CC BY
32
УДК 340.116:316.42
Олексш Дншров
кандидат юридичних наук, докторант кафедри адмiнiстративного права i процесу Навчально-наукового iнституту права та психологи Нащонального унiверситету "Львiвська полггехшка"
СПЕЦ1АЛЬН1 ПРИНЦИПИ ФУНКЦ1ОНУВАННЯ ВИКОНАВЧО1 ВЛАДИ
© Днтров О., 2017
Розглянуто види принцип1в функцiонування виконавчоТ влади. Сформульовано ознаки принцип1в виконавчоТ влади. 1х подiлено на два види: загальш (конституцiйнi) та спещальнь До останнiх належать: вториннiсть виконавчоТ влади, едина центра-лiзована побудова, розподш повноважень мiж р1внями виконавчоТ влади, пщзвгтшсть та пiдконтрольнiсть влади.
Ключовi слова: принципи, виконавча влада, вториннiсть, едина централiзована побудова, розподш повноважень, пщзвггшсть та пiдконтрольнiсть влади.
Алексей Дншров
СПЕЦИАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Ррассмотрены виды принципов функционирования исполнительной власти. Сформулированы признаки принципов исполнительной власти. Они разделены на два вида: общие (конституционные) и специальные. К последним относятся: вторичность исполнительной власти, единое централизованное построение, распределение полномочий между уровнями исполнительной власти, подотчетность и подконтрольность власти.
Ключевые слова: принципы, исполнительная власть, вторичность, единое централизованное построение, распределение полномочий, подотчетность и подконтрольность власти.
Alexei Dniprov
Educational-Scientific Institute of Law and Psychology Lviv Polytechnic National University doctoral student of the department of administrative law and process
k.u.n.
SPECIAL PRINCIPLES OF THE EXECUTIVE AUTHORITY FUNCTIONING
Annotation. The article examines the types of principles for the functioning of the executive branch. The signs of the principles of executive power are formulated. They are divided into two types: general (constitutional) and special. The latter include: the secondary character of the executive power, a single centralized structure, the distribution of powers among the levels of executive power, accountability and control of power.
Key words: principles, executive power, secondary, unified centralized structure,
distribution of powers, accountability and control of authority.
Постановка проблеми. Сучасне правове регулювання державно-владно! сфери потребуе удосконалення. Нормотворча дiяльнiсть мае низку не виршених проблем. О^м того, полiтична складова е вагомим чинником, що впливае на деформащю певних правових процесiв. Тому в Укра!ш необхiдно створити загальну стратепю владних вiдносин.
Вказане е викликом як для практики, так i для науки. Вагомим е аналiз основних засад, керiвних принципiв, яю мають стати фундаментом для майбутнього правового регулювання.
Стан дослщження. Розглядаючи державну владу як каталiзатор розбудови держави яюсно нового гуманiстичного типу, сучасш науковцi - такi, як Ю. Барабаш, I. Жаровська, М. Козюбра, А. Колодiй, I. Кресша спрямовують дослiдження визначено! проблеми у напрям постановки i практичного розв'язання актуальних проблем державно-владних явищ. Вказаш автори значно збагатили теоретичний понятшний та методологiчний апарат державотворчих процешв. Разом iз тим сучасна правова та полггична реальнiсть вимагае ширшого дослiдження принципiв функцiонування окремих гшок влади у сучасному суспiльствi. Отже, наявна велика юльюсть проблемних теоретичних та практичних питань у зазначенш сфер^
Метою статт е проаналiзувати спецiальнi принципи функцiонування, тобто оргашзацп i дiяльностi органiв виконавчо! влади. Результати дослщження можуть бут щкавими в контекстi конституцшно! та адмшютративно! реформи в Укра!ш.
Виклад основних положень. Щц принципами в теорп права розумiють певнi вихiднi начала, основи, ключовi положення, визначальне правило щодо iснування певного правового явища. На нашу думку, пiд принципами функщонування виконавчо! влади розумiють нормативно закршлеш вихiднi ще!, основнi ще!, начала, вiдповiдно до яких здшснюються органiзацiя та дiяльнiсть виконавчо! влади.
Нами також видшено ознаки принцитв виконавчо! влади. Серед них таю: 1) е фундаментальним чинником, на шдстав^ якого розвиваються i функщонують вiдповiднi правовi норми, що регулюють сферу функцiонування виконавчо! влади в державц 2) е орiентиром (юридичним вектором), основним прiоритетом всiе! системи нормативного регулювання дiяльностi виконавчо! влади; 3) являе собою правило поведшки, що сто!ть вище приписiв приватного рiвня та значення, визначае змют комплексних груп правових норм, формуе конкретш моделi поведiнки суб'ектiв, !х повноваження, правовий статус, заходи юридично! вiдповiдальностi; 4) мае нормативне вираження; 5) вщповщае принципам органiзацi! всього мехашзму та апарату держави та принципам функщонування публiчно! влади загалом.
Остання ознака безпосередньо впливае на принципи, яю можна виокремити: загальш (конституцшш) та спецiальнi. До загальних принцитв, на нашу думку, належать таю: законнють, демократизм, вщкритють i прозорiсть, прiоритет прав та свобод людини.
Спещальш слiд позицiонувати як таю, що характерш виключно для оргашв виконавчо! влади та визначаються !х своерiднiстю та особливостями. Дослщимо !х предметно.
Вториннiсть виконавчо'1 влади. Змют цього принципу вщображае те, що в Укра!ш iснуе влада, яка створюеться прямим виборним способом за допомогою шституту виборiв. Така влада мае безпосередш повноваження вщ народу. Таких повноважень виконавча влада в нашш державi не мае, тому що створюються первинними органами.
Зарубiжна практика мае приклади виборностi оргашв влади. Тут вважають, що в умовах демократа що бшьша участь народу в формуванш влади, то сильшша пiдтримка суспiльством. Тому виконавча влада формуеться населенням через вшьш вибори.
Звертаемо увагу на те, що виборнють вагомий, але не основний критерш легiтимностi. Як вказуе I. Жаровська, "чим менша частка громадян, яю беруть участь у виборах в органи державно!
влади, тим нижчий piBeHb ïï легггимносп. Однак слiд звернути увагу не тшьки на вiдкритiсть формування оргашв влади, але й на можливосп доступу пересiчних членiв суспiльства до ршень державних органiв влади. В демократичнш державi цей процес повинен вщбуваеться в прозорому публiчному режиму на основi об'ективних потреб розвитку сощуму, в його iнтересах i за умови забезпечення всiм учасникам цього процесу права на збирання та отримання адекватноï iнформацiï про стан справ у œ^^i полггичного управлiння, про цiлi, що ставляться в процес управлiнськоï дiяльностi та про прийнят законнi ршення" [1, с. 21].
Також за первинно1' виборносп виконавчо1' влади вiдбуваeться процес обрання тшьки основних представниюв виконавчо1' влади - глави держави (за умови, якщо вiн е главою виконавчо1' влади), голов регiонального рiвня i глав мiсцевого управлiння (самоврядування), тобто переважно змшюються полiтичнi фиури виконавчо1' влади. При цьому основна маса державних службовщв, зайнятих в органах виконавчо1' влади, залишаеться на сво1'х мiсцях, оскiльки ïx завдання -професюнальне, галузеве забезпечення певно1' державно1' сфери, котра повинна функцюнувати, незважаючи на особливостi полiтичноï чи партшно1' ситуацiï. Це забезпечуе безперервнють дiяльностi органiв виконавчо1' влади та 1'х стiйкiсть.
Сдина централiзована побудова. Сднють органiв виконавчо1' влади - це еднють усix ïï рiвнiв, еднiсть прийнятих рiшень в рамках загального полiтичного курсу. Рiшення, прийнят нижчими рiвнями, не суперечать офщшним курсом центрального уряду. Gднiсть виконавчоï влади проявляеться i в вщносинах мiж ïï органами. Тут ï^ дiяльнiсть будуеться за принципом iерарxiчностi: нижчий пiдпорядковуеться вищому, який може в межах своïx повноважень скасувати акт шдвщомчого йому органу.
Система оргашв виконавчоï влади е доволi розгалуженою. Водночас усi органи мають единий центр, що зумовлюе цшсшсть влади та единий напрям державноï полiтики. Ця система будуеться, враховуючи необxiднiсть забезпечення повсякденного всебiчного керiвництва господарською, соцiально-культурною й адмiнiстративно-полiтичною сферами у масштабi всiеï краïни. Ч. 2 ст. 1 Закону Украши "Про Кабшет Мiнiстрiв Украши" визначае, що вш здiйснюе виконавчу владу безпосередньо та через мшстерства, iншi центральнi органи виконавчоï влади, Раду мшс^в Автономноï Республiки Крим та мiсцевi державнi адмiнiстрацiï, спрямовуе, координуе та контролюе дiяльнiсть цих оргашв [2].
Побудова та удосконалення системи й тдсистем оргашв виконавчоï влади вщбуваються з урахуванням необхщносп единого центра керiвництва економiчними та сощальними справами на пiдставi планування, ринкових вщносин, рiвностi всix форм власносп, поеднання галузевого й територiального принципiв управлiння, ï^ централiзацiï з вщповщною самостiйнiстю регiонiв i окремих адмiнiстративно-територiальниx одиниць, господарською самостiйнiстю тдприемств, об'еднань та iншиx суб'ектiв.
Розподш повноважень мiж мунiципальною владою та рiвнями виконавчоТ влади. В сучасних умовах можливi два способи девальваци принципу, що мають тенденцiï : доцентрову i вщцентрову.
Доцентровi тенденци призводять до порушення i ослаблення автономи мiсцевиx регiонiв та громад. Центр, прагнучи поставити в залежнють вiд себе регiони, застосовуе весь арсенал засобiв контролю. Всi атрибути автономи (самостшнють органiв, автономна компетенщя, власнi фiнансовi ресурси i автономний бюджет) грубо порушуються центром.
Вiдцентровi тенденцiï, навпаки, змщнюють автономiю регiонiв, але послаблюють еднють органiв виконавчоï влади держави. Регюни, прагнучи здобути бiльшу самостшнють, вщокремлюються вiд центру. Вони втручаються в сферу дiяльностi центрального рiвня, перебирають на себе повноваження центрального рiвня. Це пiдкрiплюеться наявнiстю мiцноï фiнансовоï бази i самостiйного бюджету у регюшв. Розвиток такоï ситуаци можливий за слабкого центру. В будь-якому випадку вiдцентровi тенденцiï також змщують баланс повноважень мiж центром i регюнами. Бiльше того, вiдцентровi тенденцiï ведуть до розвитку нацiоналiзму, сепаратизму i подальшого розпаду держави. Подiбний процес нерiдко сприяе оформленню нових центрiв влади, в дiяльностi яких недемократичнi тенденцiï е визначальними.
Щцзв^шсть та пщконтрольшсть влади. Це положення мае конституцшний характер. Так, у статп 113 Конституци Укра!ни зазначено, що Кабiнет Мiнiстрiв Укра!ни вщповщальний перед Президентом Укра!ни i Верховною Радою Укра!ни, пiдконтрольний i шдзвггаий Верховнiй Радi Укра!ни у межах, передбачених щею Конституцiею.
Уряд не е органом, що володiе реальною самостшною полiтичною роллю. Однак за недемократичного режиму можлива девальващя такого принципу. Тодi вiн стае вщповщальним тiльки перед тими, хто його формуе. Поступово вщбуваеться ерозiя вщповщальносп як перед виборним органом держави, так i перед главою держави.
Згодом е небезпека, що така система пошириться на весь державно-владний апарат. Деформуеться вертикаль влади, коли прем'ер-мшютр фактично вщповщальний тшьки перед главою держави. Атрибутами тако! виконавчо! влади е бюрократiя, зловживання владою тощо - все це вплив 11 слабко! вiдповiдальностi перед суспшьством та iншими гiлками державно! влади. У перспективi розвиток недемократичних тенденцш призводить до того, що безвщповщальнють виконавчо! влади стае тотальною. Отже, виконавча влада недемократичного характеру порушуе основнi принципи демократi!.
Механiзм шдконтрольносп в умовах демократi! - звичайний зашб демократичного обмеження виконавчо! влади. Мехашзми пiдконтрольностi можуть бути рiзними: конституцiйнi обов'язки виконавчо! влади з боку суспшьства, з боку гшок державно! влади. Дiяльнiсть виконавчо! влади, наприклад, обмежена рамками Конституци, а ршення !! повиннi бути мотивоваш, тобто зрозумiлi суспiльству.
Пiдзвiтнiсть - вщносини мiж надiленими владою i тими, хто таку владу !м надав, у яких останнi мають право утримувати перших у межах певного набору стандарта, оцшювати, насюльки повно вони виконують сво! обов'язки в свил цих стандартiв, накладати санкцп, якщо буде встановлено !х невиконання. Надiленi владою зобов'язанi доповщати i обговорювати результати сво! дш у межах сво!х повноважень.
Законодавча i судова влада контролюють дiяльнiсть органiв виконавчо! влади, не втручаючись в рамки !! компетенцi!. У цьому сенс дотримання певно! самостшносп виконавчо! влади iншими гiлками слугуе, наприклад, конституцшне закрiплення принципу подшу влади з чiтким зазначенням меж прав кожно! влади i визначенням механiзмiв стримувань i противаг у межах взаемоди трьох влад, а також самого принципу подшу влади, який не дае змоги жоднш гшщ влади мати необмежеш повноваження.
Також виконавча влада вщповщальна за сво! ди перед суспiльством. "В сучасних умовах поряд з державним контролем значне мюце повинно вщводитися i громадськiй формi контролю, яка е неодмшною умовою оптимiзацi! контрольно! дiяльностi в масштабах всiе! держави [3, с. 65]. Отже, виконавча влада вщповщае основним принципам демократа.
Науковщ дуже високо оцiнюють значення саме громадського контролю. Так, С. Косшов зазначае, що громадський контроль покликаний сприяти виршенню цiло! низки завдань, зокрема: визнанню, забезпеченню i захисту основних прав i свобод людини i громадянина; пiдвищенню рiвня участi громадян та !х об'еднань у дiяльностi держави; забезпеченню прозоросп та пiдвищенню ефективностi органiв державно! влади та оргашв самоврядування; здшсненню громадянських iнiцiатив, спрямованих на просування та захист громадських штерешв; забезпеченню зворотного зв'язку мiж суспiльством i державою, попередженню та вирiшенню сощальних конфлiктiв; зниженню ризикiв прийняття та реалiзацi! органами державно! влади та органами мюцевого самоврядування протиправних i таких, що суперечать суспiльним штересам, рiшень [4, с.10].
Науковцi визначають таю типи шдзвггносп: пiдзвiтнiсть у системi виконавчо! влади (внутрiшня) та шдзвггнють перед особами поза системою оргашв виконавчо! влади (зовшшня). Внутршня пiдзвiтнiсть забезпечуеться усерединi системи оргашв виконавчо! влади. За зовшшньо! шдзвггносп пiдзвiтнiсть передбачае нагляд з боку законодавчо!, судово! гiлок влади, а також з боку громадян та шших ошб за межами системи оргашв виконавчо! влади. Суб'ектами внутршньо!
(горизонтально!) тдзвггносп е особи, якi взаемоддать усерединi системи органiв виконавчо! влади. До !х кола належать органи виконавчо! влади вшх рiвнiв та !х посадовi особи.
1снують два види внутршньо! пiдзвiтностi. Внутрiшня оргашзацшна пiдзвiтнiсть - це пiдзвiтнiсть у межах оргашзацп, яка передбачае вщносини пiдзвiтностi в межах органiзацi!. Зовшшня органiзацiйна пiдзвiтнiсть означае надання звтв до вищих органiв стосовно досягнутих результата та забезпечення оргашзацшно! шдзвггносп в межах органiзацi!. Внутрiшня оргашзацшна пщзвггшсть стосуеться взаемовiдносин мiж шститутами та iншими особами усе-редиш органу виконавчо! влади, а зовшшня - вщносини з тими, хто знаходиться поза !! межами [5, c. 278].
Цей перелш принцишв не е вичерпним. Однак проанатзоваш нами принципи дають можливiсть сформувати загальне уявлення про засади функщонування виконавчо! влади та слугують своерщним методологiчним орiентиром для дослiдження владного мехашзму як цiлiсного правового феномену.
Висновок. Доведено, що пiд принципами функщонування виконавчо! влади слщ розумгги нормативно закрiпленi вихiднi iде!, основш iде!, начала, вiдповiдно до яких здшснюються органiзацiя та дiяльнiсть виконавчо! влади.
1х подiлено на два види: загальш (конституцiйнi) та спещальш. До останнiх належать: вториннiсть виконавчо! влади, едина централiзована побудова, розподш повноважень мiж рiвнями виконавчо! влади, пщзвггшсть та пiдконтрольнiсть влади.
1. Жаровська I. М. Легтимтстъ державног влади у демократичны державi / I. М. Жаровсъка // Утверситетсъю науковi записки. - 2009. - № 3. - С. 20-23. 2. Про Кабтет MiHicmpie Украгни: Закон Украгни вiд 27.02.2014 № 794-VII //Вiдомостi Верховног Ради. - 2014. -№ 13. - С. 222. 3. Усманова Е. Ф. Институт общественного контроля как неотъемлемая составляющая правового государства / Е. Ф. Усманова // Социально-политические науки. - 2011. -№ 1. - С. 62-65. 4. Коанов С. А. Громадсъкий контроль над державною владою як принцип демократ^ / С. А. Коанов //Юрист Украгни. - 2012. - №4. - С. 5-11. - С. 10. 5. Шдзвттстъ в органах виконавчог влади: особливостi суб'ектного складу / О. М. Синкова // Держава i право. - 2009. - Вип. 44. - С. 278-284.
REFERENCES
1. Zharovskaya I. M. Legitimacy of state power in a democratic state / I. M. Zharovskaya // University scientific notes. - 2009. - No. 3. - Р. 20-23. 2. About the Cabinet of Ministers of Ukraine: Law of Ukraine of 27.02.2014 No. 794-VII // Information from the Verkhovna Rada. - 2014. - No. 13, 222 p. 3. Usmanova E. F. The Institute of Public Control as an integral part of the legal state / E. F. Usmanova // Social-political sciences. - 2011. - No. 1. - P. 62-65. 4. Kosinov S. A. Public control over state power as a principle of democracy / S. A. Kosinov // Lawyer of Ukraine. - 2012. - No. 4. -P. 5-11, 10 p. 5. Sincon O. M. Accountability in executive bodies: peculiarities of the subject structure / O. M. Sincon // State and Law. - 2009. - Vip. 44. - P. 278-284.
Дата надходження: 09.10.2017р.
