CC BY
5УДК 33
Прикладные экономические исследования, ООО «Научный консультант», 2020
КОНКУРСНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ: ИСТОРИЯ ВОЗНИКНОВЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ СИСТЕМЫ В РОССИИ
Липуто Татьяна Леонидовна
Национальный исследовательский Томский политехнический университет,
Томск, Россия
Аннотация. Статья раскрывает вопросы организации конкурсных процедур с точки зрения ретроспективного анализа. Сделанные выводы позволят усовершенствовать современную систему торгов для закупок государственных и муниципальных услуг. Статья будет интересна экономистам и юристам контрактных отделов.
Ключевые слова: торги; процедура; закупка; государство; участник.
UDC 33
Applied Economic Researches, SA LLC, 2020
COMPETITIVE PROCEDURES: THE HISTORY OF THE EMERGENCE AND FORMATION OF THE SYSTEM IN RUSSIA
Liputo Tatyana Leonidovna
National Research Tomsk Polytechnic University, Tomsk, Russia
Abstract. The article reveals the issues of organizing competitive procedures from the point of view of a retrospective analysis. The conclusions drawn will improve the modern system of tenders for the purchase of state and municipal services. The article will be of interest to economists and lawyers of contract departments.
Keywords: auction; procedure; purchase; state; participant.
Исторический анализ осуществления реализации государственного заказа посредством подрядного метода, который представлял собой аналог современного конкурса (публичных торгов), свидетельствует о том, что данная процедура начала реализовывать-ся в России в середине XVII века.
От имени царя Алексея Михайловича 7 июля 1654 г. был объявлен Указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей. За перевоз различных по весу грузов назначалась разная цена, и приглашались возницы, согласные везти груз за такую плату. Конкурса как такового еще не было, но уже появляются его основные составляющие - пу-
бличный заказ, поиск исполнителей, условия реализации. Другие отрывочные сведения о конкурсном осуществлении госзаказа, реализуемого в XVII в., по сути, не значительно отличаются от приведенных выше [1].
Как и многое в России, первые законодательные акты, послужившие прообразом будущих правил «публичных» торгов, относятся к эпохе петровских реформ. В контексте тех преобразований развивалось и взаимодействие государства с промышленниками. Особенно этому способствовали проводимые царем-реформатором войны.
Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица,
входящие или покидающие город, могли с ними ознакомиться. В июне 1714 года специальным сенатским решением оговаривалось публичное сообщение результатов не только важнейших, но и различного рода мелких торгов. Необходимо было указывать, кто, на что и по каким ценам подрядился, кто поручители; эти же сведения подавались в Канцелярию Сената [2].
На воротах вывешивались и судебные решения, которые зачастую касались результатов конкурса. Подставные лица, взяточничество, сговор «конкурсантов» между собой или с членами Комиссии, сокрытие полученных ранее, но невыполненных заказов и многое другое сопровождали это важное и полезное дело.
Первый Указ XIX века, представляющий интерес для настоящего исследования, появился в сентябре 1800 г. Им определялась разница между подрядами и поставками, что должно было помочь организаторам торгов готовить необходимые документы и устранять возникающие разночтения [3].
Пересмотр существовавшего законодательства, начавшийся при Александре I, коснулся и регламентирующих документов по «публичным продажам казенных поставок и подрядов». За первую четверть XIX века было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих производство торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Из них только Правил по различным номинациям госзаказа опубликовано было 15, причем 7 из них были утверждены в первые пять лет правления Александра I. [4]
В законодательстве XIX века можно наблюдать заметно меньше распоряжений репрессивного и устрашающего характера. Это свидетельствует об уже отработанной системе проведения торгов и непосредственно самих поставок или исполнения подрядов: большинство предупредительных статей уже входило в текст самих правил. В способе проведения самих торгов произошли значительные изменения: теперь для внесения предложений достаточно было послать их по почте, соблюдая некоторые формальности. Конкур-
санты или их доверенные прибывали лично только непосредственно на торг.
Усложнение социальных и правовых отношений в обществе, развитие техники, появление новых учреждений, увеличение ассортимента требуемых казне вещей, активное городское и дорожное строительство привели к расширению поля взаимовыгодных контрактов государства и частного предпринимательства. В период правления Николая I уже настоятельно требовался новый, общий документ для руководства госзакупками. Он стал известен как «Положение 1830 г.» и был лично дан от имени Государя Императора [5].
На практике применялись три способа совершения заготовок и работ. Нормальным считался подряд с торгов, а коммерческое и комиссионное заготовление допускалось «при не успешности торгов, либо когда по обстоятельствам дела... «будет признано полезным обратиться к этим способам.». Наличные покупки и заказы на срок без торговли применялись только в некоторых случаях [6].
Сами торги делились на торги с неограниченной и торги с ограниченной конкуренцией. Последние появились только во второй половине XIX века и служили для упрощения конкурса при сохранении качества поставок и работ.
Широкое использование торгов с ограниченной конкуренцией началось в России с 1871 года в военных и морских ведомствах. К ним приглашались только известные своей благонадежностью и опытностью промышленники, заводчики, фабриканты и мастеровые.
Таким образом, несмотря на действовавшее Положение 1830 г., большинство государственных учреждений (из тех, у кого была в том необходимость) производило торги по своим правилам, а высшие органы власти были крайне озабочены выработкой и введением в действие общего закона [7].
В XX веке вплоть до 1917 года действовало опубликованное в 1900 году «Положение о подрядах и поставках», которое учитывало массу поправок к предыдущему положению, касающихся работ по госзаказам и проверен-
ных практикой. Изустные торги проходили по схеме аукциона. Проведение торгов через запечатанные объявления и смешанные торги требовали предварительного предоставления предложений в запечатанных пакетах.
Не хочется проводить параллелей, столь сильно смещающих акценты, но с момента отхода военных ведомств от распределения своих заказов посредством публичных торгов и практики волевого решения этого вопроса, Россия стала проигрывать в войнах с другими высокоразвитыми державами [8].
Для совершенствования процесса конкурсов в России «из-за незначительного развития промышленности» предлагалось ввести английскую систему поиска возможных участников публичных торгов, согласно которой в каждом ведомстве вели списки предприятий, признанных подходящими казне контрагентами по своей надежности и солидности. Состоящие в списках фирмы делились на группы по родам производств. При объявлении торгов какой-либо номинации все отмеченные фирмы получали приглашения.
Революционные события октября 1917 г. и последовавшие за ними гражданская война и политика «военного коммунизма» ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды [9].
Однако в 1921 г. В.И. Ленин объявляет переход к некоторой реанимации капитализма в новых условиях в рамках «новой экономической политики». Первое советское Положение о поставках и подрядах, утвержденное 30 ноября 1921 г., принятое всеми хозяйственными наркоматами, разработала Рабоче-крестьянская Инспекция (Рабкрин), которая уже имела к тому времени опыт работы с нарушениями договорных отношений. Основной темой торгов стали ремонтно-строительные работы и строительство. Поставки заменялись государственным распределением, и количество конкурсов резко сократилось. По форме проведения обычными стали смешанные торги и изредка объявлялись устные. Объявления из регионов практически не поступали, партийный официоз помещал информацию московских предприятий и учреждений, которой
стало немного. Например, в июле 1928 г. было опубликовано всего 38 объявлений [10].
Начиная с 1929 года, страна пошла сталинским курсом и публичные торги (не считая аукционов) исчезли из жизни, как и все относившееся к рыночному хозяйству. Схематично историческое развитие системы подрядных торгов в России до середины ХХ столетия представлено в таблице 1.
Далее конкурсы проводились не для заключения какого-либо договора, а просто для выбора наилучшего в своей области: например, проводились различные музыкальные конкурсы или конкурсы на замещение вакантной должности. То есть это то, что обычно подпадает не под понятие «торги», а под понятие «публичный конкурс» (статьи 10571061 действующего ГК РФ).
В 1980-х годах уже начали проводиться подрядные торги в строительной отрасли, при этом советские организации принимали участие и в международных тендерах. Тем не менее, тогда в России еще не было целостной конкурсной системы размещения заказов даже для государственных нужд. Постепенно она начала формироваться только в начале 90-х гг. ХХ века.
Так, например, принятый в 1994 году ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13.12.94 № 60-ФЗ указывал, что «государственные заказчики обеспечивают, исходя из интересов государства, размещение заказов на поставку продукции для федеральных государственных нужд путем проведения открытых и/или закрытых торгов, конкурсов, аукционов» (пункт 5 статьи 3) [11].
Однако институт проведения массовых закупок для государственных нужд путем проведения конкурса фактически начал формироваться только с выходом Указа Президента РФ №305 от 08.04.97 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».
В этом Указе впервые в таком масштабе (естественно, речь идет только о Российской Федерации) были сформулированы возмож-
ные варианты и порядок проведения закупок для государственных нужд. Этими вариантами являются несколько видов конкурса (открытый и закрытый, с предварительным отбором и без него), а также способ запроса котировок и способ закупки у единственного источника [12].
В развитие Указа Министерством экономики 09.07.97 были утверждены и распростране-
Табл. 1. - Историческое развитие подря
ны Письмом от 11.08.97 № 4-402 следующие документы:
- порядок согласования закупки товаров, работ и услуг путем проведения закрытых торгов (конкурса) и размещения заказа у единственного источника (поставщика);
- порядок опубликования решения о заключении контракта на закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд.
ых торгов в России (XVIII- сер. ХХ вв.)
Основные правовые документы (наличие и количество)
Регламент Регул про- Учреж- Поло- Положение Положение «О Положение «О
Параметры Адмирал- виантского дение о жения о подрядах государствен- государствен-
тейства и Верфи 1721 г. правления 1758 г. губерниях 1776 г. 1830 г. и поставках 1900г. ных подрядах и поставках» 1923 г. ных подрядах и поставках» 1927 г.
Открытость проведе- 2 3 3 3 3 3 3
ния всех этапов
Равноправие сторон 1 2 2 3 3 2 2
Экономичность 1 1 2 3 3 3 3
Ответственность 3 3 3 3 3 3 3
Эффективность 2 2 3 3 3 3 3
Наличие системы
регламентированных
конкурсных процедур:
объявление конкурса 3 3 3 3 3 3 3
определение условия конкурса, включая критерии отбора 2 3 3 3 3 3 3
квалификационные требования к участ- 3 3 3 3 3 3 3
никам
наличие ответствен-
ных за проведение конкурсного отбора 3 3 3 3 3 3 3
регламентированная процедура выбора победителя 2 3 3 3 3 3 3
наличие проекта кон-
тракта с гарантиями 1 1 1 2 3 3 3
государства
открытое объявление победителя 1 1 2 3 3 3 3
Классификация систе-
мы распределения заказов (условно):
«либерально - репрес- + + +
сивная»
«бюрократическая» + + +
процедурная +
- порядок рассмотрения в Минэкономики России жалоб поставщиков по вопросам нарушения заказчиками установленных правил и процедур проведения торгов (конкурса) на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд;
Параллельно Правительством РФ были приняты:
- Постановление «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» от 26.09.97 №1222;
- Постановление «О кадровом обеспечении
торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» от 03.09.98 №1022.
Через некоторое время Минэкономики подготовило подробные «Рекомендации по вопросам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд простыми способами закупок» (Письмо от 08.04.99 № АС-353/2-301) [13].
На этом период Указов подходит к концу в связи с принятием Федерального закона «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.99 № 97-ФЗ [14].
Особенность данного Федерального закона состоит в том, что он регулирует не любые отношения по закупкам товаров для государственных нужд, а только закупки путем проведения конкурса. В этой части положения Указа, противоречащие Закону, являются в
настоящее время недействующими. Тогда как регулирование закупок способами запроса котировок и закупки из единственного источника сохранилось в соответствии с Указом. В результате порядок проведения конкурса при закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд достаточно жесток регламентирован. Еще более жестко и детально урегулированы закупки, проводимые дорожниками и строителями [15].
Для «обычных» же конкурсов, проводимых коммерческими структурами, фактически единственной нормативной базой остается Гражданский кодекс РФ, а точнее, статьи 447-449. И, конечно же, здравый смысл. Однако это не означает, что проводить конкурсы в этой ситуации намного проще. Особенно, когда потом по результатам неграмотно проведенных конкурсов в результате судебных исков можно потерять не только контракт, но и деньги.
Список литературы:
1. Соколов А.П. Сбалансированное управление социально-экономической системой региона. Сегодня и завтра Российской экономики. 2015. № 73-74. С. 29-32.
2. Соколов, А. П. Сбалансированное управление социально-экономической системой региона / А. П. Соколов // Сегодня и завтра Российской экономики. - 2015. - № 73-74. - С. 29-32.
3. Соколов А.П., Пономарева Е.В., Климюк Л.Я. Практическое применение эффективных инструментов в экономике АПК: бюджетная поддержка, индикативные планы, диверсификация. Под общей редакцией И.С. Санду. Рязань, 2014.
4. Соколов, А. П. Принципы осуществления деятельности воинских дисциплинарных частей / А. П. Соколов, В. Н. Пожималин // Проблемы развития современного общества : Сборник научных трудов 2-й Международной научно-практической конференции, Курск, 25 апреля 2015 года. - Курск: Закрытое акционерное общество «Университетская книга», 2015. - С. 93-94.
5. Ковшикова, Г. А. Роль агломерации в развитии региона / Г. А. Ковшикова, А. В. Кошелева // Индустриальная экономика. - 2020. - № 4. - С. 54-59. - DOI 10.47576/2712-7559_2020_4_54.
6. Кузнецова, В. А. Финансовое мошенничество в банковском секторе: последствия, влияющие на стоимость банков, возможные меры по устранению и правовой защите / В. А. Кузнецова // Индустриальная экономика. - 2020. - № 4. - С. 60-66. - DOI 10.47576/2712-7559_2020_4_60.
7. Шрейдер, Н. В. Актуальные проблемы молодежного сегмента рынка труда / Н. В. Шрей-дер, В. О. Оленченко // Индустриальная экономика. - 2020. - № 4. - С. 67-71. - DOI 10.47576/2712-7559_2020_4_67.
8. Соколов, А. П. Стратегия устойчивого управления организацией с использованием государственных рычагов / А. П. Соколов // Журнал прикладных исследований. - 2020. - № 1. - С. 6-10.
9. Кулхард, Г. Д. Система разработки, принятия и исполнения управленческих решений на промышленном предприятии / Г. Д. Кулхард, И. В. Рыжов // Экономика и предпринимательство. - 2013. - № 5(34). - С. 601-608.
10. Романцова, Т. В. Организационно-экономические и методические аспекты реализации и оценки результатов инновационно-инвестиционных проектов в сельскохозяйственном производстве на уровне региона (муниципального района) / Т. В. Романцова, И. В. Рыжов, А. Е. Кротов // Репутациология. - 201б. - № 4(42). - С. 17-25.
11. Теория управления : Учебник / Н. И. Астахова, Г. И. Москвитин, О. В. Барбашина [и др.]. - 1-е изд.. - Москва : Издательство Юрайт, 2015. - 375 с. - (Бакалавр. Академический курс). - ISBN 978-5-991б-4737-3.
12. Роль государства в управлении функционированием и развитием предприятий оборонно-промышленного комплекса / С. С. Чеботарев, В. С. Чеботарев, Б. В. Проскурин, И. В. Рыжов // Экономика и предпринимательство. - 2019. - № 4(105). - С. 41-45.
13. Рыжов, И. В. Анализ актуальных направлений привлечения инвестиций на отечественные предприятия / И. В. Рыжов, Е. Д. Сахончик // Финансы и кредит. - 2003. - № 24(138). -С. 24-35.
14. Романишина, Т. С. Социокультурные проекты как элемент стратегического развития городов / Т. С. Романишина, И. В. Рыжов // Экономика и предпринимательство. - 2012. - № 3(2б). - С. 174-17б.
15. Sea ice evolution and internal wave generation due to a tidal jet in a frozen sea / E. G. Morozov, A. V. Marchenko, N. A. Marchenko [et al.] // Applied Ocean Research. - 2019. - Vol. 87. - P. 179191. - DOI 10.1016/j.apor.2019.03.024.
References:
1. Sokolov A.P. Sbalansirovannoe upravlenie social'no-e'konomicheskoj sistemoj regiona. Segodnya i zavtra Rossijskoj e'konomiki. 2015. № 73-74. S. 29-32.
2. Sokolov, A. P. Sbalansirovannoe upravlenie social'no-e'konomicheskoj sistemoj regiona / A. P. Sokolov // Segodnya i zavtra Rossijskoj e'konomiki. 2015. № 73-74. S. 29-32.
3. Sokolov A.P., Ponomareva E.V., Klimyuk L.Ya. Prakticheskoe primenenie e'ffektivny'x instrumentov v e'konomike APK: byudzhetnaya podderzhka, indikativny'e plany', diversifikaciya. Pod obshhej redakciej I.S. Sandu. Ryazan', 2014.
4. Sokolov, A. P. Principy' osushhestvleniya deyatel'nosti voinskix disciplinarny'x chastej / A. P. Sokolov, V. N. Pozhimalin // Problemy' razvitiya sovremennogo obshhestva : Sbornik nauchny'x trudov 2-j Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, Kursk, 25 aprelya 2015 goda. Kursk: Zakry'toe akcionernoe obshhestvo "Universitetskaya kniga", 2015. S. 93-94.
5. Kovshikova, G. A. Rol' aglomeracii v razvitii regiona / G. A. Kovshikova, A. V. Kosheleva // Industrial'naya e'konomika. 2020. № 4. S. 54-59. DOI 10.4757б/2712-7559_2020_4_54.
6. Kuzneczova, V. A. Finansovoe moshennichestvo v bankovskom sektore: posledstviya, vliyayushhie na stoimost' bankov, vozmozhny'e mery' po ustraneniyu i pravovoj zashhite / V. A. Kuzneczova // Industrial'naya e'konomika. 2020. № 4. S. б0-бб. DOI 10.4757б/2712-7559_2020_4_б0.
7. Shrejder, N. V. Aktual'ny'e problemy' molodezhnogo segmenta ry'nka truda / N. V. Shrejder, V. O. Olenchenko // Industrial'naya e'konomika. 2020. № 4. S. б7-71. DOI 10.4757б/2712-7559_2020_4_б7.
8. Sokolov, A. P. Strategiya ustojchivogo upravleniya organizaciej s ispol'zovaniem gosudarstvenny'x ry'chagov / A. P. Sokolov // Zhurnal prikladny'x issledovanij. 2020. № 1. S. б-10.
9. Kulxard, G. D. Sistema razrabotki, prinyatiya i ispolneniya upravlencheskix reshenij na promy'shlennom predpriyatii / G. D. Kulxard, I. V. Ry'zhov // E'konomika i predprinimatel'stvo. 2013. № 5(34). S. б01-б08.
10. Romanczova, T. V. Organizacionno-e'konomicheskie i metodicheskie aspekty' realizacii i ocenki rezul'tatov innovacionno-investicionny'x proektov v sel'skoxozyajstvennom proizvodstve
na urovne regiona (municipal'nogo rajona) / T. V. Romanczova, I. V. Ry'zhov, A. E. Krotov // Reputaciologiya. 2016. № 4(42). S. 17-25.
11. Teoriya upravleniya : Uchebnik / N. I. Astaxova, G. I. Moskvitin, O. V. Barbashina [i dr.]. 1-e izd.. Moskva : Izdatel'stvo Yurajt, 2015. 375 s. (Bakalavr. Akademicheskij kurs). ISBN 978-5-99164737-3.
12. Ror gosudarstva v upravlenii funkcionirovaniem i razvitiem predpriyatij oboronno-promy'shlennogo kompleksa / S. S. Chebotarev, V. S. Chebotarev, B. V. Proskurin, I. V. Ryzhov // E'konomika i predprinimatel'stvo. 2019. № 4(105). S. 41-45.
13. Ryzhov, I. V. Analiz aktual'ny'x napravlenij privlecheniya investicij na otechestvenny'e predpriyatiya / I. V. Ryzhov, E. D. Saxonchik // Finansy' i kredit. 2003. № 24(138). S. 24-35.
14. Romanishina, T. S. Sociokul'turny'e proekty' kak e'lement strategicheskogo razvitiya gorodov / T. S. Romanishina, I. V. Ry'zhov // E'konomika i predprinimatel'stvo. 2012. № 3(26). S. 174-176.
15. Sea ice evolution and internal wave generation due to a tidal jet in a frozen sea / E. G. Morozov, A. V. Marchenko, N. A. Marchenko [et al.] // Applied Ocean Research. 2019. Vol. 87. P. 179-191. DOI 10.1016/j.apor.2019.03.024.
