CC BY-NC-ND
226
А.Т. Толеубеков
аспирант кафедры конституционного и муниципального
Основные этапы становления казахстанского парламентаризма
права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
В данной статье на основе анализа истории государства и права Казахстана установлены основные этапы становления казахстанского парламентаризма, разработана периодизация развития идей парламентаризма в Казахстане.
Ключевые слова: Конституция Республики Казахстан, парламентаризм, Парламент Республики Казахстан, Сенат, Мажилис.
Исследование вопросов становления казахстанского парламентаризма имеет важное значение, поскольку, как верно замечено, «историко-государственный и сравнительно-правовой аспекты являются необходимыми для выявления природы, а также вопросов преемственности в современных процессах становления парламентаризма»1.
Идея народовластия казахского народа зародилась несколько веков назад. В Казахстане важные государственные вопросы решались на курултае — народном собрании, в состав которого избирались заслужившие всеобщее уважение, авторитет представители всех регионов государства.
Курултай — (с монгольского) в Золотой Орде — съезд монголо-татарской знати, созывавшийся для решения наиболее важных вопросов. Играл решающую роль в процедуре избрания нового хана2. По мнению ряда ученых, курултай как общественно-государственный институт появился раньше, чем возникла казахстанская государственность. Так, Д. Сулейменов считает, что данный институт «существовал, по всей видимости, еще задолго до появления монголо-татарского государства. Ибо даже Чингисхан, будучи уже полным хозяином положения после покорения большого количества народов и народностей у себя в регионе, счел необходимым созвать курултай не только для придания легитимности своей власти, но и также для рассмотрения и утверждения кодекса специально разработанных на основе степных обычаев и традиций правил и законов, которыми бы в дальнейшем руководствовались все во вновь созданном государственном объединении»3.
По мнению Д. Сулейменова, «курултай — это традиция, идущая из глубин веков. В организационном смысле он представляет из себя собрание представителей
1 Котов А.К. Конституционализм в Казахстане: опыт становления и эффективности механизма власти. Алматы, 2000. С. 90.
2 См.: Юридический словарь sell-express.ru. 2007—2012.
3 Сулейменов Д. Курултай — это казахская лойя джирга // http://www.zonakz.net/articles/1489
различных составных частей определенного общества с устоявшимися традициями кочевого корня для выработки решения по самым важным вопросам. Поэтому созыв курултая не связан с какой-то конкретной периодичностью. Решение о его проведении появляется в зависимости от обстоятельств»4. Например, в 1917 г., когда в Российской империи был низвергнут царский режим, курултай был созван и проведен дважды. На первом курултае рассматривал вопрос, каким путем теперь следует пойти казахскому народу. На втором курултае была объявлена казахская автономия и определен состав ее правительства. Б.А. Бекжанов называет курултай «древней формой парламента»5, а У.Б. Мухамеджанов — «своеобразным институтом степной демократии, обеспечивавшим необходимое представительство и согласование интересов в казахском обществе»6.
А.И. Левшин также подчеркивает роль и значение курултая в становлении государственности и парламентаризма в Казахстане, отмечая, что «истоки парламентаризма как непременного атрибута государственности, не оформленного в соответствующий государственный институт современного типа, проявляются в первых тюркских и собственно казахских государствах, существовавших в форме военных демократий. В них наиболее важные вопросы внутренней и внешней политики, в том числе объявление войны и мира, распределение земель, территорий хозяйствования и установление размера и сроков платежа всеобщего налога, принадлежали всенародному собранию — курултаю, призванному собираться дважды в год в Степи»7.
Период степной демократии закончился после присоединения Казахстана к Российской империи, однако идеи парламентаризма продолжали развиваться. «Носителями и выразителями этих идей стали видные деятели Степного края, пытавшиеся создать после Февральской буржуазно-демократической революции автономное национально-демократическое государственное образование «Алаш»8. На рассматриваемом этапе характерными чертами казахстанского парламентаризма стали: «исторический отказ от монархического правления в какой бы то ни было форме; неприятие любой из форм теократического режима в пользу светского, национального по происхождению, социального по содержанию автономного государственного образования.. ,»9
Советский период развития казахстанской государственности характеризовался отсутствием парламентаризма, как формальным, так и фактическим. Это прямо вытекало из ленинской доктрины социалистического государства как «республики Советов» — полной противоположности «парламентарной республики»10. Как от-
4 Там же.
5 Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане: современное состояние и перспективы развития: автореф. дис. ... д-ра филос. наук. Алматы, 2010. С. 13.
6 Мухамеджанов У.Б. Стенограмма заседания Государственной Думы Российской Федерации // http://www.akdi.ru/gd/PLEN_Z/2006/04/s27-04_d.htm
7 Левшин А.И. Описание киргиз-казачьих, или киргиз-кайсацких орд и степей. Алматы, 1996. С. 227.
8 КотовА.К. Конституционализм в Казахстане... С. 93.
9 Там же.
10 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 31. С. 115.
мечает Ю.Н. Бацев, «в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития»11.
Существующий в советский период представительный орган нельзя было назвать парламентом, так как здесь практически отсутствовали все характерные черты парламентаризма: демократия, принцип разделения властей, доминирующая роль избираемого населением парламента, а не правительства.
Принципы европейского парламентаризма стали основой для построения нового государственного органа в 90-е годы ХХ в. в период становления независимости Республики Казахстан. Как отмечают казахстанские ученые, «особая роль в истории становления парламентаризма в Казахстане отводится Верховному Совету двенадцатого созыва, в период работы которого был принят ряд важнейших правовых актов, законодательно обеспечивших проведение реформ в 90-х годах»12. Большое значение в становлении парламентаризма имело принятие Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г., где впервые был провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
В п. 4 декларации указано, что граждане республики всех национальностей составляют народ Казахстана и он является единственным носителем суверенитета и источником государственной власти в Казахской ССР, осуществляет государственную власть как непосредственно, так и через представительные органы на основе Конституции Казахской ССР. Право выступать от имени всего народа республики и осуществлять законодательную власть было закреплено за Верховным Советом Казахской ССР13. Также в декларации провозглашалось, что государственная власть Казахской ССР обладает верховенством, самостоятельностью, полнотой внутри республики, а также во внешних сношениях в рамках, определенных Союзным договором14.
«Ключевые моменты истории развития парламентаризма в Казахстане, — считает Б.А. Бекжанов, — связаны с принятием Конституции 1993, 1995 годов»15. Мы согласны с данной точкой зрения, так как впервые основные принципы парламентаризма были закреплены на конституционном уровне. В первой Конституции независимого Казахстана 1993 г. была усовершенствована действовавшая система разделения властей. Основные властные институты сформированы с учетом развивающихся рыночных отношений. Вместе с тем Конституцией 1993 г. была значительно усилена власть первого Президента Республики Казахстан, так как именно здесь за президентом было закреплено право выступать от имени всего народа Казахстана16.
11 Бацев Ю.Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 3
12 Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане... С. 14.
13 См.: Декларация о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г. // Информационная система «ПАРАГРАФ».
14 Там же.
15 Бекжанов Б.А. Парламентаризм в Казахстане... С. 14.
16 См.: Конституция Республики Казахстан от 28 января 1993 г.
Роль парламента в данный период времени выполнял Верховный Совет Республики Казахстан, чье правовое положение было закреплено в гл. 12 Конституции. Верховный Совет Республики Казахстан являлся единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан и избирался сроком на пять лет.
Через два года после принятия Конституции Республики Казахстан 1993 г. была принята новая Конституция. Причины ее принятия связаны с тем, что прежняя Конституция не отражала реальной ситуации в республике и не учитывала интересов многих слоев населения. Яркую картину той ситуации дает комментарий В.А. Малиновского: «Своеобразной пробой сил стало принятие первой Конституции Республики Казахстан 28 января 1993 г. В силу целого ряда объективных и субъективных обстоятельств, главные из которых коренились в исторически неизбежной борьбе побеждающего, но еще не окрепшего нового, с уходящим в небытие, но еще сильным старым, этот основной закон не смог выйти на уровень требований будущего по всем позициям. Общество не удовлетворили представленные в Конституции ответы на вопросы о характере государственности, о статусе языков, о равенстве всех форм собственности, а также граждан независимо от национальной принадлежности, о собственности на землю и о последовательном проведении принципа разделения властей. Ценой за некоторые не совсем точные и корректные декларации (или наоборот, отсутствие в тексте ряда насущных идей) стала растущая настороженность в обществе за свое будущее граждан некоренной национальности, усиливавшееся недовольство иностранных инвесторов, торможение рыночных преобразований»17.
На всенародном референдуме в 1995 г. народ Казахстана утвердил Конституцию Республики Казахстан, которая стала фундаментом для создания современного представительного органа страны — двухпалатного (Мажилис и Сенат) парламента, действующего на постоянной основе.
Принятие Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. не было завершающим этапом в развитии парламентаризма в Казахстане. На сегодня многими учеными выделен еще один важный этап развития парламентаризма, который начался в связи с опубликованием закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Он был принят парламентом 18 мая 2007 г., подписан Президентом Республики Казахстан 21 мая 2007 г. и положил начало конституционной реформе в Республике Казахстан.
Внесенные в Конституцию поправки закрепили новые полномочия Мажили-са и Сената, предопределили коренное изменение порядка формирования Мажилиса парламента. Мажилис стал играть решающую роль при рассмотрении вопросов формирования правительства, а формирование Мажилиса посредством пропорциональной системы резко увеличило влияние политических партий на принимаемые государством важнейшие решения. В ст. 56 Конституции появилась новая норма о праве Мажилиса большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не менее 1/5 от общего числа депутатов выразить вотум недоверия правительству. В порядке назначения премьер-министра страны также произошли изменения в сто-
17 Выступление Члена Конституционного Совета Республики Казахстан В.А. Малиновского на республиканской научно-практической конференции по книге Н.А. Назарбаева «Казахстанский путь», организованной Конгрессом молодежи Казахстана (Евразийский Национальный Университет имени Л.Н. Гумилева, Астана, 16 ноября 2007 г.) // Информационная система «ПАРАГРАФ».
рону усиления полномочий Мажилиса. Теперь к исключительному ведению Мажили-са относится дача согласия большинством голосов от общего числа депутатов палаты президенту республики на назначение премьер-министра республики.
Целью расширения функций органов представительной власти являлось перераспределение властных полномочий и ответственности в сторону укрепления статуса парламента. Парламент приобрел реальные и эффективные рычаги контроля за деятельностью исполнительных органов власти, что увеличило его политический вес и авторитет в триединой структуре государственной власти.
Наряду с расширением полномочий усилилась ответственность депутатов парламента. Из Конституции был исключен п. 1 ст. 52 об отсутствии императивного мандата депутатов, зато статья дополнена основаниями лишения депутата Ма-жилиса своего мандата при: 1) выходе или исключении депутата из политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом он избран; 2) прекращении деятельности политической партии, от которой в соответствии с конституционным законом депутат избран.
Были изменены численность Мажилиса и Сената. Основные цели этого нововведения — обеспечение представительства всех слоев населения из всех регионов республики (области, города республиканского значения и столицы Республики), расширение партийного представительства в выборных органах власти, обеспечение представительства в парламенте национально-культурных и иных значимых интересов общества.
Однако наряду с демократическими преобразованиями, направленными на переход к президентско-парламентской форме правления, были усилены позиции первого Президента Республики Казахстан. Во-первых, президенту было предоставлено право законодательной инициативы, возможности самостоятельно направлять в парламент для рассмотрения и дальнейшего принятия законопроекты. Согласно Конституции 1993 г. правом законодательной инициативы обладали только депутаты парламента и Правительство Республики Казахстан.
Во-вторых, хотя рассматриваемым законом было закреплено уменьшение после 2012 г. срока пребывания в должности президента с семи до пяти лет, это изменение не коснулось первого Президента Республики Казахстан, так как для него был снят запрет на избрание более двух раз подряд. Увеличение срока до семи лет в свое время было вызвано сложной политической и социально-экономической обстановкой в Казахстане и необходимостью концентрации власти в руках Президента Республики Казахстан. По нашему мнению, разрешение на избрание первого президента Казахстана более двух раз подряд нейтрализует принятые нововведения, так как усиливает позиции президента республики. Такое же мнение выражает и казахстанский ученый В.Ф. Ударцев: «В порядке противовеса усилению Парламента осуществлено системное укрепление статуса и власти Президента, особенно первого Президента Республики. Фактически укрепляется и статус Администрации Президента. Об этом как-то не принято говорить, но надо осмыслить значение и перспективы этого для объективного анализа эволюции государства, проследить какое значение это будет иметь на практике, какие приобретет формы и последствия»18.
18 Ударцев С.Ф. Конституционная реформа 2007 г. в Казахстане в контексте эволюции формы государства // Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития: матер. Междунар. науч.-практ. конференции. Астана, 22 ноября 2007 г. Астана, 2008. С. 126.
Тем не менее, введенные изменения повлияли на уровень парламентаризма и ознаменовали переход от президентской к президентско-парламентской форме правления. Таким образом, произошел коренной переход к другой форме правления, при которой значительно усилились позиции парламента.
Представленная нами периодизация парламентаризма в Казахстане не является единственной. Так, Б.А. Бекжанов выделяет тюркский период, период казахского ханства, дореволюционный, российский, советский и постсоветский периоды. С данной периодизацией мы согласны, хотя считаем возможным конкретизировать постсоветский период.
Резюмируя изложенное, мы предлагаем определить основные этапы становления казахстанского парламентаризма следующим образом.
Первый этап начинается с принятия Декларации о государственном суверенитете Казахской Советской Социалистической Республики от 25 октября 1990 г., где был впервые был провозглашен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Принятие Конституции Республики Казахстан от 28 января 1993 г. на конституционном уровне закрепило этот принцип. Это период становления государственности в Казахстане, постепенного проникновения идей европейского парламентаризма. Недостатком существовавшего на тот момент представительного органа государства являлось отсутствие двухпалатной структуры.
Следующий этап начинается с принятия новой Конституции Республики Казахстан от 30 августа 1995 г. и характеризуется развитием идей европейского парламентаризма. Парламент теперь состоит из двух палат — Сената и Мажилиса, — действующих на постоянной основе.
Новый этап развития парламентаризма начался в связи с опубликованием закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Он был принят парламентом 18 мая 2007 г. и подписан Президентом Республики Казахстан 21 мая 2007 г. Данный закон ознаменовал переход от президентской к президентско-парламентской форме правления.
