CC BY
239
УДК 341.018
Ф.Ф. Фаткуллин
А.А. Фазлиев
КОЛЛЕКТИВНЫЕ САНКЦИИ КАК ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ПРИНУЖДЕНИЯ В МЕЖДУНАРОДНОМ ПРАВЕ В ОТНОШЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
collective sanctions in international law as legal and institutional coercive measures to international organizations
В данной статье представлен обзор мнений международников-правоведов по актуальным международно-правовым феноменам, связанным с международно-правовой ответственностью международных организаций. В частности, рассматривается проблематика привлечения международных организаций к нематериальной международно-правовой ответственности в таких формах, как ресторация, сатисфакция, а также заверения и гарантии неповторения.
Ключевые слова: международная правовая ответственность, международные санкции, принудительные меры, ресторация, сатисфакция, заверения и гарантии неповторения, контрмеры.
The article is devoted to the overview of the urgent international legal phenomena, connected with the international law responsibility of the international organizations. Particularly, such forms of non-material international legal responsibility as restoration, satisfaction, assurance and assurance of non-repetition are considered.
Key words: international legal responsibility, international sanctions, coercive measures, restoration, satisfaction, assurance, assurance of non-repetition, countermeasures.
В настоящее время определение (понимание) санкций как принудительных мер, применяемых с использованием институционально-правового механизма международной организации к государству-правонарушителю, находит все более широкое признание [1].
Институционально-правовые меры санкци-онного принуждения применяются по решению международной (межправительственной) организации. Они могут быть содержательно внутриор-ганизационными и внешними [2]. Под внутриор-ганизационными мерами принято понимать меры, принимаемые в отношении государства - члена организации, которые по своей сути направлены
на ограничение его деятельности в рамках организации. А внешние меры определяются как меры, принимаемые в отношении государства, не являющегося членом организации, направленные на ограничение экономической, политической, военной или иной деятельности с государствами - членами организации [3].
В международном праве институт санкций является одной из наиболее распространенных форм международно-правовой ответственности государств, которая наступает в результате нарушения ими общепризнанных норм международного права, имеющих неоспоримое значение для всего современного мирового сообщества. Институт
Фаткуллин Феликс Фидаиевич, кандидат философских наук, доцент, начальник кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского юридического института МВД России тел. 89172696590
Фазлиев Амир Азатович, курсант КЮИ МВД России © Фаткуллин Ф.Ф., 2017 © Фазлиев А.А., 2017
Статья получена: 23.11.2016. Статья принята к публикации: 07.02.2017. Статья опубликована онлайн: 20.03.2017.
санкций затрагивает, во-первых, сущностные (глубинные по своей природе), а во-вторых, крайне многообразные в содержательном отношении стороны международной деятельности государств - от дипломатических отношений (возможность сокращения персонала посольств, отзыва послов, ограничение передвижений и т.д.) до духовно-культурной сферы (прекращение обменов, отказ в допуске на престижные мероприятия, например, на Олимпийские игры и др.). В отличие от дипломатических или политических средств воздействия, направленных, прежде всего, на снижение легитимности или авторитета страны-нарушительницы, экономические санкции, к примеру, призваны побудить ее отказаться от осуждаемых действий посредством нанесения ей значимого материального ущерба.
Следует при этом иметь в виду, что санкции, как правило, не должны носить превентивного действия; их цель, и это следует подчеркнуть особо, - защита и восстановление уже нарушенных прав субъектов международного права. При этом никакие ссылки на национальные интересы государства в качестве оправдания применения подобного рода санкций не предполагаются и, следовательно, не допускаются.
Собственно сама международно-правовая ответственность не имеет своей целью в первую очередь применение средств принуждения, поскольку международное правонарушение порождает лишь так называемую первичную ответственность, состоящую в обязанности восстановить нарушенное право. И только в случае отказа выполнить эту обязанность наступает вторичная ответственность - за нежелание восстановить нарушенное право. При этом принуждение должно быть правомерным как по основанию и цели, так и по методу и объему. Правомерность принуждения в подобном случае определяется, прежде всего, по критерию соответствия ос-новнымцелямипринципаммеждународногоправа.
В научной среде существуют, однако, расхождения в интерпретации того, что представляют собой международно-правовые санкции.
Так, В.А. Василенко относит к санкциям все виды правомерного принуждения, осуществляемого как государствами, так и международными организациями. По его мнению, основными элементами международно-правовых санкций «стали: реторсии; репрессалии (исключительно невооруженные); самооборона; коллективные невооруженные и вооруженные принудительные меры, осуществляемые международными организациями» [4].
Более «узкое» понимание международно-правовых санкций как мер принуждения, осуществляемых международными организациями, приводит Т.Н. Нешатаева. Она, как большинство
ученых-международников, считает, что под санкциями следует понимать «все меры охраны международного правопорядка, закрепленные в нормах международного права, носящие принудительный характер и применимые в случае правонарушений к государству-делинквенту с помощью институционного механизма международных организаций» [5].
Однако у вышеприведенного понимания санкций есть и оппоненты. Так, например, П. Курис считает, что, «следуя такому пониманию, надо было бы оставить за пределами понятия «санкции» все формы индивидуального государственного принуждения...». Однако именно в этом как раз и видится задача проведения различия между применяемыми международными организациями санкциями и «формами индивидуального государственного принуждения». В качестве аргумента в обоснование своей позиции автор констатирует, что подобное понимание может создать иллюзию, будто нормы международного права по существу не обеспечены санкциями [6]. Оппонируя, И.И. Лу-кашук замечает, что «речь идет лишь о терминологии, а не об отрицании права государств принимать меры принуждения в случае правонарушения» [7].
В настоящее время понимание санкций как принудительных мер, применяемых с использованием институционального механизма международных организаций к государству-правонарушителю, находит все более широкое признание [8].
Анализ текущей практики применения Советом Безопасности санкций позволяет говорить о следующих тенденциях:
• Смещения в выборе тех или иных форм осуществления санкций в пользу тех, которые носят целенаправленный и избирательный характер. Так, например, можно указать на такие формы как частичное эмбарго, замораживание средств и иных экономических ресурсов объекта санкций. Совет Безопасности использует в своей практике эмбарго на поставки оружия, нефти и нефтепродуктов, оборудования для переработки и транспортировки нефти. Введение Советом Безопасности ООН эмбарго на поставки нефти и нефтепродуктов имело место в отношении Южной Родезии, Анголы, Гаити, Сьерра-Леоне; эмбарго на оборудование для переработки и транспортировки нефти - в отношении Ливии [9].
• Использование практики «отсроченных» санкций. Их суть состоит в приостановке действительного наложения санкций посредством определения Советом Безопасности ООН в резолюциях фиксированного срока для выполнения требований, предъявляемых к объекту, невыполнение которых в течение данного срока служит основанием для введения санкционного режима. Так, режимы экономических санкций, введенные Резолюциями Со-
вета Безопасности ООН 1572 (по Кот-д'Ивуару) и 1591 (по Судану), должны были создать стимулы для мира, поскольку эмбарго на поставки оружия стало немедленно применяться ко всей территории Кот-д'Ивуара и к Дарфуру на территории Судана, тогда как замораживание активов в отношении конкретных лиц и связанных с ними организаций должно было вступить в силу только через 30 дней после их принятия. Отсрочка в один месяц давала сторонам стимул для того, чтобы они быстро подключились к мирному процессу и тем самым избежали применения к ним международных санкций [10].
• Укрепление режима санкций, в том числе путем создания групп экспертов по контролю за их осуществлением, и включение в мандаты миротворческих сил задач по оказанию содействия в обеспечении контроля за соблюдением эмбарго. Международные санкции могут быть эффективными лишь в том случае, если Совет Безопасности ООН сможет через свои группы экспертов контролировать осуществление санкционного режима и вносить коррективы в свою стратегию, чтобы стимулировать соблюдение предъявляемых им требований. Несоблюдение государствами введенных Советом Безопасности ООН международных санкций может также значительно снизить или вообще свести на нет эффективность их режимов. «Сталкиваясь с государствами, которые обладают возможностями для выполнения своих обязательств, но то и дело не выполняют их, Совет Безопасности может потребовать принимать дополнительные меры для обеспечения соблюдения, и он должен разрабатывать график заранее установленных санкций за их невыполнение государствами», - отмечается в Докладе «Более безопасный мир: наша общая ответственность» [11].
• Максимальная адресность применения санк-ционных режимов посредством составления перечней лиц и организаций. Именно пакет санкций стран Запада против России выступает как наиболее ощутимый по своему возможному влиянию на страну комплекс антироссийских мер. Это связано не столько с широтой данного списка, сколько с объемами торгово-экономических и политических связей России и Запада, которые исторически превышают объемы совокупного российско-американского сотрудничества.
Серьезные дискуссии вокруг вопросов международной ответственности государств, применения международно-правовых санкций велись в Комиссии международного права ООН при разработке проекта статей Конвенции «Об ответственности государств» [12].
Помимо государства, иные субъекты международного права тоже должны нести ответствен-
ность в случае совершения ими международных правонарушений. Особую актуальность приобретает вопрос об ответственности международных (межправительственных) организаций. В принципе может нести ответственность международная организация, если она, согласно ее учредительному акту, обладает в тех или иных пределах правом выступать в межгосударственных отношениях от собственного имени, т.е. обладает определенной международной правоспособностью, являясь тем самым субъектом международного права. Если международная организация не обладает международной правосубъектностью и ее решения принимаются от имени государств-членов, то вопрос может ставиться только об ответственности этих государств в случае совершения ими международного правонарушения с использованием механизма международной организации.
И. Лукашук (член Комиссии международного права ООН в 1994 - 2001 гг.) отмечает, что «ныне, как констатировала Комиссия международного права ООН, термин «санкция» используется для обозначения принудительных мер, принимаемых международными организациями, особенно на основании главы VII Устава ООН» [7]. В Комиссии международного права по существу было выражено общее согласие относительно того, что международно-правовые санкции должны ограничиваться принудительными мерами, принимаемыми международными организациями, представляющими международное сообщество и наделенными полномочиями на применение указанных мер. В первую очередь подобной международной организацией является Организация Объединенных Наций.
Формы и виды санкционной ответственности международной организаций зависят от ее международной правоспособности.
На сегодняшний день единственной попыткой кодификации положений об ответственности международной организации является Проект статей об ответственности международных организаций 2011 г. (далее Проект статей), который, как и аналогичный проект статей об ответственности государств 2001 г. за международно-противоправные деяния, все еще находится на стадии проекта [13].
Если призвание международных организаций к международно-правовой ответственности имеет свои особенности по сравнению с аналогичными действиями в отношении государств, то анализ видов и форм ответственности данных субъектов международного права показывает, что они не отличаются.
Беря за основу классификации международно-правовой ответственности международных организаций имущественный характер обременений правонарушителя, следует констатировать, что
ответственность может быть двух видов: материальная и нематериальная.
К нематериальным формам ответственности мы предлагаем отнести ресторацию, сатисфакцию, а также заверения и гарантии неповторения.
Ресторация, как форма ответственности, в проекте Статей не упоминается. Ресторация - это восстановление нематериальных прав потерпевших субъектов международного права. Она относится к нематериальным формам ответственности. Поэтому мы предлагаем в проекте ст. 37 , наряду с реституцией, предусмотреть ресторацию.
Сатисфакция в проекте Статей об ответственности международных организаций рассматривается как форма возмещения вреда, которая может выражаться в признании нарушения, выражении сожаления, официальном извинении или выражаться в иной подобающей форме. Четкого определения данной формы ответственности в проекте Статей не содержится, сразу указываются лишь конкретные способы возмещения вреда. Мы предлагаем сатисфакцию определить как возмещение потерпевшему субъекту или субъектам нематериального ущерба.
В проекте ст. 40 подчеркивается, что международная организация, ответственная за международно-противоправное деяние, обязана предоставить сатисфакцию за вред, причиненный данным деянием, насколько он не может быть возмещен реституцией или компенсацией [13]. Из этого следует, что сатисфакция будет применяться только в тех случаях, когда причиненный вред не поддается финансовой оценке, когда потерпевшему субъекту нанесено публичное оскорбление или когда нарушенные права невозможно восстановить материально. Желательно данную форму ответственности применять одновременно с реституцией и/или компенсацией, т.к. возникновение нематериального ущерба никак не связано с существованием материального ущерба. Известно, что любое правонарушение автоматически наносит вред чести, достоинству, репутации потерпевшего. И даже если вместе с этим был причинен и вполне исчислимый материальный ущерб, необходимо возместить и причиненный нематериальный ущерб. К тому же следует учитывать и то, что сатисфакция выражается, по смыслу проекта Статей, как правило, в признании нарушения, выражении сожаления, официальном извинении или в иной подобающей форме. То есть для международной организации, на наш взгляд, не будет крайне обременительным, наряду с предоставлением компенсации, еще и извиниться за нанесенный вред.
Сатисфакция «в иных подобающих формах» может выражаться в различных действиях международной организации, в зависимости от того, кто является потерпевшим. Если им является государ-
ство, то это может быть, к примеру, отдание почестей флагу; административное наказание причастных лиц; принятие внутренних нормативных актов, направленных на обеспечение соблюдения международных обязательств; проведение расследования обстоятельств инцидента. В некоторых случаях возможно направление специальных миссий в потерпевшее государство.
Наряду с ресторацией и сатисфакцией в качестве третьей формы нематериальной ответственности международных организаций следует признать заверения и гарантии неповторения.
Однако комиссия международного права ООН включила прекращение и неповторение международно-противоправного деяния в часть вторую Статей об ответственности международных организаций, озаглавленную «Содержание международной ответственности международной организации», и отнесла их к общим принципам данной части (ст. 33 проекта) [13].
На наш взгляд, прекращение и предоставление заверений и гарантий неповторения следует отнести к форме нематериальной ответственности, особенно учитывая формулировку «если того требуют обстоятельства». По сути, это будет зависеть от степени доверия потерпевшего к правонарушителю. Если для первого будет недостаточно, к примеру, восстановления ситуации, существовавшей до правонарушения, он вполне может требовать от международной организации, виновной в произошедшем, предоставить определенные заверения и гарантия того, что подобное больше не повторится.
Таким образом, привлечение международных организаций к нематериальной ответственности преследует в основном такую важную цель, как предупреждение нарушения норм международного права. Этому способствуют сатисфакция, заверения и гарантии неповторения. Ликвидация же последствий правонарушения, как цель международно-правовой ответственности, достигается с помощью ресторации.
В настоящее время понимание санкций как принудительных мер, применяемых с использованием институционального механизма международной организации к государству-правонарушителю, находит все более широкое признание и применение.
Важно подчеркнуть, что применяемые в одностороннем порядке экономические санкции в большинстве своем не достигают поставленных целей, являются нецеленаправленными и не поддающимися контролю. Подобные односторонние санкции не кодифицированы и не находят нормативного закрепления в международном праве [14].
Для обозначения мер, применяемых потерпевшим государством к государству, ответственному
за международно-противоправное деяние, с целью понимания того, когда применение международ-
побудить его выполнить возлагаемые на него пра- но-правовых санкций легитимно. В связи с этим
воотношением ответственности обязательства, при принятии решения о введении международ-
Комиссия международного права ООН предложи- ных санкций необходимо исходить, прежде всего,
ла использовать понятие «контрмеры» [15]. из того, чтобы санкции содействовали поддержа-
Контрмеры, и в этом их принципиальное отличие нию международного мира и безопасности и были
от международно-правовых санкций, представляют легитимными с точки зрения положений Устава
собой элемент децентрализованного механизма при- ООН и иных норм международного права. Пред-
нуждения государства-правонарушителя и рассма- ставляется необходимым при принятии Советом
триваются как инструмент имплементации ответ- Безопасности ООН решения о введении санкций
ственности, не носящий карательного характера [1]. учитывать следующие базовые критерии леги-
Международные санкции эффективнее всего тимности: серьезность угрозы; правильную цель;
срабатывают как средство убеждения, а не нака- крайнее средство; соразмерность средств. зания. Необходимо, чтобы в санкциях присутство- Таким образом, однозначное понимание и еди-
вали элементы, стимулирующие их соблюдение. нообразное применение в международной практике
Объект санкций должен понимать, принятие каких категории «международно-правовые санкции» име-
шагов от него ожидается. При этом частичное или ют большое практическое значение для обеспечения
полное выполнение предъявляемых требований международного правопорядка. Следствием произ-
должно вызывать соответствующую реакцию со вольной терминологической трактовки междуна-
стороны Совета Безопасности ООН, проявляющу- родно-правовых санкций является то, что санкциями
юся в ослаблении режима международных санк- зачастую определяют явно неправомерные акции. В
ций или в их снятии. связи с этим представляются необходимыми даль-
Одной из важнейших задачей в настоящее вре- нейшие прогрессивные и неотложные наработки
мя выступает обеспечение легитимности между- в деятельности Комиссии международного права
народных санкций. Так, поддержание мира и без- ООН по кодификации вопросов международной от-
опасности в значительной мере зависит от общего ветственности и применению мер принуждения.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Кешнер М.В. Соотношение международного и национального права в вопросах реализации международных санкций // Российский юридический журнал. 2014. N 1. С. 192-193.
2. Курдюков Г.И., Кешнер М.В. Соотношение ответственности и санкций в международном праве : доктринальные подходы // Журнал российского права. 2014. N 9. С. 103-115.
3. Карпова Е.М. Санкционная война : новая система стоп-факторов при проведении международных операций // Международные банковские операции. 2014. N 3. С. 18-25.
4. Василенко В.А. Международно-правовые санкции. Киев, 1983. С. 68.
5. Нешатаева Т.Н. Международно-правовые санкции специализированных учреждений ООН. М., 1985. С. 17; Нешатаева Т.Н. Международные организации и право. Новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998. С. 148.
6. Курис П.М. Международные правонарушения и ответственность государств. Вильнюс, 1973. С. 79.
7. Лукашук И.И. Право международной ответственности // Международное публичное и частное право. 2002. N 2. С. 41.
8. Батршин Р.Р. Ответственность государства и применение контрмер в современном международном праве. Казань, 2005. С. 122.
9. Резолюции Совета Безопасности ООН : S/RES/841(1993), 16 june 1993; S/RES/864(1993), 15 September 1993; S/RES/883(1993), 11 november 1993; S/RES/232(1996), 16 december 1966; S/RES/1132(1997), 8 october 1997. URL : http://www.un.org/russian/sc/committees/
10. Доклад Генерального секретаря ООН о работе Организации: Доклад ООН A/60/1, 5 August 2005.
11. Более безопасный мир : наша общая ответственность : Доклад ООН A/59/565, 2 December 2004.
12. Ответственность государств - международно-противоправное деяние государства как источник международной ответственности : седьмой доклад специального докладчика: доклад Комиссии международного права ООН. 1978. Аго A/CN. 4/307 С. 361-376.
13. Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния. 2001. URL : http:// www.un.org.
14. Рачков И.В. Экономические санкции с точки зрения права ГАТТ/ВТО // Международное правосудие. 2014. N 3. С. 91-113.
15. Огнесян А.Г. Каспий : путь к глобальному проекту // Международная жизнь. 2012. N 7. С. 3-7.
