CC BY
42Трибуна молодого ученого
Классификация инстанций конституционной ответственности
Е. Ю. Филатов*
Важным аспектом исследования инстанций конституционно-правовой ответственности, позволяющим выделить в объеме родового понятия «инстанция конституционной ответственности» специфические группы (классы), выступает классификация. Она может производиться по различным основаниям, из которых наиболее значимыми видятся следующие.
1. В зависимости от того, является ли инстанция конституционной ответственности системным элементом государственного аппарата, инстанции подразделяются на государственные (государственно-аппаратные, типичные) и негосударственные (нетипичные). Первые характеризуются тем, что входят в качестве элемента в систему органов государственной власти и должностных лиц, составляющих в совокупности государственный аппарат. Таким образом, государственно-аппаратные инстанции конституционно-правовой ответственности есть орган государственной власти или должностное лицо, с присущими им общими родовыми признаками, а именно: наличием государственно-властных полномочий, закрепленных в действующем законодательстве и в совокупности образующих компетенцию; организационной и функциональной обособленностью; наличием материальных, в том числе финансовых, ресурсов, необходимых для реализации властных полномочий; участие в осуществлении функций государства и пр.1
Государственно-аппаратные инстанции конституционно-правовой ответственности, в свою очередь, уместно классифицировать по критерию принадлежности к носителям одной из ветвей госу-
дарственной власти. По этому признаку выделим инстанции:
а) носители законодательной власти (парламенты и их структурные подразделения (комитеты, комиссии и т. п.));
б) носители судебной власти (различные судебные органы);
в) носители исполнительной власти (правительства, отдельные члены правительства, министерства и иные органы исполнительной власти);
г) по своему статусу не относящиеся в чистом виде к носителям одной из трех традиционно выделяемых ветвей государственной власти, например органы и должностные лица прокуратуры либо глава государства в случае наличия у него властных полномочий.
Применение мер конституционно-правовой ответственности органами государственной власти и должностными лицами-носителями государственной власти является общим правилом в конституционно-правовой практике, что объясняется несколькими обстоятельствами. Во-первых, конституционное право есть отрасль публичного права — особая подсистема национального права, в рамках которой обеспечивается реализация интересов государственного аппарата и общества в целом. По названной причине меры юридической ответственности в отраслях публичного (уголовное, административное, финансовое, конституционное) права применяются, как правило, органами государственной власти и должностными лицами, выступающими системными элементами государственного аппарата. Во-вторых, как справедливо отмечает О. Е. Ку-
* В нашем журнале публикуется впервые.
тафин, основное назначение конституционно-правовой ответственности — защита конституционных норм присущими ей средствами2, что также обусловливает необходимость применения мер конституционно-правовой ответственности со стороны государства. Вышеизложенное позволяет характеризовать органы государственной власти и должностных лиц, уполномоченных применять меры конституционноправовой ответственности, как типичные инстанции конституционно-правовой ответственности.
Негосударственные инстанции конституционно-правовой ответственности не входят в состав государственного аппарата, не являются органами государственной власти и их должностными лицами. В частности, негосударственной инстанцией конституционно-правовой ответственности может быть население (избирательный корпус, совокупность физических лиц, обладающих активным избирательным правом). Избирательный корпус выступает инстанцией конституционной ответственности при отзыве избирателями выборного должностного лица или депутата представительного органа, а также роспуске (прекращение полномочий) коллегиального выборного органа на основании решения, принятого на голосовании, и др. Кроме того, инстанции конституционно-правовой ответственности — это еще и органы местного самоуправления и общественные объединения при условии наделения их государственными полномочиями по применению мер конституционно-правовой ответственности.
Негосударственные инстанции рассматриваются как исключение из общего правила о применении мер конституционно-правовой ответственности органами и должностными лицами, входящими в состав государственного аппарата, на основании чего негосударственные инстанции следует признать нетипичными.
2. В зависимости от количественного состава и соответствующего количественному составу порядку принятия решений инстанции конституционной ответственности возможно подразделить на единоличные и коллегиальные.
Единоличные инстанции представляют собой индивидуальных субъектов государственно-правовых отношений, имеющих полномочия по применению мер конституционно-правовой ответственности. При этом решение о применении либо неприменении мер конституционной ответственности принимается единоличной инстанцией самостоятельно и не требует согласования с иными субъектами. В качестве примера функционирующих в Российской Федерации единоличных инстанций приведем Президента Российской Федерации, Генерального прокурора Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.
Коллегиальные инстанции — это социальные общности, имеющие самостоятельный конституционно-правовой статус и представляющие собой кол-
лективный субъект конституционного права. При этом решение коллегиальных инстанций о применении мер конституционно-правовой ответственности принимается коллегиальным путем, т. е. требует обязательного одобрения со стороны определенного количества лиц (кворум), входящих в состав соответствующей инстанции. Примерами российских коллегиальных инстанций конституционной ответственности выступают Совет Федерации, Государственная Дума, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, суды общей юрисдикции — при рассмотрении дела коллегиально.
3. В зависимости от наличия либо отсутствия участия населения в формировании инстанций конституционно-правовой ответственности последние могут быть классифицированы на первичные и производные (вторичные).
Первичные инстанции — это население (избирательный корпус) либо непосредственно сформированные им в результате выборов инстанции. К первичным также следует отнести инстанции конституционной ответственности, сформированные частью населения, в частности общественные объединения, которые, как отмечалось выше, могут выступать в качестве инстанций конституционно-правовой ответственности в случае наделения их соответствующими государственными полномочиями.
Напротив, производные инстанции формируются без непосредственного участия населения. К производным относятся инстанции, сформированные органами государственной власти и должностными лицами путем назначения либо избрания (парламентом или иным коллегиальным органом), и инстанции, получившие свои полномочия в порядке наследования. Последний способ характерен для монархов, которые, как обоснованно указывает В. А. Виноградов, также могут являться инстанциями конституционной ответственности3.
4. Еще одним основанием для классификации является наличие либо отсутствие у инстанции конституционно-правовой ответственности возможности по собственной инициативе применять меры конституционной ответственности при наличии в деянии субъекта конституционно-правовых отношений состава конституционного правонарушения. По этому критерию выделим автономные, гетерономные и автогетерономные инстанции.
Квалифицирующим признаком автономных инстанций конституционно-правовой ответственности является возможность применять меры конституционно-правовой ответственности по собственной инициативе. Для применения мер конституционной ответственности автономным инстанциям не требуется инициативы иного субъекта и (или) промежуточного правового акта (представление, заявление и т. п.). В качестве примеров автономных инстанций конституционной ответственности могут быть приведе-
ны Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненные ему прокуроры, поскольку названные субъекты уполномочены по собственной инициативе применить такую меру конституционно-правовой ответственности, как приостановление деятельности общественного объединения в порядке ст. 42 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»4 (далее — Закон об общественных объединениях) в случае нарушения общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершения действий, противоречащих уставным целям, а вынесенное Генеральным прокурором или подчиненным ему прокурором представление об указанных нарушениях не исполнено.
Гетерономные инстанции характеризуются отсутствием возможности применять меры конституционно-правовой ответственности по собственной инициативе. Для этого гетерономным инстанциям необходима инициатива иного субъекта (субъектов). Как правило, инициатива стороннего участника государственно-правовых отношений по привлечению субъекта, совершившего правонарушение, к конституционной ответственности оформляется в виде соответствующего правового акта (представление, заявление, заключение и пр.), который может быть характеризован как промежуточный, поскольку он не является актом применения конституционно-правовой ответственности и может содержать лишь предварительную квалификацию деяния. Окончательную квалификацию и определение меры конституционной ответственности, подлежащей применению к правонарушителю, осуществляет уже инстанция конституционно-правовой ответственности. Но при этом соответствующая инициатива по привлечению лица к конституционной ответственности, оформленная в виде промежуточного правового акта, выступает необходимым юридическим условием для рассмотрения гетерономной инстанцией вопроса о наличии либо отсутствии в деяниях субъекта состава правонарушения и применения к нему мер конституционной ответственности.
В частности, гетерономными инстанциями в России можно назвать суды общей юрисдикции при реализации последними мер конституционно-правовой ответственности. Так, расформирование избирательной комиссии в порядке ст. 31 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-ции»5 возможно лишь на основании заявления указанных в законе субъектов, применение другой меры конституционно-правовой ответственности — ликвидации общественного объединения — также возможно только на основании заявления легально установленного круга лиц: Генерального прокурора, прокурора субъекта Российской Федерации, федерального органа государственной регистрации
либо его территориального отделения (ст. 44 Закона об общественных объединениях).
Применение же судами мер конституционноправовой ответственности по собственной инициативе исключается действующим конституционным законодательством, что и влечет за собой признание их гетерономными инстанциями конституционно-правовой ответственности.
Автогетерономные инстанции применяют меры конституционно-правовой ответственности как по собственной инициативе, так и по инициативе иных субъектов. Подобная ситуация возможна в двух случаях:
а) автогеторономная инстанция уполномочена применять меры конституционно-правовой ответственности к одному субъекту ответственности, но по разным фактическим основаниям. При этом применение указанных мер на основании одних (одного) фактических оснований возможно по собственной инициативе, а для применения мер на основании других фактических оснований в качестве необходимого условия требуется инициатива иного субъекта государственно-правовых отношений;
б) автогетерономная инстанция уполномочена применять меры к разным субъектам конституционно-правовой ответственности. При этом для применения мер конституционно-правовой ответственности к одним (одному) субъекту конституционноправовой ответственности не требуется инициативы иного лица, а для применения мер ответственности к иным (иному) субъекту ответственности инициатива необходима.
Как особую разновидность второй ситуации следует назвать модель, при которой инстанция конституционно-правовой ответственности уполномочена применять меры ответственности к двум и более субъектам по разным фактическим основаниям, при этом при реализации конституционноправовой ответственности по одним фактическим основаниям для каждого субъекта ответственности инициатива иного лица не требуется, а по другим — требуется.
5. В зависимости от субъекта конституционной ответственности, к которому инстанция уполномочена применять меры конституционной ответственности, инстанции конституционно-правовой ответственности классифицируются на инстанции конституционно-правовой ответственности главы государства, инстанции конституционно-правовой ответственности правительства, инстанции конституционно-правовой ответственности министров, инстанции конституционно-правовой ответственности парламента (его палат), инстанции конституционноправовой ответственности депутатов представительных органов, инстанции конституционно-правовой ответственности общественных объединений и т. д.
Классификация по субъекту зависит от того, в каком аспекте рассматривается последний. Поэтому по предложенному основанию возможно также выделение инстанций конституционно-правовой ответственности индивидуальных субъектов конституционно-правовой ответственности и инстанций конституционно-правовой ответственности коллективных субъектов конституционно-правовой ответственности либо выделение инстанций конституционно-правовой ответственности субъектов, обладающих государственно-властными полномочиями (главы государств, правительств и т. п.) и инстанций конституционно-правовой ответственности субъектов, не обладающих государственно-властными полномочиями (органы и должностные лица местного самоуправления, общественных объединений).
6. В основу классификации инстанций конституционно-правовой ответственности может быть положен такой признак, как наличие либо отсутствие иной инстанции конституционно-правовой ответственности, уполномоченной применять меры конституционно-правовой ответственности к тому же субъекту конституционно-правовой ответственности. Заметим, что основание данной классификации учитывает конкретного субъекта конституционной ответственности, поскольку одна инстанция конституционно-правовой ответственности может принадлежать к разным обозначенным видовым группам в зависимости от взятого в качестве составной части классификационного основания в каждом конкретном случае субъекта конституционной ответственности.
По названному выше критерию выделим исключительные (безальтернативные) и альтернативные инстанции конституционно-правовой ответственности.
Исключительные (безальтернативные) отличаются отсутствием иных инстанций конституционноправовой ответственности, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности к тому субъекту ответственности, к которому уполномочена применять меры конституционноправовой ответственности исключительная инстанция. Например, исключительной инстанцией конституционно-правовой ответственности для Президента как субъекта ответственности будет Совет Федерации, поскольку отсутствуют иные инстанции конституционно-правовой ответственности, уполномоченные применять меры конституционно-правовой ответственности в его отношении.
Альтернативные инстанции характеризуются наличием иных инстанций конституционно-правовой ответственности, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности к тому же субъекту конституционной ответственности. Данную группу возможно классифицировать на отдельные виды в зависимости от наличия либо от-
сутствия у альтернативных инстанций общих (совпадающих) фактических оснований для применения мер конституционно-правовой ответственности. По этому критерию альтернативные инстанции подразделяются на альтернативно-исключительные, абсолютно альтернативные и относительно альтернативные.
Альтернативно-исключительными инстанции конституционно-правовой ответственности являются в случае наличия для субъекта ответственности иных инстанций (инстанции) конституционно-правовой ответственности, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности, но по другим фактическим основаниям (основанию). В научной литературе справедливо отмечается, что в зависимости от характера конституционного деликта (фактическое основание) могут быть предусмотрены разные инстанции ответственности, в частности, за нарушение конституции (посягательство на конституционный строй) президенты обычно смещаются со своего поста парламентом (его палатой) или избирательным корпусом, а при совершении иных деяний (преступлений) решение об отстранении принимает судебная инстанция6. Таким образом, для одного субъекта конституционно-правовой ответственности могут существовать несколько инстанций, применяющих меры ответственности по разным, несовпадающим основаниям. В такой ситуации инстанции конституционно-правовой ответственности являются альтернативно-исключительными, поскольку, несмотря на то что применение мер конституционной ответственности к одному субъекту входит в компетенцию сразу нескольких инстанций, юрисдикционные полномочия этих инстанций не совпадают (не дублируются), так как применение мер ответственности осуществляется по разным основаниям.
Квалифицирующим признаком абсолютно альтернативных инстанций конституционно-правовой ответственности является существование иных инстанций (инстанции) конституционно-правовой ответственности, уполномоченных применять меры ответственности к тому же субъекту и по аналогичному фактическому основанию (основаниям). При наличии альтернативных инстанций один и тот же субъект конституционно-правовой ответственности может привлекаться к конституционной ответственности любой из альтернативных инстанций, причем по одному и тому же фактическому основанию. Примером абсолютно альтернативных инстанций конституционно-правовой ответственности для общественных объединений выступает федеральный орган государственной регистрации, его соответствующий территориальный орган и Генеральный прокурор Российской Федерации или подчиненный ему соответствующий прокурор, поскольку все названные субъекты уполномочены применять такую меру конституционно-правовой ответствен-
ности, как приостановление деятельности общественного объединения, причем при идентичных фактических основаниях — нарушении общественным объединением Конституции Российской Федерации, законодательства Российской Федерации и совершении действий, противоречащих уставным целям, при условии, что данные нарушения не были устранены в сроки, указанные в представлении, внесенном в руководящий орган общественного объединения одной из альтернативных инстанций.
Относительно альтернативные инстанции уполномочены применять меры конституционноправовой ответственности к одному субъекту по нескольким фактическим основаниям, часть из которых идентична для относительно альтернативных инстанций, а другая — не совпадает.
Приведенные выше рассуждения позволяют дать обобщенную характеристику каждого выделенного вида инстанций конституционно-правовой ответственности.
I. Исключительная (безальтернативная) инстанция — единственный субъект, уполномоченный применять меры конституционно-правовой ответственности к рассматриваемому в каждом конкретном случае субъекту конституционно-правовой ответственности, т. е. применение мер конституционно-правовой ответственности к данному субъекту — прерогатива исключительной инстанции (модель «один субъект ответственности — одна инстанция ответственности, применяющая санкции к этому субъекту по всем существующим фактическим основаниям»).
II. Альтернативно-исключительная инстанция характеризуется наличием иных инстанций конституционно-правовой ответственности, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности к тому же субъекту, но по другим фактическим основаниям. Каждая альтернативноисключительная инстанция отличается собственными (исключительными) фактическими основаниями для применения мер конституционно-правовой ответственности, но к одному и тому же субъекту (модель «один субъект ответственности — две и более инстанции ответственности — два и более несовпадающих (неидентичных) фактических основания ответственности субъекта»).
III. Абсолютно альтернативная инстанция включает иные инстанции конституционно-правовой ответственности, уполномоченные применять меры конституционно-правовой ответственности к тому же субъекту ответственности и по идентичному фактическому основанию (модель «один субъект ответственности — две и более инстанции — более одного совпадающего (идентичного) фактического основания ответственности субъекта»).
IV. Относительно альтернативные инстанции характеризуются наличием иных инстанций (иной инстанции) конституционно-правовой ответствен-
ности, уполномоченных применять меры конституционно-правовой ответственности к тому же субъекту по частично совпадающим фактическим основаниям (модель «один субъект ответственности — две и более инстанции — два и более фактических основания ответственности субъекта, хотя бы одно из которых совпадает (общее для относительно альтернативных инстанций), и хотя бы одно — не совпадает»).
7. В зависимости от принадлежности инстанций конституционно-правовой ответственности к носителям судебной ветви государственной власти возможна дихотомия «судебные и несудебные инстанции».
К первому относятся судебные органы государственной власти, рассматривающие дела о применении мер конституционно-правовой ответственности. При этом само применение реализуется в виде правосудия — юрисдикционной деятельности суда — и, как правило, основано на принципах гласности, объективности и деполитизированности.
Несудебными являются все иные инстанции: главы государств, парламенты и специально созданные ими комиссии, правительства, органы и должностные лица прокуратуры и т. д., т. е. все инстанции, не имеющие статуса судебных органов государственной власти.
8. В зависимости от реализуемых функций (основных направлений деятельности) инстанции конституционно-правовой ответственности могут быть подразделены на специализированные и неспециализированные.
Специализированные инстанции создаются исключительно либо преимущественно для применения мер конституционно-правовой ответственности, т. е. применение мер конституционной ответственности является основным видом деятельности специализированных инстанций конституционно-правовой ответственности. Одним из наиболее показательных примеров выступает Государственный Трибунал Республики Польша, функционирующий исключительно для применения мер конституционной ответственности к высшим должностным лицам, в числе которых Президент Республики, Председатель Совета министров, а также члены Совета министров, Председатель Польского национального банка, Председатель Верховной палаты контроля, члены Всепольского совета радиовещания и телевидения, Высший командующий Вооруженными силами и лица, которым Председатель Совета министров вверил руководство министерством7.
Другой пример — Конституционный трибунал Палаты Юстиции Китайской Республики (Тайвань), единственный вид деятельности которого — рассмотрение дел по роспуску политических партий в случае, «если цели и действия политической партии наносят ущерб существованию Китайской Республики, ее свободному демократическому конституционному и политическому порядку»8.
Для неспециализированных инстанций применение мер конституционно-правовой ответственности не основное направление деятельности и имеет характер вспомогательный (дополнительный). Неспециализированные инстанции являются наиболее распространенным типом инстанций конституционно-правовой ответственности, поскольку в подавляющем большинстве случаев инстанции конституционно-правовой ответственности осуществляют ряд других функций — правотворческих, контрольных, управленческих и пр.
Анализ действующего конституционного законодательства позволяет сделать вывод о том, что все инстанции конституционно-правовой ответственности в России считаются неспециализированными, поскольку применение мер конституционной ответственности не является основным направлением их деятельности.
9. В зависимости от применяемых мер юридической ответственности инстанции конституционноправовой ответственности могут быть классифицированы на отраслевые и межотраслевые.
Отраслевые инстанции конституционно-правовой ответственности уполномочены применять меры исключительно конституционной ответственности (Совет Федерации либо Президент РФ), а межотраслевые инстанции конституционно-правовой ответственности имеют полномочия по применению мер и иных видов юридической ответственности (суды общей юрисдикции, уполномоченные применять меры уголовной, гражданско-правовой, административной ответственности наряду с конституционно-правовой).
Отметим, что наименование «межотраслевая инстанция конституционно-правовой ответственности» условно, поскольку данная инстанция равным образом может именоваться межотраслевой инстанцией юридической ответственности того вида, меры которой она уполномочена применять наряду с мерами конституционной ответственности. Но в каждом конкретном случае при применении конкретной меры юридической ответственности межотраслевая инстанция функционирует либо в качестве инстанции конституционно-правовой ответственности, либо в качестве инстанции иного отраслевого вида юридической ответственности.
1 Подробнее об этом см.: Иванников И. А. Общая теория государства и права: учебное пособие. — М., 2007. — С. 131-132; Черданцев А. Ф. Теория государства и права: учебник. — М., 2003. — С. 125-126.
2 См.: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. — С. 418.
3 См.: Виноградов В. А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. — М., 2005. — С. 376.
4 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — №21. — Ст. 1930; № 47. - Ст. 1930; 1997. — № 20. — Ст. 2231; 1998. — № 30. — Ст. 3608; 2002. — № 11. — Ст. 1018; № 12. — Ст. 1093; № 30. — Ст. 3029.
5 Там же. - 2002. — № 24. — Ст. 2253.
6 См.: Виноградов В. А. Указ. соч. — С. 369.
7 См.: Конституционный контроль в зарубежных странах: учебное пособие / отв. ред. В. В. Маклаков. — М., 2007.— С. 417.
8 Там же. — С. 479.
