CC BY
138
2.10. КАЗАХСТАН: НА ПУТИ ОТ ПРЕЗИДЕНТСКОЙ К ПРЕЗИДЕНТСКО-ПАРЛАМЕНТСКОЙ РЕСПУБЛИКЕ
Мухамеджанов Б. А., министр внутренних дел Республики Казахстан, к.ю.н.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Обретение государственного суверенитета и образование на политической карте мира независимого Казахстана обусловило потребность выработки отечественной модели государства и власти. Президент Казахстана Н.А.Назарбаев определил перспективу процесса становления современной казахской государственности, отметив, что теперь у народа Казахстана есть «серьезные перспективы на основе уже имеющихся достижений формирования нового типа государственности в терминах...XXI века» .1 Поэтому, прежде всего, казахстанские государственные деятели и государствоведы должны были найти ответы на основные вопросы, предопределяющие выбор формы нового казахстанского государства:
1. Какую выбрать форму правления (президентскую, парламентскую или смешанную)?
2.Каково должно быть государственное устройство (унитарное государство, региональное государство с высокой долей автономии составных частей или федерация)?
3.Какой из механизмов разделения властей и «сдержек и противовесов» обеспечит стабильность и эффективное взаимодействие органов государственной власти?
Итогом ответов на поставленные вопросы должна была стать модель функционирования государства. В настоящем исследовании в той или иной степени затрагиваются все перечисленные основные аспекты развития Казахстана, и все же наиболее значимым признается выбор формы правления. Конечно, процесс развития новой государственности находится еще в стадии становления, разработки и утверждения в государственно-политической практике новых для республики правовых и управленческих регуляторов. В то же время, сегодня по прошествии уже пятнадцати лет можно подвести некоторые итоги и проанализировать перспективы.
Исторические традиции развития казахской государственности, новейшая история государственноправового становления независимого Казахстана обусловили выбор страной президентской формы правления, согласно требованиям которой Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики, а, по сути, общенациональным лидером.
Проблемы становления и развития президентской формы правления состоят в организации, функционировании и взаимодействии исполнительной власти, законодательных органов государственной власти, судебных органов государственной власти с институтом Президента Республики Казахстан. Детального
1 Назарбаев Н.А. В потоке истории. - Алматы, 1999. С. 76.
научного исследования заслуживают структурнофункциональные аспекты реализации полномочий главы государства, поиск новых механизмов и технологий их осуществления.
Проблематика республиканской формы правления Республики Казахстан на нынешнем этапе ее развития является сложной как в практическом, так и в теоретическом отношении. Так, современное состояние научной разработанности понятия «республиканская форма правления» не позволяет в полной мере использовать его в качестве творческой конструкции для фундаментальных теоретических исследований. Все это затрудняет поиск объективных закономерностей развития республиканской формы правления в условиях формирования нового общественнополитического устройства Республики Казахстан, изучения соответствия казахстанской модели президентской системы правления совокупности исторических, социальных, политических и иных предпосылок ее формирования, уровню политической и правовой культуры, традиционным воззрениям и психологии населения, а также целому ряду других социальных факторов.
Выбор формы правления осуществляется не по воле просто случая, а осуществляется в ответ на конкретные традиции общества, то и этот выбор сознательно принимается как средство решения проблем, представленных этими традициями. Однако анализ показывает, что реальная природа государства и общества не может быть выведена из простого анализа набора учреждений. Следовательно, реальная природа государства и общества может быть исследована исключительно на основе анализа встроенности системы органов и учреждений в контекст конкретного общества. Сами же административные учреждения являются в своей сущности, по меткому определению У.Ливингстона, лишь «институциональными средствами взаимодействия разнообразных социальных отношений с различными народами, погруженными в систему этих отношений».2
Главной и основной задачей при формировании институтов государственной власти исторически является выбор разновидности их политико-правового оформления, соответствующей определенной экономической и политической системе общества. Именно такой выбор определяет политико-правовые основы функционирования государственной власти и характер взаимодействия государства и общества.3 Поэтому очевидно, что форма республиканского правления является одной из важнейших форм государства, характеризующих структуру и порядок взаимоотношений органов государственной власти и населения, механизм взаимодействия основных органов государ-
2 Livingston W.S. Federalism and Constitutional Change. - Oxford , 1956. Р. 1.
3 См.: Абен Е. Мубаракулы. Политико-правовая природа формы правления в Республике Казахстан. - Алматы, 1999. С. 3.
Мухамеджанов Б.А.
ства - главы государства, высшего представительного и законодательного органа и правительства.
Принцип разделения властей закрепляется в качестве одной из основ конституционного строя Казахстана. Следовательно, исследуя организацию государственной власти Республики Казахстан, надо исходить из того, что она должна эффективно функционировать в условиях разделения властей, что в свою очередь вызывает необходимость рассмотрения теоретических аспектов организации исполнительной власти в теории разделения властей, практических вариантов воплощения данной доктрины в жизнь и выявления критериев эффективности исполнительной власти в условиях разделения властей.
Помимо принципа разделения властей, организация государственной власти предопределяется в первую очередь формой правления в стране, поскольку форма правления есть «наиболее внешнее выражение содержания государства, определяемое структурой и правовым положением высших органов государст-
4
венной власти».4
Практически все исследователи формы правления в качестве основного критерия определения типа республики называют вопрос об ответственности Правительства. Если Правительство ответственно только перед Президентом - то это республика президентская, если только перед парламентом - республика парламентарная. Если же Правительство ответственно и перед Президентом и перед парламентом, то подобную систему называют полупрезидентской или «смешанной» республикой.5
Форма правления как элемент формы государства воплощается в множестве моделей. В каждом государстве система формируемой им власти имеет свою специфику, которая определяется многими объективными и субъективными условиями, факторами и причинами. Поэтому любой сравнительный анализ имеет свои пределы, ограничения и является весьма относительным. Причем, везде во власти главным считается не набор известных формальных элементов, скажем, парламент, выборы, разделение власти и т.д., а ее способность обеспечивать целостность, суверенность, безопасность, упорядоченность и развитие общества. Предназначение (миссия) государственной власти усматривается не в ней самой, а в обслуживании ее потребностей, интересов и целей общества, объединенного в соответствующее государство.
Президентская форма правления Республики Казахстан, установленная Конституцией 1995 г., вполне отвечает современным реалиям переходного времени и способствует стабильности курса постепенной политической модернизации страны. Именно в этом историческом контексте необходимо
4 Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. - М., 1996. С. 79.
5 Мишин А.А. Указ. соч.; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. - М., 1997; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. /Под ред. Б.А. Страшуна. - М., 1996.
решать вопрос о перспективах совершенствования президентской формы правления в Казахстане, превращения ее президентско-парламентскую..
Основополагающими принципами деятельности казахстанского государства являются общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами, включая голосование на республиканском референдуме или в парламенте. Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. В Казахстане признается идеологическое и политическое многообразие, не допускается слияние общественных и государственных институтов, создание в государственных органах организаций политических партий, а также незаконное вмешательство государства в дела общественных объединений и общественных объединений в дела государства, возложение на общественные объединения функций государственных органов, государственное финансирование общественных объединений.
Обобщая опыт стран Содружества Независимых Государств, можно придти к обобщающему выводу о том, что для Республики Казахстан, как и других постсоветских республик, в условиях переходного времени наиболее предпочтительной является конституционная модель президентско-парламентской формы правления. В этой связи важно отметить, что реализация возможностей сильной президентской формы правления может всемерно способствовать не только эволюционному и политически выверенному воплощению принципа разделения властей, но и позволит усилить роль главы государства как общенационального политического лидера, что может нейтрализовать не только мощный потенциал авторитаризма в условиях переходного периода, но и всемерно помогать становлению эффективной демократической политической системы казахстанского общества.
Кроме того, президентско-парламентская форма правления позволяет интегрировать законодательную и исполнительную ветви власти в единый работающий механизм, основанный на системе сдержек и противовесов, эффективного их взаимодействия. Президент, имеющий весомые полномочия, при этом должен ориентироваться на парламентское большинство и в соответствии с этим строить политику; неотъемлемыми прерогативами Парламента должны стать сильные контрольные полномочия, более эффективный контроль за деятельностью Правительства и др.
Проблема конституционного развития Республики Казахстан является многоаспектной. Один из значимых таких аспектов - историко-правовой, изучение которого позволяет не только охарактеризовать этапы конституционного развития, но и выявить черты и признаки развития самой казахской государственности, особенности становления системы органов госу-
дарственной власти, конституционно-правовых институтов, государственного устройства и административно-территориального деления.
Началом первого этапа становления современного казахского государства и развития формы правления в нем стало принятие 25 октября 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики 6. Декларация наделила государственную власть Казахской ССР верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри Республики, а также во внешних сношениях, определенных Союзным договором.
Вторым этапом утверждения президентской республики в Казахстане признается принятие 24 апреля 1990 г. на первой сессии Верховного Совета Казахской ССР двенадцатого созыва Закона «Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Закон определил Президента как главу Казахской Советской Социалистической Республики - составной части Союза ССР, что и предопределило особенности конституционно-правового статуса президента республики. Президент наделялся правом представлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР. При этом Президент не признавался главой исполнительной власти. Характерной чертой этого этапа следует признать своеобразный дуализм в осуществлении государственной власти в республике.
Переход к следующему (третьему) этапу последовал достаточно быстро, что обусловлено общим динамизмом развития ситуации как в Советском Союзе в целом, так и в Казахстане. Этот переход связан с принятием Закона Казахской ССР от 20 ноября 1990 г. «О совершенствовании структуры государственной власти и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР». Положения Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики были инкорпорированы в текст Конституции Казахской ССР 20 ноября 1990 г. посредством Закона «О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР».7 Согласно изменениям Президент Казахской ССР стал главой высшей исполнительной и распорядительной власти, был учрежден пост Вице-президента Казахской ССР, Совет министров преобразован в Кабинет министров, образованы должности премьер-министра, министров, председателей государственных комитетов. Вицепрезидент Казахской ССР избирался Верховным Советом по представлению Президента республики.
6 Казахстанская правда. 1990. 28 октября.
7 Ведомости Верховного Совета Казахской ССР. 1990. № 47. Ст. 431.
Таким образом, говоря о становлении президентской власти в Республике Казахстан, можно отметить, что в самом его начале президентская власть функционировала в системе, приближавшейся к парламентской форме правления: Верховный Совет избирал президента и контролировал правительство, которое было ему подотчетно. В ноябре 1990 г. к президенту перешел весь объем полномочий исполнительной власти. Была сделана попытка сформировать единую исполнительную власть во главе с Президентом, произошло слияние Аппарата Президента и Кабинета Министров. В основу политической системы этого периода была положена классическая модель президентской республики. В целом же в периоде становления президентской власти она становилась и укреплялась как важнейший политический институт, обеспечивающий независимость, самостоятельность Республики.
Но наряду с этими нововведениями в государстве оставалось много пережитков прошлого, и не последнее место в этом списке занимали устаревшие правовая база и законодательство республики. Создав новое государство, новые институты власти, необходимо было привести их в логически завершенную форму. Все эти обстоятельства привели к принятию Верховным Советом почти единогласно (309 из 312 голосов) 28 января 1993 года первой Конституции независимого Казахстана.
Современный этап развития формы правления в Республике Казахстан отсчитывается с 2001 г. Потребность перехода к качественно новому этапу развития формы правления в стране обусловлены тем обстоятельством, что к началу XXI века стало очевидно, что политическое реформирования, уровень развития государственно-правовой системы, механизмы государственного управления не в полной мере отвечали запросам экономического роста. Особо явственно это противоречие проявилось в регионах страны. Переломить негативные тенденции был призван Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан».
По сути, это этап децентрализации осуществления управленческих процессов, перехода на новое качество взаимодействия органов государственной власти, относящихся к ее различным ветвям. Если 1990-е годы характеризуются как период высокой степени централизации власти, что позволило обеспечить стабильность государственного строительства в сложнейшее время, то, начиная с 2001 г., на первый план выходят механизмы децентрализации. Децентрализация названа в качестве значимой линии в Стратегическим плане развития Республики Казахстан до 2010 года.
Совершенствование избранной Казахстаном модели формы правления предполагает создание механизма разрешения и преодоления возникающих конфликтных ситуаций. Важную роль в сдерживании и разрешении конфликтов между различными звеньями единого государственного механизма призваны играть независимые судебные органы, которые способны контролировать законность и правомочность решений и действий органов государственной власти и защитить общество от возможных законодательных нарушений. Обеспечивая разрешение возникающих в обществе конфликтов на основе права, судебная власть осуществляет важные для демократического государства функции правового контроля за деятельностью органов государственной власти. Поэтому любая реформа судебной власти должна заключаться, в первую очередь, в создании условий для осуществления этих функций и повышения эффективности правосудия, а не сводиться к увеличению числа полномочий судебных органов за счет полномочий других органов государственной власти.
Перейти на Главное МЕНЮ Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
