CC BY
1289
Наиля АХМЕТОВА
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ
В статье рассматривается понятие конфликта интересов на государственной службе и анализируются основные нормативно-правовые акты, регламентирующие данный институт.
The article discusses the concept of conflict of interests in the public service and analyzes main regulatory acts concerning this institution.
Ключевые слова:
конфликт интересов, коррупция, личная заинтересованность, государственная служба, противодействие коррупции; conflict of interests, corruption, personal interest, public service, anti-corruption activity.
АХМЕТОВА
Наиля
Ахметовна — к.соц.н., доцент кафедры
конституционного и муниципального права ВолГУ акИтв^а_паИуа@ mail.ru
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции 2003 г. каждое государство - участник стремится, согласно основопо -лагающим принципам своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять системы, способствующие прозрачности и предупреждающие возникновение коллизии инте ресов (п. 4 ст. 7)1. Российское государство, ратифицировав данный международный документ, приняло на себя обязательства по урегу -лированию и предупреждению конфликта интересов на государст -венной службе.
Собственно, сам термин «конфликт интересов» впервые в России стал применяться в сфере предпринимательской деятель ности2. В частности, в п. 2 ст. 3 федерального закона «О рынке ценных бумаг» говорится о конфликте интересов брокера и его клиента, который определяется как «ситуация противоречия между имущественными и иными интересами профессиональ -ного участника рынка ценных бумаг и (или) его работников, осу ществляющих свою деятельность на основании трудового или гражданско правового договора, и клиента профессионального участника, в результате которого действия (бездействие) профессионального участника и (или) его работников причиняют убытки клиенту и (или) влекут иные неблагоприятные послед ствия для клиента»3.
В п. 3 ст. 8 федерального закона «О саморегулируемых орга -низациях» под конфликтом интересов понимается «ситуация, при которой личная заинтересованность членов саморегулируе мой организации, лиц, входящих в состав органов управления саморегулируемой организации, ее работников, действующих на основании трудового договора или гражданско правового дого вора, влияет или может повлиять на исполнение ими своих про фессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникно -вение противоречия между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно приве -
1 Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью- Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-м пленарном заседании 58 -й сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // СПС КонсультантПлюс.
2 Слюсаренко Т.В. Урегулирование конфликта интересов в системе муници -пальной службы // http://vestnik.uapa.ru/ru -ru/issue/2009/04/05
3 Постановление ФКЦБ РФ от 05.11.1998 г. № 44 «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг» // СПС КонсультантПлюс.
сти к причинению вреда законным инте -ресам саморегулируемой организации»1.
Таким образом, для конфликта инте -ресов в сфере предпринимательской дея -тельности характерно наличие 3 компо -нентов: противоречия интересов, круп -ного убытка или неправомерного деяния (его сокрытие) и причинной связи между ними2.
Категория конфликта интересов в системе государственной службы стала использоваться с момента принятия феде рального закона «О системе государст -венной службы Российской Федерации»3. Позже данное понятие упоминается в федеральном законе «О государст -венной гражданской службе Российской Федерации»4, а также в федеральном законе «О муниципальной службе в Российской Федерации»5. Принятие федерального закона «О противодействии коррупции»6 в 2008 г. оформило процесс распространения института конфликта интересов на все виды государственной службы.
В современных условиях порядок предотвращения и урегулирования кон -фликта интересов достаточно подробно регламентируется в ряде нормативно правовых актов.
Так, указ Президента РФ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претен дующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными слу жащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требова ний к служебному поведению» предусма
1 Федеральный закон от 01.12.2007 г. № 315 - ФЗ «О саморегулируемых организациях» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2013) // СПС КонсультантПлюс.
2 Чаннов С.Е. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов на государственной и муниципальной службе: новеллы антикоррупционного законодательства // Трудовое право, 2009, № 4.
3 Федеральный закон от 27.05.2003 № 58 - ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
4 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79 - ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
5 Федеральный закон от 02.03.2007 № 25 - ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.
6 Федеральный закон от 25.12.2008 № 273- ФЗ
«О противодействии коррупции» // СПС
КонсультантПлюс.
тривает возможность принятия решения о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюде -нию требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (п. 28, 31 Положения)7.
Указ Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»8 определяет порядок формирования и деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемых в федеральных органах исполнительной власти, иных государственных органах в соответствии с федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273- ФЗ «О противодействии коррупции».
Анализ содержащихся в отмеченных нормативно правовых актах определений конфликта интересов позволяет сделать вывод о том, что под конфликтом инте ресов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность государствен ного служащего влияет или может повли -ять на надлежащее исполнение им долж ностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересо ванностью государственного служащего и правами и законными интересами других субъектов права.
Таким образом, категория конфликта интересов раскрывается через понятие личной заинтересованности, под которой понимается возможность получения госу дарственным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц.
7 Указ Президента РФ от 21.09.2009 № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государст венной службы, и федеральными государствен ными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к слу жебному поведению» // СПС КонсультантПлюс.
8 Указ Президента РФ от 01.07.2010 № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служеб ному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интере сов» // СПС КонсультантПлюс.
Личная заинтересованность, по мне -нию законодателя, может иметь как пря мой, так и косвенный характер1. Учитывая изложенное, достаточно сложно сказать, что при этом понимается под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возмож ности их получения2.
Для более глубокого понимания сущ -ности института конфликта интересов, а также выбора наиболее эффективного средства его урегулирования или предот вращения необходимо проведение типо логизации понятия.
А.В. Соловьев предлагает различать юридический (конфликт права) и эко номический (конфликт интересов) кон фликты. Рациональный путь завершения экономического конфликта интересов он видит в разрешении конфликта путем согласования интересов в процессе обо юдного рассмотрения предмета спора или при участии третьих лиц. А вот уже про -цесс урегулирования юридического кон -фликта интересов А.В. Соловьев видит во вмешательстве в него административного органа или органа судебной власти3.
Ситуационную типологию конфликта интересов приводит С.Ю. Кабашов, который рассматривает особенности конфликта интересов при формирова нии состава комиссий, а также при про ведении конкурса на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для го сударственных и муниципальных нужд4.
Предлагаемое С.Ю. Кабашовым обособление типичных ситуаций в деятель -ности государственных служащих пред ставляется наиболее удачным, т.к. пре -доставляет возможность интегрировать наиболее схожие ситуативные условия,
1 Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на граж данской и муниципальной службе: теория и прак тика : учебное пособие. - М.: ИНФРА- М, 2011, с. 36.
2 Кандыбин Р. Сущность и типология конфлик та интересов на государственной службе в воен ной организации государства // Военное право, 2013, вып. № 1, с. 6.
3 Соловьев А.В. Конфликты на государствен -ной службе: типология и управление : учебно практическое пособие. - М. : Альфа Пресс, 2008, с. 142.
4 Кабашов С.Ю. Указ. соч., с. 54.
сопутствующие такому феномену, как конфликт интересов на государственной службе. Владея информацией о суще ствующих типовых ситуациях конфликта интересов, а также располагая личным опытом, государственный служащий способен принять верное решение и не допустить развития конфликтной ситуа ции, что, безусловно, будет способство вать надлежащему исполнению им своих служебных обязанностей в соответствии с принципами законности, справедливо сти, соблюдения прав и свобод человека и гражданина.
Федеральный закон «О противодействии коррупции» (ч. 4, 5 ст. 11) предусматривает следующие варианты предотвращения и урегулирования конфликта интересов:
1) изменение должностного или слу -жебного положения государственного или муниципального служащего, являю щегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке;
2) отказ государственного или муни -ципального служащего от выгоды, явив шейся причиной возникновения кон фликта интересов;
3) отвод или самоотвод государствен ного или муниципального служащего в случаях и порядке, предусмотренных законодательством РФ.
Особо оговаривается в законе «О проти водействии коррупции» ситуация, связан ная с передачей государственным служа щим в доверительное управление принад лежащих ему ценных бумаг, акций (доли участия, паи в уставных [складочных] капиталах организаций).
Практика показывает, что в основном ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных [складочных] капита лах организаций) передаются государ ственными служащими родственникам и иным лицам, поэтому данная ситуация до конца не исключает возможность их лич ной заинтересованности. В целях сни жения риска возникновения ситуации конфликта интересов законодательством предусмотрено, что указанное имущество должно быть передано в доверительное управление независимому лицу.
Таким образом, данные варианты уре гулирования или предотвращения кон фликта интересов носят конкретный характер и представляют собой типичные
варианты поведения государственного служащего, оказавшегося в конфликтной ситуации.
Автор предлагает дополнить перечень следующим комплексом мер:
— информирование государственных служащих об их правовом статусе, о воз можных случаях конфликта интересов, а также ознакомление их с обязанностями по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
— проведение комплекса мероприятий, направленных на формирование атмосферы реальности наступления от ветственности за невыполнение обязан ностей по предотвращению и урегулиро -ванию конфликта интересов;
— подготовка методических материа -лов, включающих краткие обзоры основ -ных запретов, ограничений и обязанно стей, налагаемых в целях противодей -ствия коррупции, а также тематических сборников нормативно правовых актов в сфере противодействия коррупции;
— участие государственных служащих в научно-практических мероприятиях по антикоррупционной тематике (обу чающие семинары, курсы повышения квалификации);
— совершенствование связи подразделений по профилактике коррупцион ных и иных правонарушений и кадровых служб государственных органов;
— материальное стимулирование соблюдения государственными служа щими запретов и ограничений, а также обязанностей.
Обращаем внимание на то обстоятель ство, что перечень данных мер носит в большей степени превентивный харак тер и предполагает информирование и обучение государственных служащих.
В заключение следует отметить, что конфликт интересов в системе госу дарственной службы — явление доста -точно сложное, требующее дальнейшей проработки как на правотворческом, так и на правоприменительном уровне.
