроекта субъектом законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации производится во внеочередном порядке, с учетом предварительного согласования содержания законопроекта сторонами»;
3) Статью 11 дополнить следующим: «а также договорами, соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
Разумеется, предложенные формулировки являются примерными и представляют попытку обозначить подходы к укреплению статуса договоров и соглашений, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
II. Отдельный, рамочный законодательный акт федерального уровня необходим для регулирования процедуры заключения договоров, соглашений и уточнения вопросов, связанных с пределами федерального вмешательства в дела субъекта Федерации, определением места и от- 56
56
2002
3. Вопросы теории и истории государства и права
ветственности органов государственной власти каждого уровня и ответственности органов самоуправления.
Представляется, что этот закон должен предусматривать строгое закрепление разграничения регулятивных и исполнительных функций между государственными федеральными, региональными органами и институтами самоуправления в процессе подготовки и реализации соглашений.
В Республике Марий Эл введено в федеральный регистр нормативноправовых актов 11 соглашений по вопросам совместного ведения, в том числе 4 по передаче федеральными органами полномочий на лицензирование, а также по другим полномочиям в сфере строительства, охраны лесов, экономики, юстиции, охраны архивного фонда и др., которые не всегда реализуются в полной мере по причине финансового характера. То что, как правило, воспринимается при заключении соглашения как борьба за раздел финансовых средств является препятствием к их заключению и фактической причиной довольно ограниченного количества этих актов.
Например, введение института мировых судей Республики Марий Эл определило необходимость заключения соглашения в сфере совместного ведения, установленного пунктом л) статьи 72 Конституции Российской Федерации. Порядок такого взаимодействия в соответствии со ст. 9 ФЗ от 17 декабря 1998 года № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» был предусмотрен в Законе Республики Марий Эл «О мировых судьях в Республике Марий Эл» и реализован в соответствующем соглашении с Судебным департаментом при Верховном суде Российской Федерации, согласно которому организационно-правовое и материально-техническое обеспечение деятельности мировых судей осуществляет Управление Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации в Республике Марий Эл за счет средств республиканского бюджета.
Однако в ходе становления этого института судебной власти вызывает тревогу неопределенность в вопросах финансового обеспечения социальных гарантий мировых судей, в частности, в решении вопросов финансового обеспечения жильем, которые находятся в ведении органов государственной власти Российской Федерации. Несвоевременное исполнение этой гарантии может повлечь сложности с формированием кадрового состава мировых судей, а выделение мировым судьям финансовых средств для улучшения жилищных условий, минуя общую очередность нуждающихся работников судебных органов и судей федеральных судов, является нарушением норм жилищного законодательства. 57
57
Марийский юридический вестник
Выпуск 2
Таким образом, единственным реальным способом решения этой проблемы в настоящее время является передача осуществления федеральных полномочий в этой части с соответствующим финансированием органам исполнительной власти республики для целевого обеспечения мировых судей жильем. Однако привычная централизация финансовых ресурсов на федеральном уровне не позволяет решить этот вопрос по существу.
III. Неурегулированной проблемой остается порядок согласования законопроектов при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.
Новая редакция статьи 13 вышеназванного федерального закона не считает завершенной процедуру согласования с субъектом Федерации в случае, если одной из сторон государственной власти субъекта не представлен отзыв на законопроект. Вместе с тем, оформление отзыва законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации постановлением требует принятия коллегиального решения и созыва сессии по данному вопросу. Осуществление этой процедуры в течение 30 дней заведомо нереально, так как представительный орган осуществляет свою деятельность в соответствии с утвержденным им Регламентом, а не Регламентом Государственной Думы. Практика реализации ст. 13 показала: несмотря на то, что в течение июня-августа 2002 г. Правительством Республики Марий Эл представлены в Государственную Думу Российской Федерации отзывы по 56 законопроектам, они не учитываются, поскольку нет соответствующих решений Государственного Собрания Республики Марий Эл.
Кроме того, имеют место случаи, когда комитетами Государственной Думы направляются законопроекты, представляющие исключительный интерес и предмет совместного ведения одного конкретного субъекта Российской Федерации и Российской Федерации. Например, законопроект о судебных участках г. Москвы.
Таким образом, процедура согласования, заложенная в статье 13, имеет формальную природу и предопределяет необходимость внесения изменений, предоставляющих органам государственной власти субъекта Федерации право определять по соглашению с Государственной Думой Российской Федерации форму и порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения, либо делегировать право согласования представителю субъекта Федерации в Совете Федерации, а также исключающих согласование законопроектов, не имеющих прямого отношения к конкретному субъекту Российской Федерации.
В целом, имея ввиду, что 58
58
2002
3. Вопросы теории и истории государства и права
процедура согласования проектов законодательных актов, установленных ст. 13 федерального закона, препятствует учету мнения субъекта Федерации,
отсутствие законодательного регулирования по вопросам заключения договоров и исполнения соглашений, координации и контроля со стороны конкретного уровня власти на всех этапах реализации правового акта влечет безответственность должностных лиц и органов, осуществляющих их реализацию,
осуществление совместных полномочий, закрепленных статьей 72 Конституции Российской Федерации через заключение соглашений, возможно лишь в случае, если законодатель профессионально подойдет к определению компетенции сторон,
представляется, что предложение экспертов Совета Европы о введении моратория на заключение договоров, соглашений в период осуществления реформы законодательства по вопросам совместного ведения подлежит одобрению и поддержке.
В.Б.Голубев
ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ИЛИ ПРИВАТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА?
На семинарских занятиях по проблемам демократии студенты второго курса юридического факультета МарГУ при обсуждении понятия «демократия», генезиса демократии, формы демократии и других вопросов, связанных с этой темой, не только не приходят к единомыслию, но и в еще большей мере расходятся во мнениях. Это и понятно, ибо такие вопросы, как формы демократии, гарантии прав и свобод человека и гражданина, демократия формальная, закрепленная юридически, и демократия фактическая, как представляется, не имеют однозначного ответа.
Со школьной программы по истории и граждановедению известно, что, отталкиваясь от этимологии термина «демократия» («демос» - народ и «кратос» - власть, управление), древние греки пытались привести это понятия в действие, применить на практике. И это им с большим или меньшим успехом удавалось на протяжении 300 лет. Античным грекам приходилось разрешать политические противоречия посредством специально созданных институтов. Если говорить о методах реше- 59
Кандидат философских наук, доцент, заведующий кафедрой философии и политологии Марийского государственного университета.
59
