CC BY
48
УДК 342.546:84
Олександр Дншров
Навчально-науковий шститут права та психологи Нацюнального ушверситету "Львiвська полггехшка",
кандидат юридичних наук, докторант кафедри адмшютративного та шформацшного права
КОМПЕТЕНЦ1Я ЯК ЕЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО СТАТУСУ ОРГАН1В ВИКОНАВЧОÏ ВЛАДИ
© Днтров О., 2017
Статтю присвячено дослщженню компетенцн opraHiB виконавчо'1 влади, як елемента Ухнього правового статусу, що е одним i3 найважливших питань aдмiнiстpaтивнoгo права, пов'язаних з оргашзащею дiяльнoстi opгaнiв державно'1 влади, особливо оргашв виконавчо'1 влади та таким, що вимагае серйозного наукового осмислення та комплексного анашзу нормативного мaтеpiaлу.
Ключoвi слова: виконавча влада; органи виконавчо'1 влади; кoмпетенцiя; правовий статус оргашв виконавчо'1 влади.
Александр Днепров
КОМПЕТЕНЦИЯ КАК ЭЛЕМЕНТ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Статья посвящена исследованию компетенции как элемента ихправового статуса органов исполнительной власти, что является одним из важнейших вопросов административного права, связанных с организацией деятельности органов государственной власти, особенно органов исполнительной власти и требующим серьезного научного осмысления и комплексного анализа нормативного материала.
Ключевые слова: исполнительная власть; органы исполнительной власти; компетенщя; правовой статус органов исполнительной власти.
Оlexandr Dniprov
Institute of Jurisprudence and Psychology Lviv Polytechnic National University Department of Administrative and Informational Law
Ph.D.
COMPETENCE AS THE LEGAL STATUS ENFORCEMENT AUTHORITIES
The article is devoted to the competence of the executive authorities, as element of their legal status, which is one of the most important issues of administrative law related to the organization of activity of bodies of state power, especially Executive power, and that requires a serious scientific understanding and integrated analysis of a standard material.
Key words: the executive; the executive authorities; competence; the legal status of the executive.
Постановка проблеми. Необхщно зазначити, що ниш на законодавчому рiвнi немае чггких дефiнiцiй таких базових понять, як "орган виконавчо! влади", "система i структура органiв виконавчо! влади", "оргашзащйно-правовi форми органiв виконавчо! влади", "компетенщя органу виконавчо! влади", що е суттевою перешкодою при здiйсненнi адмшстративно! реформи та модернiзацi! державного управлшня. При цьому в науцi адмшютративного права теорiя правового статусу органу виконавчо! влади до кшця ще не розроблена.
Вiдсутнiсть такого понятшного апарату негативно впливае на визначення правового статусу оргашв виконавчо! влади держави i е перешкодою для подальшого i ефективнiшого реформування системи оргашв виконавчо! влади в Укра!ш.
Необхщно також зауважити, що можливосп органiв виконавчо! влади здiйснювати сво! функцi! i компетенцiю безпосередньо залежать вщ !хнього органiзацiйно-правового статусу, обсягу повноважень, мюця в системi державного управлшня. У цьому плаш проблема законодавчого визначення основних елемешгв правого статусу оргашв виконавчо! влади набувае першочергового значення. Без виршення цього питання неможлива реалiзацiя значно! кшькосп програм сощально-економiчного розвитку держави та нащональних проектiв у найважливших сферах суспiльного життя i галузях управлiння, що негативно впливатиме на досягнення стратегiчного вектора Укра!ни -европейського вибору.
Аналiз дослiдження проблеми. Незважаючи на серйозний доробок щодо дослiдження виконавчо! влади, накопичений у правознавсга та державному управлшш (В. Авер'янов, О. Бандурка, А. Берлач, В. Бшоус, I. Бородiн, Н. Бортник, В. Бутенко, В. Гвоздецький, С. Сшмов, В. Заросило, Д. Йосифович, О. Кальман, М. Камлик, М. Ковалiв, В. Колпаков, Т. Коломоець, О. Кузьменко, С. Куршний, С. Невмержицький, Н. Нижник, В. Ортинський, О. Остапенко, В. Петков, С. Петков, О. Рябченко, М. Тищенко, О. Филимонов, В. Шамрай, Х. Ярмаю та шш1), залишаеться низка проблемних питань, викликаних сучасним розвитком суспшьства, розв'язати яю можна через з'ясування сутност та змiсту правового статуту оргашв виконавчо! влади в умовах сьогодення.
Мета статп - розкрити сутнють та основш елементи правового статусу оргашв виконавчо! влади на основi вивчення стану нормативно-правово! бази; виявлення основних проблем при закршленш правового статусу оргашв виконавчо! влади, а також розкриття проблем його реалiзацi! на сучасному етапi розвитку держави.
Виклад основного матерiалу. Правовий статус органу виконавчо! влади е складною правовою конструкщею. На пiдставi цього, для повного i всебiчного розкриття його змюту доцiльно видiлити основш елементи та !хне спiввiдношення з головними ознаками органу виконавчо! влади як суб'екта управлшня. З щею метою необхщно звернутися до положень, вироблених наукою адмшютративного права [1].
Орган виконавчо! влади, як ланка державного апарату, здшснюе в межах свое! компетенци виконавчу i розпорядчу дiяльнiсть з метою реалiзацi! функцш держави. А тому на практищ необхщно правовими засобами забезпечити його основш позицп (правовий статус) як суб'екта державного управлшня. У цьому полягае одна з гарантш якосп та ефективносп дiяльностi органiв виконавчо! влади.
Встановлення правового статусу е одшею з форм правового регулювання дiяльностi суб'екта. З метою встановлення специфши правового статусу органу виконавчо! влади важливо з'ясувати ознаки органу i визначити вщповщш цим ознакам риси його статусу. Це дасть змогу зробити найпереконливший висновок про призначення i роль правового статусу як правово! категори.
Отже, виконавча влада здшснюеться системою спецiально створюваних суб'ектiв - органами виконавчо! влади рiзних рiвнiв, надiлених виконавчою компетенцiею, що не притаманна органам законодавчо! та судово! влади. Як влучно зазначае В. Б. Авер'янов, система оргашв виконавчо!
влади е найважлившим елементом MexaHi3My державного управлшня [2, с. 24]. Через систему цих оргашв здшснюеться державне управлшня, виконавча та розпорядча дiяльнiсть.
Державш органи виконавчо1 влади уповноважеш дiяти самостiйно в межах компетенци, визначено1 Конститyцiею Украши та законами Украши.
Виконавча влада орiентована, передуем, на втiлення в життя закошв та iнших актiв органiв держави, державне регулювання процесами розвитку суспшьства. Вiд iнших гiлок влади вона принципово вiдрiзняеться предметом i сферою свое1 дiяльностi, а основним ïï призначенням е органiзацiя виконання припишв законодавчоï влади та iнших нормативно-правових акпв, тому вона й названа "виконавчою владою" i характеризуеться тим, що мае власну сферу суспшьних вщносин для реалiзацiï своïх повноважень.
Згщно з Конститyцiею Украши органи виконавчо1' влади надiленi також повноваженнями щодо видання нормативних актiв та участю у нормотворчому процесi. Правотворча дiяльнiсть, що здiйснюеться у межах законодавчо визначених процедур, е одшею з найважливших форм реалiзацiï компетенци оргашв виконавчо1' влади.
Важливою ознакою виконавчо1' влади, на переконання Н. Р. Нижник, е ïï оргашзуючий характер. У нiй зосереджена вся реальна практична робота щодо здшснення закошв, акпв вищого керiвництва. Вона переводить полггичш проблеми в оргашзацшш, об'еднуе зусилля громадян, наводить порядок, пщтримуе його в нормальних та екстремальних умовах [3, с. 13].
Серед ушх ознак органу виконавчоï влади найважлившим е те, що вш:
а) займае певне мюце в системi державного механiзмy;
б) бере участь у виконанш функцш держави у певнiй сферi суспшьних вщносин;
в) мае певну оргашзацшну структуру, яка вщповщае метi його дiяльностi;
г) володiе здатнiстю дiяти вiд iменi держави у формi виконавчо-розпорядчоï дiяльностi;
д) надiлений пyблiчно-владними повноваженнями[4, с. 98].
Для того, щоб орган виконавчоï влади став правоздатним, вiн повинен знайти свш правовий статус, у якому кожен iз згаданих ознак отримуе правове оформлення та необхiднi правовi засоби, через яю цi ознаки реалiзyються на практицi.
Отже, грунтуючись на наведених ознаках, можна стверджувати, що правовий статус органу виконавчоï влади:
а) визначае його мюце в œ^^i державних оргашв, встановлених Конститущею Украши, або в тш чи шшш ï^ пiдсистемi;
б) фшсуе його призначення в системi виконання державних функцш шляхом встановлення основноï мети, завдань та функцш;
в) закршлюе певну оргашзацшну структуру i ресурси (або порядок ï^ формування) шляхом встановлення порядку фшансування, розподшу матерiальних коштiв, необхiдних для реалiзацiï його завдань i фyнкцiй, шляхом регламентаци порядку органiзацiï роботи;
г) визначае компетенщю органу, тобто окреслюе коло його прав i обов'язюв, необхiдних для реалiзацiï мети, завдань i функцш; статус визначае методи i форми дiяльностi органу.
З огляду на це, в адмшстративно-правовому статут оргашв виконавчоï влади можемо видшити три головних блоки:
- цшьовий;
- стрyктyрно-органiзацiйний;
- компетенцшний.
Отже, обyмовленi правовим статусом права та обов'язки орiентованi на функцп органу i забезпечують його здатнють дiяти владно, вiд iменi держави вщносно пiдлеглих йому об'ектiв управлшня, а також вчиняти юридичш ди вiдносно iнших органiв i оргашзацш, якi не перебувають з ним у вщносинах пiдпорядкyвання. Так проявляеться спiввiдношення основних елементiв статусу органу управлшня та його головних ознак.
Змют i призначення правового статусу органу виконавчоï влади як суб'екта управлшня i права, в науковш лiтератyрi визначаеться по^зному.
Зокрема, деяю вченi вважають, що правовий статус оргашв державного управлшня знаходить свое конкретне вираження в ï^ компетенци. У нш закршлюються завдання, функци, права та
обов'язки, форми i методи дiяльностi цих оргашв, тобто 1'хня адмiнiстративна правоздатнють та дieздатнiсть [5]. Iншi трактують компетенцiю як право i обов'язок здшснювати певну дiяльнiсть [6].
Натомють вiдомий учений-адмiнiстративiст Д. М. Бахрах тд компетенцieю розумie "сукупнють владних повноважень щодо певних предметiв вщання" [7].
З огляду на це детальшше доцiльно зупинитися на компетенцшному блоцi.
Компетенцiя органу виконавчо! влади е складною правовою конструкщею. Визначення ïï поняття та правильне використання при розробщ нормативних правових акта, що регламентують адмiнiстративно-правовий статус оргашв виконавчоï влади, мае ютотне значення для пiдвищення ефективностi дiяльностi цих органiв.
Тому для повного i всебiчного розкриття змiсту цього поняття доцшьно видiлити його основш елементи та визначити 1'хне сшввщношення один з одним.
Термiн "компетенщя" походить вщ латинського "competentia" (ведення, здатнють, належнiсть за правом), тобто коло повноважень установи або особи [8]. Необхщно зазначити, що стосовно поняття компетенщя органу виконавчоï влади немае одностайносп. В юридичнш лiтературi юнуе декiлька трактувань цього поняття.
Зокрема, Ю. А. Тихомиров тд компетенцieю розумie комплекс легально встановлених способiв здiйснення публiчних функцiй. Вона складаеться з елемента двоякого роду. До власне компетенцшних елементiв належать предмети вщання як юридично визначеш сфери та об'екти впливу, а також владш повноваження як гарантована законом мiра прийняття рiшень. До супутшх елементiв необхiдно вiднести, передуем, цiлi як довгострокову нормативну орieнтацiю, що виражаеться в безперервному виршенш завдань,що виникають, за допомогою здшснення компетенцiï [9]. Окремi вченi визначають компетенцiю державного органу як юридично надаш йому права на виршення певного кола питань i на видання певних видiв правових акпв, що встановлюе мiсце цього органу в œ^^i державних органiв, як реалiзуються ним самостiйно [10]. Водночас, до елемента компетенцiï органу управлшнядеяю науковцi вiдносять його завдання, функцп, права та обов'язки [11]. В науковш лiтературi трапляеться думка про те, що компетенщя державного органу охоплюе його завдання, функцп, права i обов'язки, форми i методи дiяльностi цих оргашв, тобто 1'х адмшютративна правоздатнють i дieздатнiсть [12].
Натомють, деяю вчеш вважають, що компетенщя мае два значення, як мщно увiйшли в обiг:
а) коло питань, в яких певна особа або особи володдать знаннями;
б) коло повноважень (прав i обов'язюв вщати чим-небудь) [13].
На пiдставi перерахованих вище визначень можемо зробити висновок, що причина розбiжностей полягае в тому, що поняття "компетенщя державного органу", то ототожнюеться з правоздатнютю цих оргашв, то змшуеться з шшими поняттями, наприклад, "предмети вщання", "коло запитань".
На нашу думку, поняття "компетенщя державного органу", зокрема й органу виконавчо1' влади е самостшним юридичним поняттям, вщмшним вiд понять "предмети вщання", "правоздатнють" тощо. Далi спробуемо обгрунтувати цю думку.
Як вже було зазначено вище, деяю автори стверджують, що тлумачення компетенцй' як сукупносп прав i обов'язюв недостатньо або навпъ неправильно i пропонують додати сюди третiй елемент, а саме "предмети вщання" У зв'язку з цим виникае питання: якою мiрою обгрунтовано пропозицiю?
Звичайно, компетенцiя органу завжди дае уявлення про те, в якш галузi державного управлшня вш дie, якою галуззю керуе, як пiдприeмства i установи, що йому пщпорядковаш i навiть який змют виконуваних ним функцiй. Але досягаеться це не перерахуванням предмета, питань, сфер, а вказiвкою на права й обов'язки органу у вщносинах, що стосуються цих предмета, питань i сфер. Щ права та обов'язки можуть бути деталiзованi або ж сформульоваш в загальному вигляд^ на кшталт "здшснюе державну полггику у сферi освiти", "розробляе бюджет" тощо.
Однак i в першому, i в другому випадку йдеться про характеристику вщносин органу до певних сфер, предмета i питань, а не про них самих.
Отже, тд компетенщею слщ розумгги сукупнiсть прав i обов'язюв органу стосовно галузей, сфер, об'екта управлiння ("предметiв вiдання"), а не права та обов'язки плюс згадаш предмети вщання.
На n^craBi викладеного вище, треба зазначити, що "предмети вщання" - це самостшна правова категорiя, хоча i взаемопов'язана з поняттям "компетенщя". Наприклад, деяю вченi зауважують, що поняття "предмети вщання" cлiд трактувати як сфери прикладання компетенци [14]. Натомють, Б. М. Лазарев тд "предметами вщання" розумie "коло питань, що визначають компетенцiю органу державно! влади, а в зв'язку з цим i обсяг повноважень оргашв"[15].
Сказане вище дае змогу умовно визначити категорда "предмети вщання" як сферу дiяльноcтi оргашв влади i управлшня, надшених правом i обов'язком здшснювати певнi управлiнcькi функци стосовно об'екпв управлiння.
Як вже було зазначено вище, мiж термiнами "предмети вщання" i "компетенцiя" простежуеться певна взаемозалежнють i взаемозв'язок. Наприклад, на оcновi з предметiв вiдання мiнicтерcтва визначаеться його компетенщя, своею чергою, компетенщя мiнicтерcтва зараховуе цей орган до визначено! сфери управлiння. При цьому вказiвка на "предмети вiдання" мае стати обов'язковою вимогою при визначенш компетенци органiв виконавчо! влади.
Для того, щоб точно визначити компетенщю, бувае необхщно вказати характер завдань i функцiй, для здiйcнення яких орган надшяеться компетенцiею, територiю та об'екти, на яю поширюються його повноваження. У зв'язку з цим, виникае ще одне запитання: чи е цш i завдання органу виконавчо! влади елементами його компетенци?
Багато положень про органи виконавчо! влади мають роздши, присвячеш цшям i завданням цих органiв. З урахуванням цього, бiльшicть авторiв називають завдання одним з елементiв компетенци органу управлшня.
На нашу думку, завдання у загальних рисах визначають певною мiрою компетенщю органу, але cамi не е !! елементами. Вони встановлюють т цш, на досягнення яких повинна бути спрямована дiяльнicть органу в межах його компетенци. Обов'язок виконувати передбачеш правовими нормами завдання - це складова правового статусу органу, який значно ширше його компетенци.
Ще одним дискусшним питанням у юридичнш лiтературi е питання про сшввщношення компетенци органу та його правоздатносп.
Багато авторiв ототожнюють поняття "компетенщя" i "правоздатнicть". На нашу думку, поняття "компетенщя органу виконавчо! влади" i "правоздатнють органу виконавчо! влади" - рiзнi правовi явища, i !х не можна ототожнювати. Оскшьки, "компетенцiя державного органу" i "правоздатнicть державного органу" - це поняття несумюш, адже мicтять ознаки, що виключають збп !хнiх обсяпв. Правоздатнicть державного органу е конкретна, визначена законодавством сукупшсть прав та обов'язюв державного органу, що фшсуе тi правовiдноcини, учасником яких державний орган може бути.
Висновки. Пщсумовуючи викладене вище, можемо констатувати, що компетенщя оргашв виконавчо! влади становить сукупшсть функцш i повноважень (прав i обов'язюв) стосовно галузей, сфер, об'екпв управлшня ("предмета вщання"). Вщповщно до цього визначення компетенщя державного органу визначаеться шляхом вказiвки на:
1) сферу суспшьного життя, яка е об'ектом дiяльноcтi органу;
2) державну функщю, яку орган повинен здшснювати у певнш галузi суспшьного життя i яка проявляеться в низщ окремих питань, що пщлягають вiданню органу;
3) конкретнi повноваження службовщв, що е засобом усшшного здiйcнення зазначено! функц^! у вказанш cферi cуcпiльного життя.
Причому важливо пщкреслити, що компетенцiя органу - це не сума !! елеменпв, а !хня система. Водночас, необхщно наголосити, що кожен елемент мае вщносну самостшшсть.
СПИСОК Л1ТЕРАТУРИ
1. Агапов А. Б. Административное право: учебник / А. Б. Агапов. - Москва, 2004. - 928 с. 2. Авер'янов В. Система оргатв виконавчог влади: проблеми реформування у св1тл1 консти-туцтних вимог / В. Авер 'янов // Право Украгни. - 2003. - № 9. - С. 24-30.3. Державна виконавча
влада в Украш: формування та функщонування: збгрник наукових праць / кол. авт.; наук. кер. Н. Р. Нижник. - К.: Вид-во УАДУ, 2000. - 224 с.4. Административное право России: учебник / Б. Н. Габричидзе, А. Г. Чернявский, С. М. Кузнецов; [2-е изд., перераб. и доп.]. - Москва: ТК Велби, 2008. - 680 с. 5. Административное право: учебник // под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. -Москва, 2001. - 728 с. 6. Контролирующие органы и организации России: компетенция и полномочия / под ред. А. П. Гуляева. - Москва: МАЭП; ИИК "Колита ", 2000. - 208 с. 7. Бахрах Д. Н. Административное право: [учеб. для вузов] / Демьян Николаевич Бахрах. - Москва: Изд-во БЕК, 1997. - 201 с. 8. Великий тлумачний словник сучасногукрагнськогмови (з дод. i допов.) / уклад. i голов. ред. В.Т. Бусел. - К.; 1ртнь: ВТФ "Перун", 2005. - 1728 с. 9. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. - Москва, 1998. - С. 46. 10. Козлов Ю. М. Государственное управление и административное право / Ю. М. Козлов. - Москва, 1978. -С. 28-29. 11. Кормич Б. А. Компетенщя держави у сферi тформацтног безпеки / Б. А. Кормич // Митна справа. - 2005. - № 1. - С. 73-80.12. Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управление в СССР / И. Н. Кузнецов. - Москва: Юрид. лит., 1969. - С. 13. 13. Мамутов В. К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов промышленности / В. К. Мамутов. - Москва: Юрид. лит., 1964. - С. 10. 14. Виконавчавлада i адмiнiстративнеправо: навч. поабник / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К., 2002. - С. 67. 15. Лазарев Б. М. Компетенция органов управления /Б. М. Лазарев. - Москва: Юрид. лит., 1972. - С. 177.
REFERENCES
1. Agapov A. B. Administrativnoe pravo [Administrative law: textbook], Moscow, 2004, 928 р. 2. Aver'yanov V. Sy^stema organiv vy^konavchoyi vladyV problemyл reformuvannya u svitli konsty^tucijny^x vy^mog [The system of bodies of Executive power: reform issues in light of constitutional requirements]. Law Of UkrainePubl., Vol. 9, 2003, рр. 24-30. 3. Derzhavna vy^konavcha vlada v Ukrayini: formuvannya ta funkcionuvannya: zbirny^k naukovy^x praczл [The state Executive power in Ukraine: formation and functioning], Kiev, publishing house of the UAD, 2000, 224 р. 4. B. N. Gabrichidze, A. G. Chernjavskij, S. M. Kuznecov Administrativnoe pravo Rossii [Administrative law of Russia: textbook], Moscow, TK velbiPubl., 2008, 680 р. 5. Ju. M. Kozlova, L. L. Popova Administrativnoe pravo [Administrative law: textbook], Moscow, 2001, 728 р. 6. A.P. Guljaev Kontrolirujushhie organy i organizacii Rossii: kompetencija i polnomochija [Regulatory authorities and organizations in Russia: the competence and authority], Moscow,Mael; IIK "Colitis" Publ., 2000, 208 р. 7. Bahrah D. N. Administrativnoe pravo [Administrative law], Moscow,BECKPubl., 1997, 201 р. 8. Busel V. T. Vely^ky^j tlumachny^j slovny^k suchasnoyi ukrayins^koyi movyл (z dod. i dopov.) [Big explanatory dictionary of modern Ukrainian language (ADJ. and dopol.)], Kiev, Irpen: WTF "Perun"Publ., 2005, 1728 р. 9. Tihomirov Ju. A. Kurs administrativnogo prava i processa [The course administrative law and procedure], Moscow, 1998, р 46. 10. Kozlov Ju. M. Gosudarstvennoe upravlenie i administrativnoe pravo [Public administration and administrative law], Moscow, 1978, рр. 28-29. 11. Kormych B. A. Kompetenciya derzhavyл u sferi informacijnoyi bezpekyл [The competence of the state in the field of information security], Customs"Perun"Publ., Vol. 1, 2005, рр. 73-80. 12. Kuznecov I. N. Kompetencija vysshih organov vlasti i upravlenie v SSSR [The competence of the Supreme bodies of power and management in the USSR], Moscow, 1969, р. 13. 13. Mamutov V. K. Kompetencija gosudarstvennyh organov v reshenii hozjajstvennyh voprosov promyshlennosti [The competence of state bodies in solving economic issues of the industry], Moscow, 1964, р. 10. 14. Aver'janov V. B. Vy^konavcha vlada i administraty^vnepravo [Executive power and administrative law: textbook. allowance], Kiev, 2002, р. 67. 15. Lazarev B. M. Kompetencija organov upravlenija [The competence of the management bodies], Moscow, 1972, р. 177.
Дата надходження: 05.01.2017р.
