CC BY
93
Дмитриев Сергей Николаевич
доктор юридических наук,
профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России (e-mail: dsdps@yandex.ru)
Правовое обеспечение действий сотрудников подразделений транспортной безопасности
В статье рассматриваются новации в правовом регулировании транспортной безопасности. Констатируется, что требования и предписания в современном транспортном законодательстве не должны создавать необоснованных препятствий для осуществления перевозок людей и грузов, работы экипажей транспортных средств и служб обеспечения транспортного процесса.
Ключевые слова: транспортная инфраструктура, транспортная безопасность, законодательство в области транспорта, досмотр, новейшие требования и предписания, меры безопасности и процедуры.
S.N. Dmitriev, Doctor of Law, Professor of the Chair of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies of the Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: dsdps@yandex.ru Legal protection for the actions of employees divisions of transport safety The article discusses innovations in the legal regulation of transport safety. It is stated that the demands and requirements of modern transport legislation should not create unnecessary obstacles for transportation of people and goods, the work of crews of vehicles and services that provide the transport process.
Key words: transport infrastructure, transport safety, transport laws, inspection, new requirements and provisions, security measures and procedures.
Как известно, на территории Российской Федерации и в странах ЕС отмечается существенный рост террористических проявлений. Однако полагаем, что в условиях острейшего экономического кризиса необходимо отказаться от некоторых программ и способов обеспечениятранспортной безопасности (далее-ТБ), поскольку в настоящее время их несостоятельность и неэффективность становятся все более очевидными. Они не имеют достаточной научной основы, их реализация регулируется правовыми нормативными актами, не отражающими реалии современных транспортных процессов и возможности их правового, организационно-штатного и материально-технического обеспечения. Однако усиливающееся прямое и косвенное табуирование критики современной системы ТБ привело к тому, что научная общественность не проявляет должной активности в исследовании «антитеррористического» давления на субъекты транспортной инфраструктуры (далее - СТИ) и бюджет страны, хотя речь идет об относительно новой сфере правоотношений, практически лишенной самостоятельного предмета регулирования [1; 2; 3; 4; 5], но при этом сопровождаемой потоком новейших нормативно-правовых актов, общее количество которых стремительно приближается к сотне.
Анализ содержания современной правовой базы дает основания полагать, что в настоящее время достижение некого состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) от актов незаконного вмешательства (далее - АНВ), о котором говорится в ст. 1.6 Федерального закона 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» [6], становится практически невыполнимой задачей, поскольку транспортные предприятия повсеместно сталкиваются с непреодолимыми ресурсными ограничениями и не в состоянии реализовать элементарные требования по ограждению и охране категорированных объектов, не говоря уже о внедрении современных инженерно-технических средств обеспечения ТБ, таких как переносные поставщики заградительных радиопомех; системы обнаружения, распознавания и идентификации оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ; средства ночной видеосъемки, организации «непрерывного контроля не менее чем тремя сотрудниками сил обеспечения ТБ выводимых данных, эксплуатационных и функциональных показателей инженерно-технических систем обеспечения транспортной
160
безопасности» (п. 13.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства (далее -Требования) [7]) и т.д. В настоящее время не находится средств даже на элементарное обустройство таких объектов высочайшей социальной значимости, как Керченская переправа, где до сих пор не оборудованы автобусные остановки, тротуары, недостаточно мест для ожидания пассажирами паромов, посадка и высадка пассажиров ведется непосредственно через грузовые аппарели, по которым одновременно движется автотранспорт. На гидроузлах канала им. Москвы отсутствуют качественные ограждения шлюзов, не везде исправны системы тревожной сигнализации. Даже на крупнейшие узловые железнодорожные станции можно беспрепятственно пройти со стороны входных и выходных путей и т.д.
О косвенном признании данного обстоятельства федеральными органами государственной власти могут свидетельствовать: ст. 11 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», распоряжение Правительства РФ «Об утверждении плана первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году»; приказ Минтранса России от 23 июля 2014 г. № 196 «Об установлении Перечня объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, не подлежащих категорированию по видам транспорта» и др., где признается невозможность распространения единых требований на наиболее сложные регионы и ОТИ, несмотря на то, что именно они, прежде всего, нуждаются в реализации этих требований. Не забудем и о достижениях «руферов» и «сталкеров», регулярно проникающих на сотни охраняемых объектов, включая аэропорты, и выкладывающих видеоотчеты о своих похождениях в Интернет.
Удручает недопустимо низкий уровень нормотворчества в сфере ТБ. Законодатель полагает возможным не считаться с процессуальными положениями отраслевых кодексов, что порождает множество трудноразрешимых коллизий. Так, в Федеральном законе от 9 февраля 2007 г. № 15-ФЗ «О транспортной безопасности» появилась статья 12.2 «Досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности»; в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ) - ст. 11.15.2 «Нарушение установленных в области обеспечения транспортной безопасности порядков и правил», которая устанавливает наказания за нарушение правил дополнительного досмотра и повторного
досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности [8]. При этом организация «дополнительного досмотра», «повторного досмотра», а также неких «наблюдения», «обследования» и «собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности» возлагается на СТИ и перевозчиков [6].
На первый взгляд, данные нормы отражают возможность применения указанных мер обеспечения административного производства и соответствующих административных наказаний. Однако такая фрагментарная коррекция упомянутых законов совершенно недостаточна, поскольку противоречит принципиальным положениям гл. 27 КоАП РФ (ст. 27.2, 27.3, 27.9, 27.13). В тексте недавно вступивших в силу Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности (далее -Правила) содержится восемнадцать (!) упоминаний о необходимости информирования уполномоченных подразделений МВД России и ФСБ России в случае обнаружения оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ, а также лиц, не имеющих правовых оснований для нахождения в зоне ТБ, нарушающих Требования по соблюдению транспортной безопасности либо застигнутых при совершении или подготовке к совершению АНВ [9]. В последующем это обеспечивает возможность ведения административного производства по данным фактам. При этом согласно ст. 1.6 КоАП РФ любое лицо, привлекаемое к ответственности, может быть подвергнуто досмотру и иным мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении исключительно на основаниях и в порядке, установленных законом. Однако такие понятия, как «дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности» в процессуальной части КоАП РФ не используются. Нет там ни слова и о возможности применения «наблюдения», «обследования» и «собеседования в целях обеспечения транспортной безопасности». В правоприменительной деятельности можно оперировать лишь такими мерами, как «досмотр», «личный досмотр», «досмотр вещей, «досмотр ТС» и «осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов». Наконец, все без исключения «инновационные» меры вполне могли бы применяться и без разработки каких-либо оригинальных дефиниций. Для этого и ранее было вполне достаточно установления соответствующих признаков правонарушений.
Искусственное расширение номенклатуры мер обеспечения административного производства немедленно провоцирует всевозмож-
161
ные организационно-штатные выводы паразитарного толка. Следуя новым положениям закона, ведомства-инициаторы немедленно создают пакет нормативных актов, регламентирующих порядок реализации данных мер, игнорируя необходимость их соответствующего процессуального обеспечения. Например, в общих положениях Правил (п. 1) утверждается, что они разработаны «с учетом Требований по обеспечению транспортной безопасности по видам транспорта, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, постановления Правительства РФ от 15 ноября 2014 г. № 1208 "Об утверждении требований по соблюдению транспортной безопасности для физических лиц, следующих либо находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах, по видам транспорта" и норм международных договоров Российской Федерации». Указано также, что данные правила обязательны для исполнения всеми СТИ, перевозчиками, подразделениями транспортной безопасности на ОТИ и ТС, застройщиками ОТИ, а также иными лицами, прибывающими на ОТИ или ТС либо находящимися на оТи или ТС [9].
Однако невозможно, например, признать корректными пп. 8-22 Правил, из содержания которых следует, что персонал сил ТБ на ОТИ следует делить на сотрудников, осуществляющих досмотр, и лиц, осуществляющих «наблюдение и собеседование». Вследствие ограниченности территории контрольно-пропускных пунктов (далее - КПП), а также ряда технологических особенностей ОТИ и ТС далеко не всегда целесообразно проводить досмотр исключительно на КПП и постах, расположенных на границах зоны ТБ или ее частей, а также в зоне ТБ ОТИ и ТС (п. 4 Правил). Масштабная попытка «творчески» укрепить инструментарий обеспечения ТБ привела к противоположному результату - Правила получились громоздкими (более 100 стр. формата А4 с приложениями), запутанными и малосодержательными. Так, если потребуется ответить на вопрос, что же такое «дополнительный досмотр», то в п. 6 Правил Вы можете прочесть буквально следующее: «В ходе дополнительного досмотра в целях обеспечения ТБ осуществляются мероприятия по обследованию объектов досмотра в целях обнаружения, распознавания и идентификации выявленных в ходе досмотра предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения, а также по обследованию материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства»
[9]. Каких-либо отличий от установленного в ст. 27.7 КоАП определения понятия «досмотр» здесь нет.
То же самое можно сказать и о содержании повторного досмотра. Пункт 7 Правил гласит: «В ходе повторного досмотра в целях обеспечения ТБ осуществляются мероприятия по повторному обследованию объектов досмотра для выявления физических лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению АНВ, либо материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения АНВ. Повторный досмотр проводится при получении СТИ или перевозчиком информации об угрозе совершения АНВ» [9]. Как видите, тоже ничего нового. К тому же на объектах транспорта относительно часто возникает потребность в проведении не только «повторного», но и последующих досмотров, поскольку их количество определяется конкретными обстоятельствами и особенностями эксплуатации ОТИ и ТС.
Пункт 8 Правил также можно отнести к образцам сугубо формального подхода к трактовке оснований и содержания служебных действий представителей сил ТБ. Так, «наблюдение и (или) собеседование в целях обеспечения транспортной безопасности... направленные на выявление лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению АНВ, проводятся в ходе досмотра, а также в случаях, предусмотренных Требованиями. По результатам наблюдения и (или) собеседования принимается решение о проведении дополнительного досмотра с составлением акта о принятом решении . Образцы данного акта и журнала учета таких актов включаются в Порядок сверки и (или) проверки документов, наблюдения и (или) собеседования с физическими лицами в целях обеспечения транспортной безопасности, а также оценки данных технических средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемых для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ и (или) ТС» [9]. Но наблюдение за действиями участников транспортного процесса и их опрос в любом случае представляют собой не что иное, как основные, рутинные методы служебной деятельности лиц, занятых обеспечением ТБ, и, разумеется, эти действия далеко не всегда должны сопровождаться дополнительными бюрократическим процедурами (в частности, предполагается введение дополнительных регистрационных журналов и актов досмотра). Нет необходимости загромождать текст Правил многочисленными формально-логическими констатациями, например, в пп. 10, 11: «решения о проведении дополнительного досмотра, повторного досмотра, а также о допуске объектов досмотра в
162
зону транспортной безопасности или ее часть принимаются лицами, ответственными за обеспечение транспортной безопасности на ОТИ и (или) ТС, или лицами из числа сил обеспечения транспортной безопасности, уполномоченными на это СТИ и (или) перевозчиками»; «в ходе дополнительного досмотра, повторного досмотра, наблюдения и собеседования осуществляются мероприятия по выявлению лиц, не имеющих правовых оснований для прохода (проезда) и (или) перемещения в зону транспортной безопасности ОТИ и (или) ТС или ее часть» [9] и т.п.
Значительная часть предписаний, содержащихся в Правилах, базируется на использований понятий и терминов, лишенных какой-либо правовой основы. В частности, в пп. 13-15 применяются такие словосочетания, как «технологический сектор», «перевозочный сектор», «зона транспортной безопасности» и «сектор свободного доступа», в Требованиях они определяются следующим образом:
технологический сектор зоны транспортной безопасности - конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (п. 5.25.4 Требований);
перевозочный сектор зоны транспортной безопасности - конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (п. 5.25.3 Требований).
Однако трудно найти какие-либо весомые аргументы для разграничения этих секторов на технологический и перевозочный, поскольку применительно к подавляющему большинству ОТИ это одно и то же - так называемая перевозочная функция является обязательным элементом технологической цепи любого транспортного предприятия. Не говоря уже о том, что «зона транспортной безопасности» - это не что иное, как территория, подлежащая охране. В связи с этим вводимый в п. 23 Правил знак-указатель «Граница зоны транспортной безопасности» также лишен смысла.
«Зона свободного доступа» в п. 5.25.1 Требований определяется как территория оТи, «доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается» [7]. В результате возникает пред-
писание (п. 13 Правил), регламентирующее основания «для пересечения объектами досмотра границ сектора свободного доступа зоны транспортной безопасности», к которым причисляются «отсутствие у таких объектов досмотра запрещенных или ограниченных для перемещения предметов и веществ, включенных в перечни оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлен запрет или ограничение на перемещения в зону транспортной безопасности... перемещаемых без законных на то оснований, а также выполнение Требований по соблюдению ТБ» [9]. Если совместить это с п. 6.1 Требований, согласно которому необходимо «воспрепятствовать проникновению в зону свободного доступа. лица (группы лиц), пытающегося совершить АНВ» [7], то проще пойти туда, не знаю куда, и принести то, не знаю что. Более того, всем СТИ и перевозчикам предписано учитывать Правила при разработке планов обеспечения ТБ, схем размещения и состава оснащения КПП на границах зоны ТБ, постов на ОТИ, инструкций о пропускном и внутриобъектовом режимах, а также иных внутренних организационно-распорядительных документов (п. 16 Правил). Можно не сомневаться в том, что текст Правил также будет аккуратно переписан в указанные планы наряду с другими трудновыполнимыми «перлами» обширного пакета подзаконных актов, действующих в сфере обеспечения ТБ.
Бумага все стерпит, но как реализовать на практике многочисленные «заоблачные» требования, если речь идет не о местах базирования ракет стратегического назначения, а о транспортных предприятиях, через КПП которых транспортные средства нередко идут потоком? Отныне согласно п. 25 Правил «КПП, расположенные на пути попадания объектов досмотра в перевозочный сектор из сектора свободного доступа, а также в любую часть зоны транспортной безопасности, с территории вне границ зоны ранспортной безопасности ОТИ или ТС, оборудуются заграждениями, исключающими наблюдение лиц, не относящихся к силам обеспечения ранспортной безопасности ОТИ или ТС, за мероприятиями, осуществляемыми в ходе досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра» [9]. При этом, как указано в п. 54 Правил, «на КПП (постах), на которых осуществляется досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр транспортных средств и (или) самоходной техники, машин и механизмов, используются технические средства обеспечения транспортной безопасности, препятствующие несанкционированному проникновению в зону ТБ или ее часть ТС, самоходной техники, машин и механизмов под управлением лица (группы лиц),
163
пытающихся совершить АНВ» [9] и т.п. Как можно запомнить излагаемые на протяжении десятков пунктов Правил чисто умозрительные вариации применения «дополнительного» и «повторного» досмотров, а также «наблюдения» и «собеседования» при «перемещении объектов досмотра «в перевозочный сектор зоны транспортной безопасности из сектора свободного доступа и технологического сектора зоны ТБ ОТИ и ТС»? При формулировке Правил следовало бы ограничиться простым изложением порядка выполнения досмотра и сопровождающих его действий на охраняемой
территории, а не дробить его на пару сотен практически стереотипных пунктов в духе буддийских мантр и худших образцов прецедентного права. «АЬэоМа sententia epositore non indigent», - полагали древние («Ясное значение не требует объяснений»). Кроме рассмотренных в данной статье Правил, персонал сил ТБ в настоящее время вынужден изучать по обширным программам множество нормативных правовых актов, а также приемы выполнения служебных обязанностей [10], освоение которых, судя по результатам опроса персонала служб ТБ, вызывает существенные затруднения.
1. Дмитриев С.Н. Транспортная безопасность: цель и средства // Транспорт Российской Федерации. 2015. № 7.
2. Дмитриев С.Н. Проблемы правового регулирования транспортной безопасности // Транспорт Российской Федерации. 2014. № 4.
3. Дмитриев С.Н. Избыточное рвение // Вестн. транспорта. 2015. № 6.
4. Дмитриев С.Н. Проблемы обеспечения безопасности портовой инфраструктуры // Транспортное право. 2014. № 1.
5. Дмитриев С.Н. Система транспортной безопасности нуждается в оптимизации // Общество и право. 2015. № 3.
6. О транспортной безопасности: федер. закон от 9 февр. 2007 г. № 16-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного транспорта и дорожного хозяйства: приказ Минтранса России от 8 февр. 2011 г. № 42. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 дек. 2011 г. № 195-ФЗ (ред. от 5 апр. 2016 г.) // Собр. законодательства РФ. 2002. № 1, ч. 1. Ст. 1.
9. Об утверждении Правил проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности: приказ Минтранса России от 23 июля 2015 г. Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».
10. Об образовании в Российской Федерации: федер. закон от 29 дек. 2012 г. № 273-ФЗ. Доступ из справ. правовой системы «Консуль-тантПлюс».
1. Dmitriev S.N. Transport security: the purpose and means //Transport of the Russian Federation. 2015. № 7.
2. Dmitriev S.N. The legal regulation of the transport safety problems // Transport of the Russian Federation. 2014. № 4.
3. Dmitriev S.N. Excessive zeal // Bull. of transport. 2015. № 6.
4. Dmitriev S.N. Problems of security of port infrastructure // Transport law. 2014. № 1.
5. Dmitriev S.N. Transport safety system needs optimization // Society and law. 2015. № 3.
6. On transport security: fed. law d.d. Febr. 9, 2007 № 16-FL. Access from legal refence system «ConsultantPlus».
7. On approval of Requirements to ensure transport safety, taking into account the levels of security for different categories of transport infrastructure and vehicles of road transport and road infrastructure: order of the Ministry of TransportofRussia d.d. Febr. 8,2011 №42. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
8. The Russian Federation Code of Administrative Offences d.d. Dec. 30, 2011 № 195-FL (as ameneded on Apr. 5, 2016) // Coll. of legislation of the Russian Federation. 2002. № 1, pt. 1. Art. 1.
9. On approval of Rules of inspection, an additional inspection, re-inspection in order to ensure transport security: order of the Ministry of Transport of Russia d.d. July 23, 2015. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
10. On education in the Russian Federation: fed. law d.d. Dec. 29, 2012 № 273-FL. Access from legal reference system «ConsultantPlus».
164
