CC BY
85
■Щ*
БЕЗОПАСНОСТЬ НА ТРАНСПОРТЕ
КОЛЛИЗИИ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ TRANSPORT SAFETY CONFLICTS
УДК 656:346.7
И.С. ТУШКО,
специалист-эксперт в области обеспечения транспортной безопасности, магистр юриспруденции (ГУП «Петербургский метрополитен», Россия, г. Санкт-Петербург) ivanov_sky@mail.ru
IVAN S. TUSHKO,
specialist-expert in the field of transport safety,
Master's Degree of Laws (State unitary enterprise «St. Petersburg metro», Saint-Petersburg, Russia)
Аннотация: транспортная безопасность уже несколько лет является самостоятельной отраслью, объединяя производственные, административные и специализированные организации и предприятия как в области транспорта, так и в области обеспечения безопасности. Данное направление с каждым годом наполняется новыми нормами закона, регламентирующими общественные отношения.
Очевидным следствием развития любого подобного направления с участием большого числа субъектов права являются возникающие пробелы и коллизии законодательных актов, применение которых на практике становится непосильной задачей для работников транспорта.
В данной статье речь пойдет о противоречиях и коллизиях в области практикоприменения норм транспортной безопасности, а также о возможных решениях возникающих проблем.
Ключевые слова: транспортная безопасность, безопасность на транспорте, акт незаконного вмешательства, угрозы, коллизии, транспортный комплекс.
Для цитирования: Тушко И.С. Коллизии транспортной безопасности // Проблемы правоохранительной деятельности. 2020. № 2. С. 56-62.
Abstract: transport safety has been an independent industry for several years, combining production, administrative and specialized organizations and enterprises, both in the field of transport and in the field of safety. This direction is filled with new legal norms regulating public relations every year.
The obvious consequence of the development of any such direction with the participation of a large number of legal entities is the emerging gaps and conflicts of legislation, the application of which in practice becomes an impossible task for transport workers.
This article will focus on contradictions and conflicts in the field of practical application of transport safety standards, as well as possible solutions to emerging problems.
Keywords: transport safety, safety on the transport, act of unlawful interference, threat, conflicts, transport complex.
For citation: Tushko I.S. Transport safety conflicts // Problems of Law Enforcement Activity. 2020. № 2. Р. 56-62.
Транспортная безопасность сегодня и 10 лет назад - это две разные вещи. Знания и правильные пути решения всегда приходят с опытом, а метод проб и ошибок все же является самым действенным на пути к построению системы. Потому ни одна серьезная отрасль жизнедеятельности общества не формировалась в одночасье по одним лишь теоретическим представлениям. Даже при участии экспертов и профессионалов на практике будут возникать те или иные проблемы, решение которых может привести лишь к возникновению новых пробелов или коллизий.
К сожалению, данной участи не смогла избежать и отрасль транспортной безопасности, которая объединяет производственные, административные и специализированные организации и предприятия как в области транспорта, так и в области обеспечения безопасности. Данное направление с каждым годом наполняется новыми нормами закона, регламентирующими общественные отношения.
Очевидным следствием развития любого подобного направления с участием большого числа субъектов права являются возникающие пробелы и коллизии законодательных актов, применение которых на практике становится непосильной задачей для работников транспорта.
Юридическая коллизия - это обусловленное объективными и субъективными факторами общественного развития и порождающее трудности в процессе правореализации противоречие между нормами права, которые направлены на регулирование одних и тех же общественных отношений. Коллизии в правовой системе любого государства неизбежны [1].
Профессор Н.И. Матузов под юридическими коллизиями понимает «расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий» [2].
Профессором Ю.А. Тихомировым неоднократно отмечалось, что «коллизии нередко несут в себе и положительный заряд, ибо служат свидетельством нормального процесса развития или же выражают законное притязание на новое состояние права» [3].
Большинством ученых коллизии признаются негативным явлением. Во-первых, неопределенность и неоднозначность правового регулирования приводит к ситуации нестабильности, а, стало быть, право не может считаться надежным регулятором. Во-вторых, отсутствие уни-
фицированных правил поведения отрицательно сказывается на отношении людей к органам законодательной и исполнительной власти, не способным согласованно создать устойчивую систему иерархического законодательства [4].
С точки зрения практикоприменения норм в области обеспечения транспортной безопасности, сложно не согласиться с вышесказанным. Ведь транспортная безопасность, являясь важной составной частью национальной безопасности, занимает значительное место в системе устойчивого и безопасного функционирования транспортного комплекса. Особенно критическую роль данное направление играет при возникновении потенциальных внутренних и внешних угроз актов незаконного вмешательства (АНВ), в частности, во время и после их совершения [5] (фото 1).
Фото 1. г. Москва, Андреевский мост
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, является Министерство транспорта Российской Федерации. В области транспортной безопасности данный орган делегирует свои функции подведомственным федеральным агентствам (Росжелдор, Росавиация, Росморречфлот, Ро-савтодор), являющимися компетентными органами в данной сфере.
В соответствии с Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности - федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством Российской Федерации осуществлять функции по оказанию государственных услуг в области обеспечения транспортной безопасности.
За последний десяток лет в сфере регулирования транспортной безопасности издано более 100 нормативных правовых актов - федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы Минтранса Рос-
сии, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Рассмотрим одни из наиболее актуальных правовых коллизий в области регулирования транспортной безопасности, возникшие в процессе нормотворчества (фото 2).
разумевает уже оснащение объекта транспорта техническими средствами; привлечение или формирование собственного подразделения, осуществляющего физическую защиту объекта; и проведение многих других мероприятий, для реализации которых требуется финансирование и проведение соответствующих процедур.
Следствием данной коллизии являются не только административные штрафы на перевозчиков из-за несоблюдения установленных сроков исполнения закона, но и существенное снижение качества подготовки данной документации, которая является основой для дальнейших этапов обеспечения безопасности транспортного объекта (фото 3).
Фото 2. Совещания Минтранса России по вопросам транспортной безопасности
1. Установленные сроки исполнения.
В соответствии с требованиями постановлений Правительства РФ, устанавливающих требования по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, субъект транспортной инфраструктуры (СТИ) обязан в течение 3-х месяцев обеспечить проведение оценки уязвимости категорированных объектов транспортной инфраструктуры силами сторонней специализированной организации. Далее в течение 3-х месяцев с момента утверждения оценки уязвимости СТИ обязан разработать и утвердить в компетентном органе план обеспечения транспортной безопасности (ПОТБ).
На практике данное требование неисполнимо, т.к. только процедура выбора исполнителя оценки уязвимости (одной из специализированных организаций, аккредитованных компетентным органом) и заключения контракта в соответствии с требованиями законодательства о закупочной деятельности составляет более 1,5 месяцев без учета срока на подготовку конкурсных процедур. В более крупных транспортных предприятиях этот срок может увеличиваться в связи с производственной необходимостью.
Более того, рассмотрение результатов оценки уязвимости и ПОТБ является государственными услугами, оказываемыми Росжелдором, Роса-виацией, Росморречфлотом и Росавтодором соответственно. Срок оказания каждой услуги составляет 30 дней, что является частью вышеупомянутых 3-х месячных сроков разработки необходимой технической и организационно-распорядительной документации.
Неисполнимым также является и срок реализации ПОТБ (1 либо 2 года в зависимости от присвоенной категории), ведь сама реализация под-
Фото 3. Нормативные документы по транспортной безопасности
Политика государства в области обеспечения транспортной безопасности должна, с одной стороны, достигать конкретных целей и задач обеспечения транспортной безопасности, а с другой - перераспределять и минимизировать ущерб, снижать тяжесть последствий, не только экономических и технологических, но и вообще всех возможных последствий. Задача государства здесь - формировать и проводить политику, направленную на нейтрализацию рисков в транспортной отрасли, в том числе рисков, исходящих от международных террористических организаций. Государственная политика в области обеспечения транспортной безопасности посредством перераспределения ресурсов в отрасли должна способствовать балансу групп интересов в транспортной отрасли [6].
2. Аттестация сил обеспечения транспортной безопасности.
Требует отдельного внимания вопрос гармонизации законодательства в сфере аттестации сил обеспечения транспортной безопасности и трудового законодательства.
Базовые положения законодательства, на которых основывается процесс подготовки сил обеспечения транспортной безопасности, регламентированы ч. 1 ст. 12.1 Федерального закона
ФЗ-16 «О транспортной безопасности» и ст. 85.1 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации».
В настоящее время подготовка специалистов в данной области осуществляется только по дополнительным профессиональным программам повышения квалификации. В соответствии с положениями ФЗ «Об образовании в РФ» повышение квалификации предполагает наличие такой квалификации. Наличие квалификации и квалификационные требования определяются Единым квалификационным справочником. На сегодняшний день в данном документе отсутствует раздел по квалификационным требованиям всех категорий сил ОТБ. Из этого следует, что на деле осуществляется повышение квалификации профессий и должностей сил ОТБ, которых нет!
Слушателями дополнительных профессиональных программ могут быть лица, имеющие или получающие среднее профессиональное и/или высшее образование. На практике в составе сил ОТБ большое количество работников, которые имеют среднее, а порой и неполное среднее образование, и это не только водители, но и работники, осуществляющие досмотровые мероприятия на крупных объектах транспортной инфраструктуры [7].
В соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 10 Федерального закона ФЗ-16 «О транспортной безопасности» работы, непосредственно связанные с обеспечением транспортной безопасности, не вправе выполнять лица, не прошедшие в порядке, установленном указанным федеральным законом, подготовку и аттестацию сил обеспечения транспортной безопасности.
Важно также подчеркнуть, что согласно требованиям приказа Минтранса России от 01.04.2015 № 145 в настоящее время отсутствует возможность самостоятельного прохождения физическими лицами процедуры аттестации. Данный фактор приводит к необходимости принимать на работу лицо без аттестации на основании ученического договора (с оплатой), при этом отсутствуют гарантии прохождения аттестации данным лицом. К примеру, в сфере частной охранной деятельности лицо может самостоятельно получить необходимую квалификацию частного охранника и сразу трудоустроиться без каких-либо рисков для себя и работодателя.
На практике получается так, что человек уже работает на транспортном предприятии на основании ученического договора и по факту выполняет работу по обеспечению транспортной безопасности, но под видом ученика-стажера (занимает это около 2-3 месяцев).
В связи с пересечением сфер правоприменительной деятельности также важно обратить внимание и гармонизировать федеральные законы:
• от 09.02.2007 №16-ФЗ «О транспортной безопасности»;
• от 14.04.1999 №77-ФЗ «О ведомственной охране»;
• от 11.03.1992 №2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
3. Выявление запрещенных предметов и веществ.
Приказом Министерства транспорта РФ от 23 июля 2015 года № 227 утверждены Правила проведения досмотровых мероприятий, которые установили перечни предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к перемещению на объектах транспорта (фото 4).
Фото 4. Проведение досмотровых мероприятий в Московском метрополитене
Условия и ограничения для провоза данных типов оружия устанавливает постановление Правительства РФ от 21.07.1998 № 814 «О мерах по регулированию оборота гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации». При выполнении установленных ограничений оружие все-таки может быть допущено к провозу вместе с его владельцем, если запретов не установлено иными нормативными актами.
Особое внимание привлекают входящие в один из перечней механические распылители, аэрозольные и другие устройства, снаряженные слезоточивыми или раздражающими веществами. И здесь нередко возникают коллизии с точки зрения практикоприменения, ведь в категорию механических распылителей могут также входить медицинские препараты, так часто применяемые и перевозимые пассажирами!
Один из перечней приказа Минтранса России содержит предметы и вещества, содержащие опасные радиоактивные агенты; предметы
и вещества, содержащие опасные химические агенты; предметы и вещества, содержащие опасные биологические агенты; предметы, содержащие взрывчатые вещества; изделия, конструктивно сходные с оружием. Проведение мероприятий по обнаружению, распознаванию, идентификации большинства перечисленных веществ возможно только в лабораторных условиях, которыми не обладает ни один объект транспорта!
При этом в состав предметов и веществ, содержащих опасные биологические агенты, помимо прочего, входят вирусы, вызывающие болезни - и даже такие, как грипп и пневмония, Л0,11. В современных условиях пандемии ко-ронавирусной инфекции COVID-19, вызванной коронавирусом SARS-CoV-2, это приобретает особое значение (фото 5).
Фото 5. Проведение лабораторных испытаний
Как применять требования закона по выявлению веществ, входящих в данный перечень, нет ответа ни у одного транспортного предприятия страны, а остановить перевозочный процесс в угоду неукоснительному исполнению законодательства также не является целесообразным решением.
4. Воспрепятствование или принятие мер.
В соответствии с требованиями постановлений Правительства РФ, устанавливающих требования по обеспечению антитеррористической защищенности по видам транспорта, СТИ обязан воспрепятствовать проникновению в зону транспортной безопасности объекта транспорта (станция, вокзал и пр.) нарушителя, пытающегося совершить АНВ, в том числе подготовленного нарушителя.
Необходимо отметить, что данная норма законодательства требует от СТИ именно воспрепятствовать, а не принять меры к воспрепятствованию проникновения подготовленного нарушителя. При этом конкретных требований и рекомендаций к средствам или методам защиты от проникновения подготовленного нарушителя ни одним нормативно-правовым актом не установлено (фото 6).
Фото 6. Проникновение нарушителя через забор
На деле возникают интересные прецеденты. Перевозчик выполняет целый комплекс мероприятий по обеспечению безопасности своего объекта - устанавливает системы видеонаблюдения, охранной сигнализации и пр., строительные (инженерные) заграждения, нанимает или формирует собственное подразделение охраны.
И вот долгожданная проверка всех систем безопасности. Нарушитель перелезает через забор, задевая луч охранной сигнализации, благодаря системе видеонаблюдения к месту проникновения немедленно прибывает группа быстрого реагирования и задерживает нарушителя для его дальнейшей передачи правоохранительным органам. Казалось бы, огромный дорогостоящий комплекс мер сработал и показал свою эффективность. Однако факт проникновения подготовленного нарушителя на объект будет рассматриваться проверяющими (надзирающими) органами как нарушение требований федерального законодательства. И перевозчик будет обязан выплатить административный штраф, т.к. нарушитель все же перелез через забор.
5. Выборочный досмотр пассажиров.
Согласно п. 155 приказа Минтранса РФ от 23.07.2015 № 227 на станциях метрополитена обследование объектов досмотра, перемещаемых в сектор свободного доступа зоны транспортной безопасности и (или) в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности с целью осуществления их перевозки, проводится выборочно.
На практике данное положение приводит к неоднозначному толкованию как работниками досмотра, так и самими пассажирами. Непонятно, как определить и обосновать критерии выбороч-ности и сделать данные критерии объективными для всех сотрудников досмотра.
Не стоит забывать, что из всех видов транспорта больших мегаполисов метрополитен является не только самым удобным и экономичным видом транспорта для пассажиров,
но и наиболее привлекательной целью для террористических атак.
Транспортная отрасль на сегодняшний день является одной из самых зарегулированных: общее количество нормативных актов - 456, а обязательных требований почти 9 (!) тысяч. К слову, о важности запуска «регуляторной гильотины» на полную мощность в ходе мероприятия говорили почти все спикеры [8].
Термин «регуляторная гильотина» означает инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью понять - соответствуют ли они современным реалиям. Именно поэтому Правительство России приняло решение провести «регуляторную гильотину». К 1 января 2021 года весь массив норм, устанавливающих обязательные требования, должен быть полностью заменен на новые. Это позволит существенно сократить административную нагрузку на бизнес - с одной стороны, а с другой - повысить уровень безопасности потребителей.
Результаты реформы можно будет оценить только по прошествии времени и хочется надеяться на ее положительные результаты. При этом главные надежды связаны с устранением формализма реализации механизма «регуля-торной гильотины», поскольку главная цель реформы - повышение уровня безопасности и устранение избыточной административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, что прямым образом должно ускорить темпы развития экономики страны [9].
Как уже было сказано, на практике всегда будут возникать те или иные проблемы, решение которых может привести лишь к возникновению новых пробелов или коллизий. И спорить о негативных или положительных факторах этого явления просто бессмысленно.
Современная обстановка в мире показывает, что проблемы борьбы с терроризмом на объектах транспорта требуют компетентного рассмотрения на высшем уровне. Терроризм давно перерос рамки национальных границ и превратился в масштабную угрозу для безопасности всего мирового сообщества. Увеличение количества террористических актов, ведущих к массовым жертвам, рост циничности и жестокости их исполнения обязывает проанализировать причины столь масштабного терроризма и диктует необходимость принять эффективные меры по координации действий правоохранительных органов и спецслужб [10].
Исходя из анализа проблематики, автором предлагается рассмотреть возможные пути решения:
1. Уделить внимание гармонизации законодательства о транспортной безопасности.
2. Установить сроки реализации этапов обеспечения транспортной безопасности объекта транспорта или транспортного средства, предусматривающие вопросы закупочной деятельности, оснащения инженерно-техническими средствами и пр.
3. Уделить внимание гармонизации законодательства в сфере аттестации сил обеспечения транспортной безопасности и трудового законодательства.
4. Конкретизировать перечни предметов и веществ, запрещенных или ограниченных к перемещению для каждого вида транспорта с учетом объема пассажирских перевозок, технических и технологических особенностей типа транспорта.
5. В целях выработки государственной политики рассмотреть вопрос создания единой структуры управления транспортной безопасности, интегрирующей интересы всех участников процесса с привлечением отраслевого, научного и экспертного сообщества.
- Литература -
1. Борискова И.В. Юридические коллизии // Территория науки. 2014. № 3. С. 91-93.
2. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // Правоведение. 2000. № 5. С. 225-244.
3. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и порядок // Государство и право. 1994. № 1. С. 3-11.
4. МилинчукД.С. Коллизии как одна из причин препятствий для создания единообразного применения норм права в России // Вестник Нижегородского университета им. Лобачевского. 2018. № 3. С. 133-139.
5. Тушко И.С. Городской наземный электрический транспорт: как обеспечить безопасность // Системы безопасности. Февраль-март 2020. С. 32-35.
6. Тимченко А.В. Институционализация государственной политики обеспечения транспортной безопасности как форма интеграции системы государственной политики // Политическая наука. 2017. Спецвыпуск. С. 124-136.
7. Свешников А.Н. Актуальные проблемы подготовки и аттестации сил обеспечения транспортной безопасности: проблемы и пути их решения // Доклад VII Международного форума «Безопасность на транспорте». 2017.
8. Интернет-портал www.securitymedia.ru // Итоговая коллегия Ространснадзора: под знаком регуляторной гильотины.
9. Тушко И.С. Регуляторная гильотина транспортной безопасности // Безопасность и охрана труда на железнодорожном транспорте. 2020. № 2. С. 3-7.
10. Камбаров А.М. Некоторые проблемы борьбы с терроризмом на объектах железнодорожного транспорта // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 10. С. 102-106.
= References =
1. Boriskova I.V. Yuridicheskie kollizii // Territoriya nauki. 2014. № 3. S. 91-93.
2. Matuzov N.I. Kollizii v prave: prichiny, vidy i sposoby razresheniya // Pravovedenie. 2000. № 5. S. 225-244.
3. Tihomirov Yu.A. Yuridicheskaya kolliziya: vlast' i poryadok // Gosudarstvo i pravo. 1994. № 1. S. 3-11.
4. Milinchuk D.S. Kollizii kak odna iz prichin prepyatstvij dlya sozdaniya edinoobraznogo primeneniya norm prava v Rossii // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. Lobachevskogo. 2018. № 3. S. 133-139.
5. Tushko I.S. Gorodskoj nazemnyj elektricheskij transport: kak obespechit' bezopasnost' // Sistemy bezopasnosti. Fevral'-mart 2020. S. 32-35.
6. Timchenko A.V. Institucionalizaciya gosudarstvennoj politiki obespecheniya transportnoj bezopasnosti kak forma integracii sistemy gosudarstvennoj politiki // Politicheskaya nauka. 2017. Specvypusk. S. 124-136.
7. Sveshnikov A.N. Aktual'nye problemy podgotovki i attestacii sil obespecheniya transportnoj bezopasnosti: problemy i puti ih resheniya // Doklad VII Mezhdunarodnogo foruma «Bezopasnost' na transporte». 2017.
8. Internet-portal www.securitymedia.ru // Itogovaya kollegiya Rostransnadzora: pod znakom regulyatornoj gil'otiny.
9. Tushko I.S. Regulyatornaya gil'otina transportnoj bezopasnosti // Bezopasnost' i ohrana truda na zheleznodorozhnom transporte. 2020. № 2. S. 3-7.
10. KambarovA.M. Nekotorye problemy bor'by s terrorizmom na ob»ektah zheleznodorozhnogo transporta // Vestnik Moskovskogo universiteta MVD Rossii. 2009. № 10. S. 102-106.
(статья сдана в редакцию 05.04.2020)
