CC BY
388
Теория и история государства и права
УДК 35.08
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ:
понятие, нормативное закрепление
Кузнецова Ирина Леонидовна
магистрант Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: kuznecovairishka@mail.ru
Научный руководитель:
Виссаров Анатолий Васильевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Марийского государственного университета, г. Йошкар-Ола.
E-mail: vissar21@mail.ru
В статье авторы анализируют имеющиеся подходы к рассмотрению понятия конфликт интересов на государственной службе и проблемы его нормативного закрепления. Провели исследование законодательных актов в данной области. Рекомендованы конкретные предложения нормативного улучшения регламентации конфликта интересов на государственной службе.
Ключевые слова: конфликт интересов, противоречие между личным и законным интересом, противодействие коррупции, личная заинтересованность, вред.
Проблема коррупции и одного из ее частных проявлений - конфликта интересов на государственной службе - носит общемировой характер. О ее крайней актуальности и наднациональном значении свидетельствуют положения п. 4 ст. 7 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, согласно которым «каждое государство-участник стремится, в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять такие системы, какие способствуют прозрачности и предупреждают возникновение коллизии интересов» [1].
Рассмотрим некоторые позиции ученых, касающиеся данного вопроса. По мнению Л. А. Карпенко, М. Ю. Кондратьева, А. В. Петровского, в социологии под интересом понимается предмет или благо, на который могут претендовать одновременно две или более стороны. У каждой стороны есть область своих интересов, при достаточной активности обеих сторон области интересов пересекаются, тогда и возникает конфликтная ситуация [16].
Ю. А. Тихомиров отмечает, что в праве посредством данной категории выражаются притязания индивида, правовая и иная оценка явлений, действий в правовой сфере. Интерес выступает побудителем, своего рода ценностью и установкой действовать или не действовать. Проявляясь в правовой сфере, интерес становится признанным правом, им обеспеченным и охраняемым [17].
Ключевым в понятии «конфликт интересов» является слово «конфликт». Этимологическое содержание «конфликта» (от лат. «conflictus», англ. «conflict») включает столкновение противоречивых или несовместимых сторон, сил, факторов.
30
В юридической науке данный термин определяется как юридический конфликт, буквально означающий противоборство сторон (государств и их органов, общественных объединений, граждан) с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права [7, с. 81]. Такой конфликт отражен в законодательстве в виде: особых «юридических состояний», конфликтной ситуации, запрета нарушать конституционные принципы устройства государства, определенных средств преодоления конфликтных ситуаций.
В праве используется понятие «юридический конфликт». Юридический конфликт, отмечает В. Н. Кудрявцев, изначально, как правило, можно классифицировать по отраслям права, в рамках которых может идентифицироваться правовое и противоправное деяние, и по разновидностям правоприменительной и правоисполнительной практики его разрешения [15].
В конце XX века в нормативных правовых актах были предприняты первые попытки законодательно урегулировать конфликт интересов. В российском законодательстве понятие «конфликт интересов» впервые появилось в законах о предпринимательской деятельности. В настоящее время данный термин используется в ст. 3 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» [3] и др.
Применительно к государственной гражданской службе термин «конфликт интересов» начал применяться гораздо позже. Впервые об этом было сказано в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г. [2]. Позднее в ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [4] было дано более
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Кузнецова И. Л., Виссаров А. В.
развернутое определение конфликта интересов, но общий подход, принятый ранее в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, был сохранен. Стоит сказать о том, что в ранее действующем Федеральном законе о гражданской службе данный термин не использовался.
Позднее термин «конфликт интересов» был использован в антикоррупционном законодательстве. Но здесь сущность конфликта интересов претерпела некоторые изменения.
В настоящее время определение конфликта интересов на государственной и муниципальной службе дается в статье 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [5].
По мнению правоведов, в соответствии с ч. 1 ст. 10 ФЗ № 273-ФЗ под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства [11].
Под личной заинтересованностью служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей (согласно ч. 2 ст. 10 ФЗ № 273), понимается возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
В ст. 10 ФЗ «О противодействии коррупции» законодатель уточняет, что личная заинтересованность служащего может быть прямой и косвенной. Можно предположить, что в данном случае речь идет не только о непосредственном получении служащим дохода в настоящее время, но и о создании условий для получения возможного дохода им в будущем. Но, к сожалению, без разъяснений в Законе данная категория на сегодняшний день остается оценочной.
В данном Законе уточняется, что личная заинтересованность может влиять не только на надлежащее исполнение служащим его непосредственных должностных обязанностей, то есть обязанностей на конкретной должности, но и общих служебных обязанностей в том числе. При этом следует помнить, что основные служебные обязанности для гражданских
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
служащих установлены в ст. 15, 18, 20 ФЗ О государственной гражданской службе РФ.
На взгляд М. В. Воробьевой, формулировка «объективное исполнение должностных обязанностей» в данном случае весьма оценочная. На практике возникает вопрос, кто на первой стадии возникновения конфликта интересов должен оценить, насколько гражданский служащий объективно исполняет свои обязанности. Представляется, что это должен делать либо сам гражданский служащий, либо его непосредственный руководитель. Тогда целесообразно было бы, в данном определении уточнить, что объективное исполнение должностных обязанностей гражданским служащим должно оцениваться в соответствии с положениями его служебного контракта и должностного регламента [12].
В законе о противодействии коррупции законодатель заменил оспариваемую нами формулировку «объективное исполнение должностных обязанностей» формулировкой «надлежащее исполнение». Это кажется вполне обоснованным.
Рассуждая о сущности конфликта интересов на государственной службе, даже ученые не всегда единодушны.
Так, например, А. В. Кудашкин, Т. Л. Козлов полагают, что основным конфликтогенным признаком выступает наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами государственного (муниципального) служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, Российской Федерации или ее субъекта, что составляет объектную область конфликта интересов [14].
При этом они же отмечают, что как справедливо отмечает О. В. Казаченкова, «противоречие возникает не между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, а между ненадлежащим исполнением гражданским служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами» [13].
Законодатель как-то «разнообразно» определяет, что такое «конфликт интересов», указывает
В. В. Бараненков [8].
При этом важно отметить, указывает И. Ванькова, что определение конфликта интересов в редакции Федерального закона № 273-ФЗ носит ярко выраженный вероятностный характер [9].
На наш взгляд, под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью служащего и правами и
31
Теория и история государства и права
законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Законодатель использует термин «материальная выгода», но в ст. 19 ФЗ № 79-ФЗ не разъясняется, что именно следует понимать под материальной выгодой. В таком случае было бы полезно обратиться к Постановлению Правительства Российской Федерации от 2 марта 2006 г. № 113 [6]. В данном Постановлении под материальной выгодой понимается экономическая выгода в денежной или натуральной форме, которую можно оценить и определить в качестве дохода в соответствии с налоговым законодательством РФ.
Определение личной заинтересованности в Законе о противодействии коррупции претерпело некоторые изменения. Одной из новелл является то, что законодатель исключил из данного определения указание на неосновательное обогащение, тем самым разграничив сферу публичных отношений и сферу гражданского оборота. Следующее, законодатель вместо общей ранее употребляемой формулировки «доходы в виде материальной выгоды» в данном определении конкретизирует, говоря о том, что речь может идти о получении гражданским служащим доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав, отмечали М. В. Воробьева [12, с. 68], С. Ю. Щеколдин [18] и др.
Не установлены законодателем и необходимые для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов минимально необходимые степень возможного влияния, размер возможного (а тем более -причиненного) вреда [10].
Следует отметить и то, что под вредом, например, в гражданском законодательстве понимается имущественный вред (реальный ущерб и упущенная выгода), а также моральный вред (физические и нравственные страдания), что только подчеркивает возможность расширительного толкования конфликта интересов.
Другой стороной ярко выраженного вероятностного характера определения конфликта интересов в редакции Федерального закона № 273-ФЗ является то, что при его слишком широком толковании и с учетом необратимости последствий в виде обязательного увольнения «в связи с утратой доверия», оно превращается в «оружие массового поражения».
Юридически закреплено, что конфликт интересов на государственной службе выступает как конфликт между реальным и должным, между законными интересами общества, государства, публичным долгом и личным интересом служащего всегда проходит через личность госслужащего. По нашему мнению, сущность конфликта интересов состоит в том, что это
ситуация, при которой возможность получения служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им обязанностей и влечет или может повлечь причинение вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.
Литература
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции: принята в г. Нью-Йорке 31 окт. 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.
2. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации: утв. Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. (официально не опубликована, т. к. имеет гриф «Для служебного пользования») [Электронный ресурс]. Режим доступа: справочно-правовая система «Гарант». (дата обновления: 01.07.2015).
3. О рынке ценных бумаг: федеральный закон от 22 апр. 1996 г. № 39-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17. Ст. 1918.
4. О государственной гражданской службе Российской Федерации: федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 06.04.2015) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
5. О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
6. Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений: постановление Правительства РФ от 2 марта 2006 г. № 113 (ред. от 16.10.2012) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 11. Ст. 1180.
7. Анцупов А. Я., Шипилов И. А. Конфликтология. М.: ЮНИТИ, 1999. 551 с.
8. Бараненков В. В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки // ЭНИ «Военное право». 2014. Вып. № 1.
9. Ванькова И. Конфликт интересов на государственной
службе [Электронный ресурс]. Режим доступа:
http://territoriaprava.ru/topics (дата обращения: 22.06.2015).
10. Виссаров А. В. Конфликт интересов в механизме обеспечения прав человека. Право и государство: теория и практика. 2008. № 3 (39). С. 30-31.
11. Воробьев Н. И. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Н. И. Воробьев, В. А. Галкин, М. М. Мокеев, И. Н. Осипова, А. Б. Юдина [Электронный ресурс]. Режим доступа: справочно-правовая система «КонсультанПлюс» (дата обновления: 01.07.2015).
32
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
Кузнецова И. Л., Виссаров А. В.
12. Воробьева М. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Административное право и процесс. 2012. № 9. С. 66-69.
13. Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 26-29; [Электронный ресурс]. Режим доступа: справочно-правовая система «Гарант». (дата обновления: 01.07.2015).
14. Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. № 10. С. 45-50.
15. Кудрявцев В. Н. Юридический конфликт // Государство и право. 1995. № 9. С. 26.
16. Социальная психология: энцикл. слов.: в 6 т. / под ред. Л. А. Карпенко, М. Ю. Кондратьева, А. В. Петровского. М.: Per Se; СПб.: Речь, 2006. Т. 4. С. 223.
17. Тихомиров Ю. А. Интерес в публичном и частном праве: согласование и противоборство. Интерес в публичном и частном праве. М.: ГУ-ВШЭ, 2002. С. 4.
18. Щеколдин С. Ю. Сложные аспекты нормативноправового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2009. С. 13.
I. L. Kuznetsova, A. V. Vissarov
conflict of interest in the public service: concept, normative consolidation
In the article authors analyze the existing approaches to the investigation conflict of interest's concept in public service and problems of its normative consolidation. We studied legislation in this area. Concrete proposals for improvement of conflict of interest's normative regulation in public service are recommended.
Key words: conflict of interest, the contradiction between personal and legal interests, fight against corruption, self-interest, harm.
KEZNETSOVA Irina Leonidovna - Master student of the Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: kuznecovairishka@mail.ru
Scientific advisor: VISSAROV Anatoly Vasilievich - Candidate of Law, Associate Professor of the Department
of Theory and History of State and Law, The Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: vissar21@mail.ru
Марийский юридический вестник • № 4(15)/2015
33
