CC BY
63Конституционное, административное и бюджетное право
LJO
Г.С. САПАРГАЛИЕВ,
главный научный сотрудник Института законодательства РК, академик НАН РК, доктор юридических наук, профессор
ФОРМИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО ПРАВА РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН
История парламентаризма в Республике Казахстан недолгая. Ее можно начать с принятия Конституции РК 30 августа 1995 года.
В «Декларации о государственном суверенитете Казахской ССР» 25 октября 1990 г. и в Конституционном законе Республики Казахстан «О государственной независимости Республики Казахстан» было зафиксировано, что система государственных органов Казахстана будет построена на принципе разделения государственной власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Это означало, что каждая из трех ветвей государственной власти будет относительно самостоятельной. Можно было бы начать историю формирования парламентаризма с момента принятия этих исторических актов. Однако последующие политическое и правовое события показали, что Республика еще не готова к фактической реализации принципа разделения государственной власти на три ветви. Главная роль в этом деле принадлежала Верховному Совету Республики. Депутаты Верховного Совета вышли из «советской шинели», формировались под воздействием идеи «вся власть принадлежит Советам». Хотя эти же депутаты приняли «Декларацию» и Конституционный закон «О государственной независимости», они не были готовы к реализации идеи разделения власти. Вскоре же обнаружилось, что менее чем за год процесс переустройства государства приобретает необратимый характер, что признали сами депутаты, и приняли решение о роспуске Верховного Совета в декабре 1993 г.
Период с октября 1990 г. по декабрь 1993 г. можно характеризовать как этап, когда была доказана неприемлемость советской модели построения законодательной власти, решающей все вопросы государственной и общественной жизни.
Конституция Республики Казахстан 1993 г., действовавшая формально, фактически не влияла на государственную и общественную жизнь.
Под руководством Президента H.A. Назарбаева был разработан проект новой Конституции, одобренный народом 30 августа 1995 г. В ней будущий законодательный орган был назван «Парламентом» и определено его место в системе органов государственной власти. С этого момента, по моему мнению, начинается формирование
в Республике Казахстан парламентаризма и парламентского права, как подотрасли конституционного права Республики Казахстан. Имеются достаточные правовые основания формирующейся подотрасли - парламентское право.
1. Источники парламентского права.
Первым и основным источником парламентского права Республики Казахстан является Конституция. Она законодательно установила место Парламента в системе ветвей государственной власти, структуру Парламента, его полномочия, статус депутатов, взаимоотношения Палат Парламента с Президентом, а также с исполнительной и судебной властью на основе принципа сдер-жек и противовесов. Конституция установила все те элементы, которые присущи Парламенту, как законодательной ветви власти.
В то же время Парламент Республики Казахстан имеет свои существенные особенности, закрепленные в конституционных положениях. Кстати, эти особенности почти не встречаются в парламентах многих других стран. Одна из них - это взаимоотношения Мажилиса и Сената Парламента. Иногда пишут, что Мажилис - нижняя Палата, а Сенат - верхняя Палата. Это верно частично, но не в полной мере. При решении весьма важных вопросов, например, при рассмотрении предложений о внесении изменений и дополнений в Конституцию проводятся совместные заседания Сената и Мажилиса Парламента (смотрите статью 53 Конституции).
В декабре 1998 г., в мае 2007 г. в Конституцию Республики Казахстан по инициативе Президента Республики H.A. Назарбаева были внесены изменения, которые расширили конституционные полномочия, основы организации и деятельности Парламента. Эти изменения характеризуют определенную тенденцию развития парламентаризма в Казахстане. Президент неоднократно высказывался, что речь идет о тенденции развития в направлении президентско-парламентсксй республики. Но конституционное положение о том, что установленная Конституцией система правления не может быть изменена, остается в силе (пункт 2 статьи 91 Конституции) - это президентская система правления.
Об этом свидетельствует и следующее положение Концепции: «Перспективы развития Кон-
6 7 № 3 (15) 2009 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
ституционного права связаны с совершенствованием действующих конституционных законов, определяющих устройство государства, единство государственной власти, механизмов функционирования ее ветвей и их взаимодействия между собой под стратегическим руководством, контролем и арбитражем со стороны всенародно избранного Президента Республики Казахстан».
Одним из специальных источников парламентского права является Конституционный закон «О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов». Специальным источником является также Конституционный закон «О выборах в Республике Казахстан». К этой категории относится и закон «О комитетах и комиссиях Парламента РК», в значительной степени специальный закон (так именуется этот закон в Конституции) «О нормативных правовых актах». Внутренними - парламентскими специальными нормативными правовыми актами являются Регламенты Парламента, Сената и Мажилиса, некоторые другие акты Парламента.
Нормативные положения, относящиеся к Парламенту, содержатся в ряде конституционных законов (О президенте, О правительстве, О судебной системе, О Конституционном Совете) и обычных законах.
Поскольку наметилась тенденция развития Казахстана в сторону президентско-парламент-ской республики, содержание законов должно наполняться нормами, расширяющими парламентские полномочия.
2. Институты парламентского права.
Имеется достаточное основание утверждать, что уже формируются институты парламентского права Республики Казахстан.
А) Институт депутатства. Порядок избрания, статус депутатов Парламента определены в Конституции, законе о выборах, о Парламенте и других нормативных правовых актах. Притом в институте депутатства имеются нормы, присущие только Парламенту Республики Казахстан. Например, избрание депутатов в Мажилис от Ассамблеи народа Казахстана.
Б) Институт участия общественности в законодательной деятельности Мажилиса Парламента. Издано специальное положение об общественном Совете при Мажилисе Парламента.
Готовится проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам лоббистской деятельности». В этом проекте предусматривается участие объединений, занимающихся лоббистской деятельностью, в законотворческом процессе. Вопрос обсуждается с конца 90-х годов и продвигается с трудом. Думается, будет найдена приемлемая форма узаконения лоббиз-
ма, что должно положительно влиять на демократизацию законодательной деятельности Парламента. В «Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» отмечается, что «нэобходимо широко и на постоянной основе привлг-кать к нормотворческой деятельности представителей общественности, неправительственные организации и объединения, представляющие интересы частного предпринимательства». Это положение Концепции имеет отношение в первую очередь к законодательной деятельности Парламента Республики Казахстан. Об этом прямо сказано в Концепции.
В) Институт участия прокуратуры в законодательной деятельности Парламента. По моему мнению, активное участие прокуратуры в законодательной деятельности Парламента должно основываться на Конституции Республики Казахстан. Статья 83 Конституция гласит, что прокуратура осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением законов, указов Президента и т.д., а также опротестовывает законы и другие правовые акты, противоречащие Конституции. Здесь выяснг-ния требуют два вопроса. Это осуществление высшего надзора за точным и единообразным применением законов. В процессе осуществления этой функции прокуратура не соприкасается с Парламентом.
При осуществлении второй функции прокуратура прямо должна вступать в отношения с Парламентом. Однако уже 14 лет прокуратура не выполняет эту важнейшую свою конституционную функцию. Почему? Потому, что не выработан механизм осуществления этой функции - наконец, Конституционный Совет недавно констатировал этот факт.
Были ли какие-либо правовые основания для участия прокуратуры в законотворческом процессе Парламента? Да, есть такие основания. В Регламентах Мажилиса и Сената Парламента РК предусмотрено, что Генеральный Прокурор участвует на всех открытых и закрытых пленарных заседаниях Мажилиса и Сената, и ему по его просьбе обязательно предоставляется слово. Такая общая формулировка Парламента, без ударения на его активное участие, до сих пор не способствовала привлечению Генерального Прокурора к законотворческому процессу. Прокурор как бы выполняет роль «свадебного генерала», поскольку не чувствует ответственности за качество принимаемых законов. Прокурор должен выполнять роль Генерального Прокурора, чувствующего ответственность, поскольку он допущен в «святая святых» законодательного процесса, чтобы высказываться за конституционность, за качество принимаемых законов. В рамках Парламента должна начинаться реализация функции высшего надзора. Каким образом?
Конституционное, административное и бюджетное право
1. Глубоко изучать проекты законов.
2. Выступать с оценкой проекта с точки зрения соответствия Конституции РК.
3. Делать представление на проект закона в Парламент в случае противоречия Конституции.
4. После принятия Сенатом закона, в случае его противоречия Конституции, до подписания Президентом внести Президенту протест на закон. Нужно усилить роль представителя прокуратуры в Парламенте. В Регламентах Мажили-са и Сената Парламента не прописано, какими полномочиями наделяется, с какой целью допускается представитель прокуратуры.
Разумеется, во взаимоотношениях с Генеральным Прокурором и его представителем в Парламенте должна соблюдаться мера, чтобы не посягать на самостоятельность Парламента.
Такие действия прокуратуры можно считать первой частью механизма опротестования закона, противоречащего Конституции.
Г) Институт отзыва депутатов Парламента. В Конституции это называется лишением депутата мандата. Депутат лишается мандата 1) в случае выхода или исключения из политической партии, от которой избран; 2) в случае прекращения деятельности политической партии, от которой избран; 3) в случае решения Президента о досрочном прекращении назначенных им депутатов Сената.
Могут появиться и другие институты парламентского права. В зачатке имеются некоторые институты, в частности, институт межпарламентских связей, он имеет определенную правовую основу.
Все указанные институты должны работать в пользу улучшения законодательного процесса, на повышение качества законов. Вместе с тем влиять на повышение ответственности Парламента за эффективное использование полномочий, закрепленных в Конституции. О повышении ответственности Парламента говорится и в Концепции.
В связи с этим уместна постановка вопроса о расширении полномочий Парламента Республики
Казахстан для того, чтобы он использовал свой потенциал с целью осуществления контрольной функции, которая пока исчерпывается выполнением некоторых работ в сфере бюджетной и исполнительской деятельности соответствующих органов.
Видимо, настала пора предоставления Парламенту функции парламентского расследования. Явочным порядком отдельные депутаты Парламента занимались изучением наиболее громких дел. Но поскольку депутаты занимались на свой страх и риск без соответствующих правовых оснований, акции депутатов не имели правовых последствий. Изучив опыт парламентских расследований в парламентах других стран, следовало бы такое полномочие закрепить юридически.
Следующий вопрос об особенностях правовых идей, принципов и правовых норм парламентского права. Это особый вопрос, который нуждается в самостоятельном исследовании.
Молодой казахстанский Парламент, который по меркам законодательства не достиг совершеннолетия, а по выполнению конституционных функций уже реализует их на соответствующем уровне, и дальше, наверняка будет совершенствоваться.
В парламентах многих стран постоянно обсуждается вопрос об эффективности принимаемых законов. Например, Бельгийский Сенат создал специальное подразделение (департамент по оценке законодательства). Вообще стоит подумать об этом и Парламенту Республики Казахстан. Ведь Парламент РК принимает сотни законов, а как они работают, мало кто знает, достигают ли цели, выполняются ли задачи, поставленные перед ним. Существуют такие институты, как депутатский запрос, заслушивания членов Правительства. Но как они функционируют, известно, они не касаются вопросов эффективности и полезности законов. На Украине полномочия по изучению эффективности применения законов закреплены за комитетами Верховной Рады.
Может быть следует заслушивать отчеты Правительства о прогрессе в реализации законов.
Автор К,азацстан Республикасындагы парламентаризм тарихымен, дерекквздер, парламенттт цуцыц институттарда конституциялыц цуцыцтыц Kiwi салалары сияцты, парламенттт тергеудщ цызметт зацдыц бектудщ цажетттн таныстырады.
Автор знакомит с историей парламентаризма в Республике Казахстан, говорит об источниках и институтах парламентского права как подотрасли конституционного права, о необходимости юридического закрепления функции парламентских расследований.
The author introduces the history of parliamentarism in Kazakhstan, said the sources and the institutions of parliamentary law as a sub-constitutional law, the need to legalize the functions of the parliamentary investigation.
