CC BY
199
In the article author offers a variety of options for using the category «opportunity» in lawmaking. The researcher analyzes the causes of poor translation of formal possibilities of constitutional norms in the real sector opportunities, he also notes that the possibility of the right to a certain extent is a political category. Specific ways to the development of progressive possibilities are recommended in lawmaking.
Key words: ability in law, a formal possibility, lawmaking, a social institution, lobbying.
VISSAROV Anatoly Vasilievich - Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the department of Theory and History of State and Law of The Mari State University, Yoshkar-Ola.
E-mail: vissar21@mail.ru
УДК 35.08
ВЫЯВЛЕНИЕ И ПЕРВИЧНАЯ ДИАГНОСТИКА КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ: СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Дергачев Сергей Валентинович,
кандидат социологических наук, доцент кафедры правового обеспечения государственного и муниципального управления Марийского государственного университета, заслуженный работник государственной службы Республики Марий Эл, действительный государственный советник Республики Марий Эл 2 класса,г. Йошкар-Ола. E-mail: law@marsu.ru
В статье автор рассматривает генезис и сущность конфликта интересов на государственной гражданской службе, а также некоторые возможности выявления и диагностирования конфликтной ситуации в интересах ее предотвращения или урегулирования.
Ключевые слова: государственная гражданская служба, государственный гражданский служащий, конфликт интересов.
Эффективность государственного управления во многом зависит от того, насколько слаженно и профессионально работает управленческий аппарат. Для достижения этой задачи первостепенное значение имеет надлежащее правовое регулирование государственной гражданской службы (далее - гражданская служба), четкое и всестороннее определение правового статуса государственного гражданского служащего (далее также гражданский служащий, служащий). Необходимость такого специального регулирования обусловлена организационно-правовым обособлением гражданской службы в системе государственного управления, а также ее публичным характером. Именно признак публичности (направленности на достижение общественного блага) определяет специфику гражданской службы:
нанимателем гражданского служащего является государство, реализующее общий интерес многонационального российского народа. Поэтому гражданская служба организуется не только на федеральном, но и региональном уровнях, что позволяет обеспечивать решение как общегосударственных проблем, так и вопросов регионального значения;
основными принципами гражданской службы являются приоритет прав и свобод человека и гражданина, доступность информации о деятельности государственных органов и служащих, взаимодействие с общественными объединениями и гражданами, ответственность служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей и др.;
смысл и содержание профессиональной служебной деятельности гражданского служащего определяют признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;
правовое регулирование гражданской службы на всей территории России осуществляется специальными федеральными законами от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также соответствующим законодательством субъектов Российской Федерации.
Такой подход неизбежно предусматривал кроме организационно-правового оформления функционирования гражданской службы также и формирование
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
17
Теория и история государства и права
специфического профессионального сознания (профессиональной ментальности) и определенной профессиональной культуры, органично включающей в себя этичность поведения гражданского служащего, поддержание им авторитета гражданской службы и укрепление авторитета государственного органа, в котором он проходит службу. Эти обстоятельства обусловили законодательное закрепление общих прав и обязанностей гражданских служащих, а также ограничений и запретов на гражданской службе. При этом особое внимание уделено недопущению ситуации, когда «частные интересы (вытекающие из положения государственного должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций» [10]. Такая ситуация в теории и практике государственного управления получила название конфликта интересов. Конфликт (от лат. conflictus -столкновение) - противоречие во взглядах и в отношениях, столкновение расходящихся, противоположных интересов, острый спор [8]. Как, отмечает Е. А. Пономарева, понятие «конфликт интересов» в законодательство о гражданской службе перешло из законодательства о предпринимательской деятельности, где для конфликта интересов было характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними [7]. Применительно к условиям гражданской службы, конфликт интересов -ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации [1]. При этом под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, находящихся в близком родстве с гражданским служащим (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей), а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами [1].
Как видно из приведенных дефиниций, признаки конфликта интересов очень близки к признакам кор-
18
рупции, определенным в Федеральном законе от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [2]. И хотя в современной юридической науке понятия конфликта интересов и коррупции не отождествляются, ситуация конфликта интересов может привести к коррупционным проявлениям на гражданской службе. В силу этого многие практические вопросы, связанные с конфликтом интересов на гражданской службе Российской Федерации, регулируются нормами антикоррупционного законодательства. Как отметил министр труда и социальной защиты Российской Федерации М. Топилин, в январе - сентябре 2014 года выявлено 5 516 фактов несоблюдения требований антикоррупционного законодательства, допущенными федеральными государственными гражданскими служащими. «Как и в 2012-2013 годах, наибольшее количество нарушений связано с непредставлением или представлением неполных, недостоверных сведений о доходах - 3 997. Вторым видом нарушений, но уже значительно меньшим, является непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов - 451 нарушение» [9]. Поэтому социально значимыми проблемами остаются предотвращение, выявление и урегулирование конфликта интересов в системе отечественной государственной службы.
В настоящее время многие правоведы отмечают трудности правовой регламентации в этой сфере, связанные с тем, что конфликт интересов - феномен имеющий не столько правовые, сколько морально -нравственные основания. Поэтому полностью устранить все причины конфликта интересов на гражданской службе невозможно, но можно осуществить процедуру его эффективного урегулирования [4; 7; 9]. В этих целях необходимо заблаговременно выявлять обстоятельства возникновения конфликтной ситуации, способствующие этому условия, динамику развития конфликта, следить за его протеканием, управлять разрешением, снижать уровень конфликтного противостояния и минимизировать его последствия.
По мнению некоторых специалистов к основным причинам конфликта интересов на гражданской службе можно отнести следующее:
нарушение основных требований к служебному поведению гражданских служащих;
невыполнение должностных обязанностей гражданского служащего;
несоблюдение при реализации служебных полномочий прав и законных интересов граждан, организаций, общества и государства;
несоблюдение норм действующего законодательства;
нарушение ограничений и запретов, связанных с гражданской службой, в том числе установленных законодательством о противодействии коррупции и др.
Среди условий, способствующих возникновению конфликта интересов на гражданской службе, называются:
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
Дергачев С. В.
высокий уровень неопределенности служебной компетенции должностных лиц;
дублирование полномочий государственных органов, их структурных подразделений, гражданского служащего;
недостаточное информирование о деятельности органов государственной власти;
наличие противоречий между нормативными правовыми актами органов власти различного уровня, включение в них положений, способствующих созданию условий для коррупционного поведения, существующие пробелы в правовом регулировании;
несоблюдение служебной и организационной дисциплины;
отсутствие или недостаточное использование моральных и материальных ресурсов мотивации гражданского служащего, дискриминацию и неодинаковое вознаграждение при выполнении равного объема служебных функций ввиду необъективности и неэффективности системы оплаты труда;
отсутствие реальной защищенности гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность; отсутствие критериев, позволяющих выявить ситуацию возникшего либо предполагаемого конфликта интересов и др.
Кроме того, имеющаяся практика уже позволяет выделить отдельную группу правонарушений коррупционной направленности, связанные с конфликтом интересов на гражданской службе, в том числе: непринятие служащим и его непосредственным руководителем мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
неуведомление представителя нанимателя о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;
владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к их передаче в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации;
занятие иной оплачиваемой деятельностью без уведомления представителя нанимателя при наличии (возможности) конфликта интересов и др. [5].
Кроме того, работа по реализации мероприятий федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» [3] позволила выделить ряд ключевых «областей регулирования», в которых возникновение конфликта интересов является наиболее вероятным:
выполнение отдельных функций государственного управления в отношении родственников и/или иных лиц, с которыми связана личная заинтересованность гражданского служащего;
выполнение иной оплачиваемой работы; владение ценными бумагами, банковскими вкладами;
Марийский юридический вестник • № 1 (12)/2015
получение подарков и услуг;
имущественные обязательства и судебные разбирательства;
взаимодействие с бывшим работодателем и трудоустройство после увольнения с государственной гражданской службы;
явное нарушение установленных запретов (например, использование служебной информации, получение наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) от иностранных государств
и др.) [6].
Сформированные в последние годы научнометодические наработки дают возможность гражданскому служащему избежать ситуации конфликта интересов, а руководству государственных органов, кадровым службам - организовать профилактическую работу. Вместе с тем, по-прежнему остается важной задачей в целях недопущения отрицательных последствий диагностировать конфликт интересов на ранних стадиях его возникновения и развития. Выявление конфликтной ситуации может производиться путем анализа заявлений служащего об обращении к нему в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, рассмотрения сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых гражданским служащим, уведомлений о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, служебных записок, обращений граждан и организаций, в том числе в электронном виде, публикаций в средствах массовой информации.
Таким образом, следующим ответственным этапом работы после диагностики становится конкретная практическая деятельность по урегулированию конфликта интересов, в которой важная роль отводится соответствующим комиссиям государственных органов.
Литература
1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2004. -№ 31. - Ст. 3215.
2. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6228.
3. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2009. - № 11. - Ст. 1277.
4. Богатырев Е. Нужен ли для государственной гражданской службы моральный кодекс? // Государственная служба. -2014. - № 3. - С. 31-34.
5. Конфликт интересов - основа коррупции // Российское военное обозрение. - 2011. - № 1. - С. 34-38.
6. Обзор типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе Российской Федерации и порядка их урегулирования. Письмо Минтруда России от 19 октября 2012 г.
19
