CC BY
39Сапаргалиев Г.С.,
главный научный сотрудник Института законодательства РК, директор Института государства и права КазГЮУ, академик НАНРК, д.ю.н.,
профессор
НЕКОТОРЫЕ КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ИДЕИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УСТРОЙСТВЕ, О ПРИНЦИПЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА
ВЕТВИ
"Декларация о государственном суверенитете" (1990, 25 октября), конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан" (16 декабря 1991 г.), Конституция Республики Казахстан (28 января 1993 г.) и, наконец, действующая Конституция последовательно признали принцип разделения государственной власти на ветви. Но пункт 4 статьи 3 Конституции 1995 г. противоречит фактически признанной и функционирующей системе органов государственной власти в Республике Казахстан.
В указанном пункте говорится, что "государственная власть в Республике едина". Против такого положения не может быть возражения. Естественно, что в любом государстве все государственные органы сверху донизу составляют единую систему, все органы, функционирующие в государстве, входят в эту систему. Но это не означает, что в любом государстве все государственные органы создаются на основе принципа разделения на три ветви власти. Есть государства, которые делятся на четыре ветви, есть государства, которые делятся на пять ветвей власти. Так что деление государственной власти на три ветви не является общепризнанным принципом. Пункт 4 статьи 3 Конституции Республики Казахстан, признавая единство государственной власти и утверждая, что эта единая государственная власть "осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви", тем самым оставляет за рамками этих трех ветвей ряд конституционных органов: к ним относятся Президент, Конституци-
онный Совет, Прокуратура и Центральная избирательная комиссия. Президент, находясь вне ветвей государственной власти, входит, безусловно, в систему государственной власти в силу своего статуса. Невозможно представить систему органов государственной власти без Президента Республики Казахстан, ибо он является Главой государства. В силу этого нельзя его исключать из системы органов государства. Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, что также свидетельствует о его месте в системе органов государственной власти. Об этом же свидетельствует обеспечение им согласованного функционирования всех ветвей государственной власти. Это же положение показывает, что Президент находится вне ветвей государственной власти, но не вне системы государственной власти. Конституционный Совет Республики Казахстан также находится вне ветвей государственной власти, но функционирует как важнейшая часть системы органов государственной власти. Прокуратура Республики Казахстан, именно Республики Казахстан, не входит ни в одну из ветвей государственной власти. Дело в том, что в некоторых государствах прокуратура входит в судебную ветвь власти, а в других - в исполнительную ветвь власти. Но в Республике Казахстан от имени государства (как можно действовать от имени государства, не входя в систему его органов) Прокуратура осуществляет высший надзор за точным и единообразным применением нормативных правовых актов и осуществляет свои полномочия независимо от других государственных ор-
ганов и подотчетна лишь Президенту. Это еще раз подтверждает мысль о том, что прокуратура, будучи важнейшей частью системы государственных органов, не входит ни в одну из ветвей государственной власти.
Все вышеуказанное свидетельствует о том, что государственная власть в Республике Казахстан составляет единую систему, которая делится 1) на три ветви и 2) на органы, не входящие ни в одну из трех ветвей власти.
Все отмеченное свидетельствует о том, что формулировка пункта 4 статьи 3 Конституции неправильно характеризует систему органов государственной власти в Республике Казахстан, как будто вся государственная власть осуществляется в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Пункт 4 статьи 3 Конституции противоречит той системе органов государства, которая утверждена Конституцией. Еще одно существенное отрицательное положение пункта 4 статьи 3 Конституции состоит в том, что, признавая принцип разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви, данное положение утверждает, что эти ветви власти взаимодействуют между собой с использованием системы сдержек и противовесов. Из раздела "Суды и правосудие" Конституции Республики Казахстан вытекает, что судебная власть не может "взаимодействовать" ни с законодательной, ни с исполнительной ветвями власти. Судебная власть осуществляется на основе Конституции и законов, принимаемых Парламентом. В отношении судебной власти недопустимо использование властно-управленческих функций со стороны органов исполнительной власти, впрочем, как и со стороны иных органов, не входящих в ветви государственной власти. В пункте 2 статьи 77 Конституции указывается, что "какое-либо вмешательство в деятельность суда по отправлению правосудия недопустимо". Наличие конституционного положения о "взаимодействии между ветвями власти" ведет к вмешательству в деятельность суда по осуществлению правосудия и как бы оправдывает такое вмешательство.
Итак, следует изменить концептуальные идеи и редакцию пункта 4 статьи 3 Конституции.
Во-первых, нет необходимости в подчеркивании единства государственной власти, ибо слова "государственная власть в Республике едина" не несут в себе никакой организационно-правовой нагрузки. Если предположить, что эти слова употреблены в связи с утверждением принципа раз-
деления государственной власти на три ветви как доказательства ее единства несмотря на разделение, то обнаруживается, что государственная власть в Республике Казахстан не сводится только к трем ветвям власти. Во-вторых, сводя единую государственную власть только к трем ветвям, рассматриваемый пункт статьи 3 Конституции как бы растворяет органы, не входящие в признаваемые три ветви, в этих ветвях, что противоречит их конституционному статусу. В-третьих, нельзя признать правильным положение о том, что все три ветви в процессе осуществления государственной власти взаимодействуют между собой. Если законодательная и исполнительная ветви власти действительно взаимодействуют между собой, то судебная власть осуществляется только на основе Конституции и законов и не вступает ни в какое взаимодействие с другими ветвями государственной власти. В-четвертых, положение о том, что все три ветви государственной власти взаимодействуют между собой, является конституционно-правовой основой для вмешательства законодательной и исполнительной власти в деятельность судебных органов по осуществлению правосудия, что категорически запрещается соответствующей статьей Конституции. В-пятых, в отношении судебной власти ни законодательная, ни исполнительная власть не имеют права использовать систему сдержек и противовесов.
О форме правления
Конституция Республики Казахстан 1995 г. посвящает форме правления несколько статей. В пункте 1 статьи 2 Конституции Республика Казахстан провозглашается унитарным государством с президентской формой правления. В пункте 2 статьи 91 Конституции записано, что установленные Конституцией унитарная форма государственного устройства и президентская форма Республики не могут быть изменены.
По вопросу о форме государственного устройства никем не выдвигается альтернативная концепция. Несмотря на проживание в Казахстане представителей многих национальных групп, ни одна из них не может в национальном плане претендовать на какую-либо автономию, поскольку для этого нет исторических предпосылок.
По вопросу о форме государственного правления выдвигаются альтернативные концепции. Одни считают, что следует переходить к прези-дентско-парламентской форме правления, а другие - к парламентско-президентской, а третьи - к
парламентской форме правления. Предварительно желательно разобраться в самом названии, правильно ли употребление слов "президентская форма правления". В теории государства признается аксиомой деление государств по форме правления на монархию и республику. Республики же делятся на президентские, полупрезидентские, парламентские системы правления. Поэтому правильное наименование - президентская система правления.
Те, кто утверждает, что президентская система правления в Казахстане уже исчерпала свой демократический, прогрессивный потенциал, не утруждают себя приведением доказательств.
Они обычно оперируют такими категориями, как "неограниченная", "абсолютная", "личная" власть Президента, которая-де ограничивает развитие демократии, подчиняет себе все государственные органы, не позволяет решать назревшие задачи экономического, политического и социального характера. Свою задачу мы видим не в опровержении подобных утверждений.
Прошедшие десять с лишним лет показали, что некоторые концептуальные положения, определяющие статус Президента, нуждаются в уточнении. Разработчики проекта Конституции, закрепляя президентскую систему правления в республике, по всей вероятности допустили неточность, которая порождает мнение о неограниченности президентских полномочий. Об этом свидетельствует следующее положение пункта 3 статьи 3 Конституции: "Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту, а также Парламенту Республики Казахстан в пределах его конституционных полномочий". Буквальное толкование данного положения дает основание для утверждения о том, что Президент вправе выступать от имени народа по своему усмотрению, поскольку нет ссылки на Конституцию и законы. А Парламент же выступает от имени народа и государства в пределах конституционных полномочий. То, что относится к общим полномочиям Президента, не является показателем неограниченной власти Президента, а результатом отступления от правил законодательной техники, видно из статьи 44 Конституции, излагающей полномочия Президента. Подпункт 21) гласит: Президент осуществляет другие полномочия в соответствии с Конституцией и законами республики. Итак, власть, полномочия Президента устанавливаются Конституцией и законами. А полномочия Парламента устанавливаются только Конституцией. Для устранения отме-
ченной неточности следует указанное положение пункта 3 статьи 3 сформулировать следующим образом: "Право выступать от имени народа и государства принадлежит Президенту в пределах его полномочий, указанных в Конституции и законах"... далее по тексту. В этом случае статус Президента приобретает стройную концептуальную черту. Это не означает, что концепция президентской системы правления, принятая Конституцией республики 1995 г., не эволюционирует. Она эволюционирует в направлении усиления полномочий Парламента. И очень важно подчеркнуть, что инициатива в этом вопросе принадлежит самому Президенту. За последние семь-восемь лет Президент дважды выступил с подобной инициативой. Первый раз 30 сентября 1998 г. Президент выступил в Парламенте с докладом о внесении 13-и изменений и дополнений в Конституцию Республики. Депутаты Парламента в течение недели обсуждали предложения Президента и в итоге приняли закон о внесении 19-и изменений и дополнений в Конституцию, из них 6 относятся к Парламенту, уточнению и расширению его полномочий. 4 мая 2005 г. Президент подписал указ, которым Парламенту предоставлено право обсуждения кандидатур некоторых высших должностных лиц, назначаемых Президентом. Глава государства ввел в практику назначение 1) министров социально-экономического блока после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажили-са и Сената; 2) глав дипломатических представительств Республики Казахстан после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Сената; 3) председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, назначаемых Президентом после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Ма-жилиса. Мажилису рекомендовано до принятия решения по кандидатурам на должности председателя, заместителя и членов Центральной избирательной комиссии проводить консультации по данному вопросу Сенатом. Председателям палат Парламента рекомендовано производить назначение соответствующих членов Конституционного Совета Республики после обсуждения их кандидатур на пленарном заседании Мажилиса и Сената Парламента. Это и есть реальные шаги к демократизации и открытости формирования государственного аппарата и усиление роли Парламента. К настоящему времени, таким образом, наметились два направления "разгрузки" прези-
дентских полномочий и усиления полномочий и ответственности Парламента. Дальнейшее усиление роли Парламента должно происходить постепенно, эволюционным путем. Можно предположить о передаче Парламенту на обсуждение кандидатур всех членов Правительства. Такой шаг желательно предпринять после того, как Парламент покажет, насколько объективно и ответственно он подойдет к обсуждению кандидатур уже переданных должностных лиц, не возобладают ли групповые, личностные мотивы. Такое уже бывало в 1992-1995 годах при неограниченной власти Верховного Совета Республики Казахстан. Резкое изменение сложившихся конституционно-правовых и организационных отношений, игра в демократию, необдуманный "перевод стрелки" с уже накатанного, положительного пути президентской системы правления к президентско-парламентской или парламентской системе правления весьма опасны, о чем убедительно свидетельствуют примеры Украины, Кыргызстана и других стран. В подобных случаях ни демократии, ни прогресса не будет. К подобным акциям государство и общество толкают люди, которым безразличны последствия подобных реформ.
Полномочия Президента могли бы эволюционировать в сторону демократизации решения и других кадровых вопросов. В этом вопросе видятся два аспекта. Первый - это установление выборности акимов областей, городов республиканского значения и столицы. По Конституции они назначаются Президентом Республики по представлению Премьер-Министра. Если они будут выбираться по представлению Президента соответствующими маслихатами, это усилило бы роль местного населения и ответственность акимов не только перед Президентом, но и населением. К тому же повысится роль местных представительных органов, которые будут выбирать и в случае необходимости ставить вопрос перед Президентом об освобождении акима. В случае принятия такого предложения будет внесено соответствующее изменение в пункт 4 статьи 87 Конституции Республики. Следует изменить пункт 4 статьи 87 Конституции, конкретно указав, что акимы районов и городов районного подчинения не назначаются, а избираются. Необходимо внести изменение и в пункт 3 статьи 87 Конституции. Теперь в связи с избранием акимов районов, городов районного подчинения, а также акимов сельских, аульных округов они являются представителями не только Президен-
та и Правительства, но и соответствующего местного населения.
Второй аспект состоит в упорядочении государственных служащих в смысле ограничения их политического значения. В настоящее время слишком много политических государственных служащих и разного уровня. Занимая должности политических служащих, многие из них не понимают смысла политики, дискредитируют политику государства, злоупотребляют своим положением. Поэтому нужно основательно проработать вопрос о перечне лиц, относящихся к политическим служащим, сократить их количество и предъявлять им исключительно высокие требования.
О Парламенте
Уже более десяти лет функционирует Парламент Республики Казахстан. За это время Парламентом принято более 1300 законов, которые регулируют важнейшие общественные отношения. Сформирована казахстанская система права, в чем огромная заслуга Парламента. К Парламенту, его деятельности обращают свои взоры политики, ученые, граждане страны, как на представительный орган и высказывают самые различные соображения о его структуре, о его роли, о качестве законов, вплоть до ликвидации современного Парламента Казахстана и формировании другого, качественно отличающегося от него.
О структуре Парламента
Некоторые полагают, что унитарное государство должно иметь однопалатный Парламент. Такое мнение не выдерживает критики. Почти все унитарные государства современности имеют двухпалатный Парламент. Структура Парламента совершенно не связана с формой государственного устройства. Другой аргумент против двухпалатной структуры Парламента: законодательную работу Мажилиса якобы повторяет Сенат. Сторонники такой концепции полагают, что законотворческий процесс должен быть упрощенным, легким, не требующим особого труда и интеллектуальных усилий, и скорым. Такой подход к Парламенту, органу, выполняющему законодательную функцию, практически ведет к умалению его роли и значения для настоящего и будущего общества и государства. Давно признано авторитетными учеными и политиками исключительное значение законов для всего государства, начиная от главы страны, кончая рядовым гражданином. Законы определяют статус человека,
гражданина, институтов общества и учреждений государства, являются правовой основой их деятельности. Слабые, несовершенные законы не упорядочивают общественные отношения, а их расстраивают, не укрепляют общественный порядок, а их расслабляют, не служат интересам общества, а служат корыстным интересам чиновников и т.д. Ведь двухпалатную структуру Парламента создают не потому, что некуда девать деньги и надо усложнять государственный механизм, его работу и запутывать общественную жизнь. Мудрые политики и государственные люди давно убедились, что только в результате тщательной, всесторонней и многократной проработки можно создать более или менее добротные, совершенные законы. Не длительный по времени, но все-таки серьезный законотворческий опыт Парламента Республики Казахстан подтверждает указанную истину. Вот объективные данные.
За время работы 1-У сессий в Мажилис поступило 664 законопроекта. Депутатами одобрено 558 законопроектов. На различных этапах обсуждения проектов законов субъектами законодательной инициативы отозван 71 законопроект, в том числе 17 из Сената после их одобрения Мажили-сом. За указанный период Президентом подписано всего 497 законов. В итоге за четыре года забраковано 167 законопроектов. За время работы Парламента второго созыва в Мажилис поступило 784 законопроекта, одобрено и направлено в Сенат 597. определенная часть их возвращена в Мажилис, отозвана инициаторами. Сенатом одобрено и Президентом подписано всего 563 закона. В итоге за 4 года забракован 221 законопроект.
Вот эти данные объективно "голосуют" за двухпалатный Парламент. Концепция двухпалатной структуры Парламента Республики Казахстан выдержала исторический экзамен.
О составе Парламента
Некоторые предлагают увеличить состав депутатов Мажилиса Парламента, мотивируя тем, что не все политические партии представлены из-за ограниченности партийной квоты. Но серьезно, всесторонне вопрос о причинах недостаточной активности, профессионализма депутатов Мажилиса не изучается. Нет объективных доказательств того, что результативность законотворческой работы Мажилиса зависит от определенного количества депутатов. Каковы доказательства того, что если в Мажилисе будет 130 депу-
татов, то он будет работать плодотворно, качественно и профессионально? Разумеется, чем больше будет депутатов, тем меньше будет нагрузки на каждого депутата, больше будет времени для работы над проектами более основательно и т.д. Но, к сожалению, нет данных о том, какова нагрузка на каждого депутата Мажилиса в настоящее время, все ли депутаты работают с полной отдачей в одинаковой степени, каков уровень их парламентского профессионализма и т.д. Внешнее наблюдение показывает, что на пленарных заседаниях Мажилиса присутствуют нередко 50-60 депутатов. Считается, что и в таком составе имеется кворум, Мажилис заседает, рассматривает серьезные законопроекты, заслушивает, министров, решает и другие важные вопросы. И самое главное, не в полном составе Мажи-лис принимает законопроекты, определенная часть которых бракуется Сенатом, не утверждается Президентом. А ведь Конституция предусматривает, что "депутаты Парламента обязаны принимать участие в его работе" (п. 2, статья 52).
А какова гарантия того, что если в Мажилис будет избрано 130 депутатов, то он будет работать более основательно, профессионально и т.д.? Чем объясняется то, что инициируемые депутатами законопроекты составляют незначительный процент? Так, депутатами Мажилиса первого созыва из 664 законопроектов инициировано всего 53; депутатами Мажилиса второго созыва из 784 законопроектов инициирован 171.
Это можно объяснить, в частности, тем, что Парламент Республики Казахстан еще молодой, не имеет традиций, достаточного опыта. По нашему мнению, укрепление Мажилиса Парламента следует начинать не с увеличения депутатского корпуса, а с более полного использования его потенциала, укрепления дисциплины, повышения ответственности, правового обучения депутатов.
Теперь о составе Сената Парламента. Этот вопрос заслуживает большего внимания, чем уделяется ему в настоящее время. Есть один вопрос, который не учитывается.
В Сенате Парламента 39 депутатов, то есть в два раза меньше, чем в Мажилисе. Между тем, работа Сената Парламента по объему не меньше, если не больше объема работы Мажилиса, о чем говорится в статье 54 Конституции. Парламент в раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения вопроса вначале в Мажилисе, а затем в Сенате 1) принимает законы; 2) обсуждает республиканский бюджет и от-
четы о его исполнении, устанавливает и отменяет государственные налоги и сборы; 3) ратифицирует и денонсирует международные договоры и т.д. Кроме этого Сенат обладает другими весьма важными полномочиями. Так, на совместном заседании обеих Палат решаются важнейшие вопросы государственной жизни и т.д. Все это показывает, во-первых, абсолютную неприемлемость предложений об упразднении Сената Парламента, а во-вторых, узаконенную недооценку роли и значения Сената, поскольку 39 сенаторов могут ли обеспечить качественное и своевременное решение вопросов, возложенных на них. Для обеспечения надлежащего осуществления полномочий Сената Парламента по крайней мере следует увеличить число сенаторов до уровня сегодняшнего состава Мажилиса. Надо учитывать, что Сенат, выполняя не меньшую по объему законодательную работу, даже большую, осуществляет в отношении Мажилиса контрольную функцию и отвечает за конституционность принимаемых законов.
О полномочиях Парламента
Депутатами и оппозиционирующими лицами постоянно поднимаются вопросы о неадекватности полномочий Парламента, его роли и месту в механизме государства. Считают, что Парламент ограничен Конституцией в осуществлении своих полномочий, что Парламенту необходимы дополнительные полномочия для того, чтобы он в полной мере выступал как высший представительный и законодательный орган.
Полагаем, что в подобных высказываниях имеется определенная доля правды. Во-первых, в Конституции содержатся положения, которые в какой-то степени сдерживают инициативу депутатов и дают определенный приоритет Правительству. Пункт 6 статьи 61 Конституции гласит, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики. Такой пункт был необходим, когда принималась Конституция, когда экономика страны "лежала на боку", ощущалась катастрофическая нехватка финансовых средств. Надо сказать прямо, что еще в то время было понимание того, что подобная конституционная норма противоречит статусу депутатов Парламента, ограничивает их право законодательной инициативы. Ведь незатратных законов не бывает. Именно существование такой нормы главным образом объясняет незначительное количество
законов, инициируемых депутатами. В настоящее время экономика Казахстана развивается, есть финансовые возможности для решения потребностей общества. Поэтому указанную конституционную норму следует изменить так, чтобы Правительство не имело исключительного права давать отрицательное заключение на законопроекты депутатов. Критерием рассмотрения Мажи-лисом законопроектов должна быть их направленность на регулирование важнейших общественных отношений, а не сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов. Неприемлемы предложения о введении в законодательство нормы об обязательном мотивированном обосновании Правительством своего отрицательного заключения на проекты законов депутатов. Правительство любые отрицательные заключения может мотивировать исходя из того, что сокращает госдоходы и увеличивает госрасходы. Неубедительно и предложение об установлении срока предоставления правительственного заключения. Ни одно из них не обеспечивает право законодательной инициативы депутатов.
Еще об одном пробеле в полномочиях Парламента республики. Конституция не предусматривает право толкования законов Парламентом в целом, ни его палатами. Право толкования законов не предоставлено ни одному высшему органу государства. Конституция предусматривает право Конституционного Совета давать официальное толкование норм Конституции. Существует огромная потребность в толковании текущего законодательства. Аутентичное толкование законов может осуществлять только Парламент. Как показывает правоприменительная практика, отсутствие официального толкования законов ведет к заполнению правового пространства конкурирующими толкованиями со стороны различных государственных органов. Оптимальным решением этой проблемы было бы внесение в Конституцию дополнения о полномочии Сената Парламента толковать законы.
Традиционным является в странах с развитым парламентаризмом институт парламентского расследования. Однако в Конституции Республики Казахстан об этом ничего не сказано. Между тем необходимость института парламентского расследования в Республике уже назрела. В обществе иногда происходят такие отрицательные явления, на которые исполнительные, правоохранительные органы не в состоянии надлежащим образом реагировать в силу различных причин. По-
этому депутаты Парламента как бы "явочным" порядком, на свой страх и риск стали реагировать на них. Известны безрезультатные депутатские "расследования" событий в Южно-Казахстанской, Карагандинской и Атырауской областях. Но отсутствие конституционно-правовых основ парламентского расследования не позволяет представителям народа ставить и решать в рамках конституционной законности подобные вопросы. Они же будут действовать от имени народа и авторитет их решения будет высоким. Поэтому вопрос о полномочии Парламента в области парламентского расследования следует закрепить в Конституции.
О функциях Парламента
Функции Парламента Республики Казахстан - это основные направления внутренней и внешней его деятельности, в которых выражаются социальная, демократическая, национальная и общечеловеческая сущность и назначение. Исходя из такого определения, можно выделить следующие моменты функций Парламента: 1). Функция - это основное направление деятельности. У Парламента могут быть такие виды деятельности, которые не дотягиваются до названия функции. Например, в соответствии со статьей 54 Конституции Республики Казахстан Парламент в раздельном заседании палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Ма-жилисе, а затем в Сенате учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, определяет государственные символы республики. Или возьмем полномочия Парламента по изданию актов об амнистии граждан. Сомнений нет, что указанные полномочия Парламента имеют важное значение для решения государственных задач. Но они реализуются непостоянно, исчерпываются однократным решением или же реализуются время от времени. 2). Функция, как основное направление, выражается в форме деятельности, присущей только Парламенту или главным образом только Парламенту. Таким основным направлением деятельности Парламента Республики Казахстан является законотворчество. Основная функция Парламента осуществляется как в рамках, в пределах государства, так и в отношениях с другими государствами и в международных отношениях. Такому требованию отвечают законодательные функции. 3). У Парламента Республики Казахстан имеются и не основные функции. Это такие виды деятельности, которые не обладают полным свой-
ством специфичности, то есть принадлежности только Парламенту и не выражают только его предназначение. К таким не основным функциям Парламента Республики Казахстан, по нашему мнению, относятся контрольные функции, функции по формированию высших органов государства, высших должностных лиц. Отнесение этих функций к неосновным не означает, что они имеют второстепенное значение. Неосновные функции Парламента имеют важное значение в реализации его конституционного потенциала. Именно путем использования и этих функций Парламент может выполнять, реализовать в полной мере свое предназначение как представительно го и законодательного органа страны. 4). В функциях Парламента Республики Казахстан раскрывается его роль как законодательной ветви государственной власти. Если Парламент в полной мере использует свой конституционный потенциал, свои полномочия, закрепленные в Конституции, в Конституционном законе "О Парламенте и статусе его депутатов", в других нормативных правовых актах, тогда можно считать, что Парламент Республики Казахстан не только юридически выступает как самостоятельная ветвь государственной власти, но и играет активную роль в становлении демократического, правового, светского и социального государства.
На страницах печати высказываются мнения, что Парламент осуществляет две функции: представительную и законодательную. С таким мнением трудно согласиться. Да, Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики. Именно в силу этого Парламент Республики Казахстан наделяется важнейшими полномочиями по принятию законов. Парламент считается законодательной ветвью государственной власти именно в силу того, что он выбирается гражданами для оформления государственной воли народа в законах. От имени народа Парламент Республики Казахстан выступает при осуществлении законодательных и иных полномочий в пределах Конституции. Если признать наличие у Парламента Республики Казахстан особой представительной функции, то возникает вопрос, в чем она выражается, каково ее содержание? Ответ будет, думается, один: какого-либо особого ее содержания нет. Представительный характер Парламента обуславливает законодательные и иные его функции. Следует обратить внимание на то, что конституционное признание функций Парламента не совпадает с научно-обобщенным определением его функций.
Пункт 1 статьи 49 Конституции Республики Казахстан гласит, что Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом республики, осуществляющим законодательные функции. Следовательно, в соответствии с Конституцией Республики Казахстан Парламент Республики Казахстан обладает только законодательными функциями. Конституция республики не упоминает другие функции Парламента. Означает ли это обстоятельство, что у Парламента Республики Казахстан нет других функций? Анализ полномочий Парламента, его палат позволяет сделать вывод о том, что у Парламента имеются, кроме законодательных, и другие функции. Теоретически общепризнанна еще одна функция: ее называют контрольной функцией Парламента Республики Казахстан, хотя в Конституции об этом ничего не сказано. На основе анализа полномочий Парламента, его палат можно признать наличие у него еще одной функции, но в Конституции об этом направлении также ничего не сказано. Это функция формирования политическими кадрами некоторых высших органов государства. Ее суть состоит в том, что Парламент обладает рядом полномочий, которые нельзя отнести ни к законодательным, ни к контрольной функциям. Эти полномочия близки по содержанию и направлены на решение вопросов, связанных с подбором руководящих политических и иных государственных служащих.
Таким образом, Парламент Республики Казахстан обладает на сегодняшний день тремя видами функций: 1) законодательными функциями; 2) контрольной функцией; 3) функцией формирования (выбора, назначения, дачи согласия) политическими и другими ответственными служащими некоторых высших органов государства.
Прежде всего, следует подчеркнуть, что в законодательных функциях воплощается и реализуется политика государства. Некоторые считают, что Парламент Республики Казахстан не участвует в выработке политики государства. С таким мнением никак нельзя согласиться. Для чего депутатам предоставлено право законодательной инициативы? Ответ: для того, чтобы они разрабатывали законопроекты. Законопроект - это акт, выражающий определенную политику, направленный на ее реализацию. Депутат, разрабатывая проект закона, руководствуется политическими идеями утверждения в Казахстане демократического, правового, светского и социального государства. Следовательно, когда проект закона принимается, то он становится правовым офор-
млением политики, узаконенной политической мерой. Законопроект, разрабатываемый независимым депутатом или депутатами, представляющими политическую партию, все равно имеет политический смысл. Политический характер прямо или опосредственно выражается в законе.
В Конституции Республики Казахстан записано, что Парламент Республики Казахстан осуществляет законодательные функции. На множественный характер законодательных функций Парламента Республики Казахстан, выраженный в Конституции, пока не обращают внимание ни ученые, ни практики. Между тем, употребляемые в Конституции термины, понятия, определения, словосочетания, выражения и т.д. должны пониматься, истолковываться адекватно их смыслу, содержанию. Поскольку нет официального толкования этого понятия, придется использовать приемы доктринального толкования. Разумеется, доктринальное толкование не должно быть чисто умозрительным, а должно иметь практическое, фактологическое основание. Признание у Парламента наличия "законодательных функций" означает, что следует их классифицировать на виды: из каких видов они состоят. Для классификации законодательных функций на виды нужно установить критерии. Таким критерием может быть уровень юридической силы /иерархия/ законов. Так, закон о внесении изменений и дополнений в Конституцию принимается особым порядком. Такую законодательную деятельность Парламента можно назвать особой, отдельной законодательной функцией. На самом деле, в процессе принятия законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию используется почти весь потенциал Парламента: должны проголосовать за него не менее трех четвертей депутатов от общего числа депутатов каждой из палат. В этом процессе участвует и Президент. При принятии конституционного закона используется другая процедура. Следовательно, ее можно назвать другим видом законодательной функции. Обычные законы принимаются по особой процедуре: сначала в Мажилисе в виде законопроекта, а затем Сенатом как закон. С достаточным основанием такую процедуру принятия обычных законов можно признать третьим видом законодательной функции Парламента Республики Казахстан. Можно выдвинуть и другой критерий деления законодательных функций Парламента Республики Казахстан на виды, исходя из расчленения деятельности Парламента по созданию, развитию национального законодательства и
межгосударственных нормативных правовых актов. Данное мнение имеет конституционное основание. Так, в пункте 1 статьи 4 Конституции Республики Казахстан говорится о структуре действующего права, куда включаются и нормы международных договорных и иных обязательств Республики. В то же время, в п.3 той же статьи отдельно сказано о приоритете перед обычными законами республики международных договоров, ратифицированных республикой. Следует подчеркнуть, что при принятии законов чисто национального характера предъявляются одни требования, а при ратификации международных договоров речь идет и о других требованиях, главным из которых является защита суверенных прав, независимости, территориальной целостности и т.д.
Итак, с большой долей уверенности можно утверждать, что Парламент Республики Казахстан обладает не одной, а несколькими законодательными функциями.
Парламент осуществляет законодательную деятельность, руководствуясь определенными принципами. Некоторые из этих принципов по-казыва1 ют обоснованность наличия нескольких законодательных функций у Парламента Республики Казахстан. Важный принцип законотворчества - конституционная законность. Этот термин употребляется в Конституции Республики Казахстан и расшифровывается в пункте 7 статьи 62: законы Республики, постановления Парламента и его Палат не должны противоречить Конституции. Следовательно, как конституционные законы, так и обычные законы, принимаемые Парламентом, не должны противоречить Конституции. Здесь 'важно обратить внимание на то, что законы не должны противоречить Конституции. В данном случае имеются в виду не только нормы Конституции, но и конституционные идеи, принципы, цели. Так, в п.1 статьи 1 Конституции записано, что Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством. Это не норма, а идея, достижению которой должны способствовать законы. Основополагающие принципы деятельности республики, другие принципы, закрепленные в Конституции, также охватываются принципом Конституционной законности, например, принцип разделения государственной власти на ветви (п.4 ст.3). Принцип конституционной законности распространяется и на международные договоры и иные обязательства республики. Это означает, что международные договоры, пред-
ставленные в Парламент на ратификацию, должны рассматриваться с позиции соответствия их в целом, а также их частей Конституции РК: ее нормам, идеям, принципам и т.д. в деятельности Парламента при рассмотрении международных договоров наблюдаются отклонения от принципов, норм Конституции, что, разумеется, недопустимо. В связи с этим уместно заметить, что Конституционный Совет стал давать толкования не только нормам Конституции, но и ее идеям. Поэтому при уточнении конституционных полномочий Конституционного Совета это следует учесть.
Следующий принцип законотворчества - это научная обоснованность. Как известно, Правительство РК в мае 2002 г. по инициативе Президента РК Н.А.Назарбаева приняло постановление о необходимости проведения научных экспертиз законопроектов, готовящихся Правительством. Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов было утверждено постановлением Бюро Мажилиса Парламента РК от 27 января 2003 г. Положение о научной экспертизе законопроектов желательно отразить в Конституции.
Важным принципом законотворчества является стабильность законодательства. Стабильность - результат основательной, качественной подготовки законопроектов, глубокого изучения закономерностей, тенденций развития тех общественных отношений, которые являются объектами законодательного регулирования. Стабильность зависит от качества основополагающего отраслевого закона. Если основополагающий отраслевой закон разработан и принят поспешно, то в последующем в него будут вноситься десятки, сотни изменений, дополнений. Так было с Гражданским Кодексом РК, так происходит с законом о труде и другими законами.
Еще одним важным принципом законотворчества является реальная исполняемость, применяемость положений закона в государственной и общественной жизни. Применение закона рассчитано, как правило, на неопределенное время. На обозримое время нужно предусматривать материальное обеспечение их реализации. Популистские законы, не обеспеченные материальными и другими гарантиями, способны лишь дискредитировать Парламент, бросить тень даже на все государство. В связи с этим уместно обратить внимание на пункт 6 статьи 61 Конституции, в которой говорится о том, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государствен-
ных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства республики. Положение данного пункта относится, как отмечено, к депутатам, в какой-то мере ограничивая право законодательной инициативы депутатов, служит как бы препятствием для внесения депутатами законопроектов. Необходимо, чтобы законопроекты депутатов рассматривались с участием представителя Правительства профильными комитетами или Бюро палат или даже на пленарных заседаниях палат Парламента. Это бы усилило роль Парламента и повысило бы ответственность Правительства. В таких случаях депутаты и Правительство, как субъекты права законодательной инициативы, как бы уравняются в правах, найдут взаимопонимание и придут к консенсусу. Не всегда учитывается при принятии законов человеческий фактор. Законы обращены к гражданам, их объединениям, законы применяются государственными служащими. Реализация закона зависит 1) от материально-финансовой возможности государства, субъектов регулируемых отношений, 2) от уровня правового сознания, правовой активности граждан, 3) от способности правоприменяющих органов и должностных лиц. В свете этого важное значение имеют положения указа Президента Республики Казахстан "О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан" от 4 мая 2005 г. Президент поручил Министерству образования и науки РК принять меры по повышению качества преподавания в организациях образования основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина. Указ установил для правоохранительных органов ежегодное проведение в августе-сентябре цикла занятий по изучению конституционных прав и свобод человека и гражданина и вопросам их соблюдения в деятельности сотрудников всех правоохранительных органов. Правовое просвещение должно касаться не только учащихся и работников правоохранительных органов, но и всех граждан, всех работников государственных органов. Об этом говорилось еще в Постановлении Президента РК Н.А.Назарбаева от 21 июня 1995 г. о правовом всеобуче, которое остается в силе. Этот вопрос следует отразить в регламентах Парламента, его палат.
Важное значение для законотворчества имеет принцип непротиворечивости законов. Законы не должны противоречить всему действующему праву Республики Казахстан. Законы не дол-
жны противоречить принципам отраслевого законодательства. Вопрос о противоречивости применяемых законов действующим законам определяется исходя из принципа иерархии законов и на основе правил, установленных Конституцией и законом о нормативных правовых актах. Учитывая исключительное значение этого закона, следовало бы поднять его до уровня конституционного. Недопустимо действие законов, противоречащих законам большей юридической силы (Конституции, Конституционным законам), законам одинаковой юридической силы. Между тем, правоприменяющие органы не обращают внимания на состояние законодательства с точки зрения их внутренней противоречивости. Об этом свидетельствуют десятки обращений судов в Конституционный Совет РК об ущемлении некоторыми законами закрепленных Конституцией прав и свобод человека и гражданина в соответствии со статьей 78 Конституции РК. Наличие противоречий в законодательстве, наверняка, послужило основанием поручения Президента в упомянутом указе Министерству юстиции проанализировать итоги деятельности по развитию и приведению системы действующего законодательства Казахстана в соответствие с нормами Конституции РК.
Следует сказать несколько слов о принципе учета положительного опыта законотворчества передовых государств. Известно, что при подготовке гражданского кодекса, уголовного кодекса, уголовно-процессуального кодекса, многих других законов некритически использован опыт, может быть и больше чем опыт, законотворчества других государств. Не свидетельствует ли об этом внесение в эти законы множества изменений, дополнений? Такая практика будет применяться и впредь. Но иногда зарубежный законодательный опыт воспринимается вопреки сложившемуся и положительно действующему в Казахстане законодательному порядку. Такой подход чреват издержками: финансовыми, кадровыми, моральными и т.д. В связи с этим желательно закрепить принцип законодательного эксперимента. Почему бы Парламенту Республики Казахстан не закрепить в регламенте возможность проведения законодательного эксперимента, выработать критерии, условия проведения эксперимента в определенных случаях.
Пределы законодательных функций Парламента Республики Казахстан, определенные Конституцией, вполне обеспечивают выполнение Парламентом роли законодательной ветви влас-
ти. В то же время уместно заметить, что депутатский корпус Парламента не должен стремиться к полномочиям, связанным с нормотворчес-кой деятельностью других ветвей власти. Такие попытки противоречат Конституции, нарушают баланс ветвей власти, в конце концов, неосуществимы, нереалистичны. Между тем, такие попытки были на уровне Мажилиса Парламента.
Парламент Республики Казахстан осуществляет контрольно-оценочную функцию. Как уже отмечалось, в Конституции РК не указывается наличие у Парламента контрольной функции. Но анализ полномочий Парламента, закрепленных в Конституции, дает достаточное основание для вывода о наличии у него контрольно-оценочной функции. Следует объединить полномочия контрольного характера с полномочиями по оценке программы Правительства, поскольку они по природе близки. Контрольно-оценочная функция Парламента выражается в совокупности его полномочий, закрепленных в Конституции и проявляющихся в различных формах контрольно-оценочной деятельности. Контрольно-оценочная функция Парламента РК осуществляется в следующих предусмотренных Конституцией формах: 1) отчета Правительства об исполнении республиканского бюджета; 2) проведении парламентских слушаний; 3) отчетов членов Правительства республики по вопросам их деятельности; 4) заслушивании доклада Премьер-Министра о Программе Правительства; 5) выражении вотума недоверия Правительству. Конституция, однако, не предусматривает такие формы контроля, как депутатский запрос и вопрос. Депутат в соответствии с регламентом Сената и Мажили-са Парламента имеет право обращаться с запросами к Премьер-Министру, министрам, председателю Нацбанка, Генеральному прокурору, председателю КНБ и т.д. Однако регламент - внутренний нормативный правовой акт Парламента, его нормы регламентируют порядок организации и деятельности Парламента. Депутатский запрос и вопрос - это не предмет даже Конституционного закона, а Конституции, как контрольная форма работы депутатов, Парламента. Поэтому данный вопрос должен быть закреплен в статье 52 Конституции.
Контрольно-оценочная функция Парламента касается главным образом деятельности Правительства. Это характеризует главенствующую роль Парламента в отношении Правительства, осуществляющую исполнительную власть Республики Казахстан, возглавляющего систему
исполнительных органов и осуществляющего руководство их деятельностью. Контролируя деятельность Правительства, и давая ей оценки, Парламент, безусловно, влияет на всю систему исполнительных органов - центральные и местные органы, то есть на исполнительную ветвь власти. Это свидетельствует о том, что не правы те, кто пытается доказать бесправность Парламента республики. Объективный подход показывает наличие у Парламента достаточных конституционных возможностей для положительного влияния на улучшение деятельности всей исполнительной ветви власти, для выявления существенных недостатков в деятельности как Правительства, так и его членов. Может быть, существует узкое понимание контрольно-оценочной функции как относящейся только к Правительству, только к министрам. Отчет Правительства о деятельности по исполнению бюджета есть отчет всех структурных частей Правительства, всей системы исполнительных органов, о чем свидетельствует работа Счетного комитета.
На одно конституционное положение следует обратить особое внимание при рассмотрении контрольно-оценочной функции Парламента. Согласно подпункту 6) статьи 53 Парламент может одобрить или отклонить Программу Правительства. Но эта конституционная норма незавершенна логически. Если Парламент одобряет Программу Правительства, то это обязывает Парламент следить за ее осуществлением. В случае не выполнения Программы Парламенту следует поставить вопрос о вотуме недоверия Правительству. Косвенно такое право Парламента вытекает из пункта 2 статьи 64 Конституции: "Правительство ... подотчетно Парламенту республики в случае, предусмотренном подпунктом 6) статьи 53 Конституции". В данной конституционной норме употребляется слово "подотчетно", что означает отчет Правительства перед Парламентом о выполнении Программы. Одобрение или неодобрение Программы Правительства не подходит под понятие "подотчетность". Следовательно, подпункт 6) статьи 53 Конституции следует дополнить словами: "В случае одобрения Программы Правительства Парламент периодически заслушивает его отчет о ходе выполнения Программы". Тогда Парламент мог бы помочь Президенту в контроле деятельности Правительства.
Отчет министров об исполнении законов есть не только личный отчет министров, но и отчет об исполнении законов всей системой мини-
стерств. Вот если бы так всегда подходили депутаты к осуществлению контрольно-оценочной функции Парламента, тогда, думается, они не сетовали бы на ограниченность полномочий. Отметим, что все полномочия Парламента содержат элементы императивности. В чем она заключается? Программа Правительства может быть не одобрена, члены Правительства могут быть освобождены, отчет Правительства об исполнении бюджета может быть не утвержден. Есть мнение, что Конституция не определяет правовые последствия отклонения отчета Правительства. Да, в пункте 2 статьи 53 говорится только об утверждении республиканского бюджета и отчетов Правительства и Счетного комитета о его исполнении. В этом пункте не сказано ни о том, что отчет может быть не утвержден, ни о том, какие могут быть правовые последствия в случае не утверждения Парламентом отчета Правительства. Поэтому существует мнение, что Конституция не определяет правовые последствия отклонения отчетов Правительства и Счетного комитета. На самом ли деле так обстоит дело? Обратимся к пункту 7) статьи 53 Конституции РК. В нем говорится, что большинством в две трети от общего числа депутатов каждой из палат, по инициативе не менее одной пятой от общего числа депутатов Парламента либо в случаях, установленных Конституцией, выражает вотум недоверия Правительству. Проанализируем данный пункт. Во-первых, в этом пункте подтверждается, что есть случаи, установленные Конституцией для выражения вотума недоверия Правительству. Это отклонение Программы Правительства (п.6) статьи 53), непринятие внесенного Правительством проекта закона (п.7) статьи 61). Других случаев выражения Парламентом вотума недоверия Правительству Конституция точно не указывает. Во-вторых, пункт 7) статьи 53 Конституции имеет в виду 1) неутверждение Парламентом республиканского бюджета; 2) неутверждение Парламентом отчета Правительства о его исполнении. Вот здесь представляется еще один момент неиспользованного потенциала Парламента. В соответствии с п.7 статьи 53 Конституции депутаты могут выразить Правительству вотум недоверия и по другим важным для государства, общества основаниям.
При должном осуществлении контрольно-оценочной функции она может эффективно действовать на исполнительную ветвь государственной власти. При этом, однако, не следует переходить границы парламентских полномочий и не стре-
миться к подчинению себе других ветвей власти, как призывают некоторые. Нельзя нарушать баланс между ветвями власти. Иногда можно услышать мнение о том, что Парламент должен контролировать исполнение всех законов чуть ли не всеми органами, лицами. Это нереально и чревато негативными последствиями. В противном случае используется механизм сдержек и противовесов, предусмотренных Конституцией.
Конституция РК дает основание выдвинуть положение о наличии у Парламента РК еще третьей функции, которую нельзя назвать основной, но которая является весьма важной. Эту функцию пока условно можно сформулировать как функцию формирования некоторых высших органов государства (путем выбора, назначения, утверждения, дачи согласия) высшими должностными лицами. Эта функция включает следующие направления: 1) согласие на назначение Президентом премьер-министра, Председателя Национального банка республики; 2) избрание и освобождение от должности по представлению Президента республики председателя Верховного Суда республики, принятие их присяги; 3) дача согласия на назначение Президентом Республики Генерального прокурора и председателя Комитета национальной безопасности Республики; 4) избрание и освобождение от должности по представлению Президента Республики председателя, заместителя председателя, секретаря и членов ЦИК Республики; 5) председатели палат Парламента назначают по два члена Конституционного Совета РК. Указанная функция, как видно, достаточно объемная и важная. Ее осуществление не должно происходить формально. Если Парламент дает согласие на назначение Премьер-Министра, то оно не должно ограничиваться формальным голосованием, а должно быть результатом предварительного, основательного обсуждения на совместном пленарном заседании обеих палат Парламента. Такую же процедуру следует предусмотреть в отношении всех высших должностных лиц, на назначение которых дает согласие или избирает Парламент.
Не следует безгранично расширять полномочия Парламента в условиях президентской системы правления, что может иметь непредсказуемые последствия. Нельзя согласиться с предложением изменить подпункт 7 статьи 44 Конституции, согласно которому Президент назначает на должность председателя и двух членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета. Эта конститу-
ционная норма несет в себе большую политико-правовую нагрузку и выступает как одно из средств сдержек и противовесов. Поскольку Счетный комитет выполняет функцию финансового контроля за Правительством, нужно и обеспечить объективность и справедливость в отношении Правительства, как органа, возглавляющего исполнительную ветвь власти. Если восемь членов Счетного комитета будут состоять из депутатов, то над Правительством постоянно будет висеть "дамоклов меч" Парламента. Следовательно, конституционная норма о назначаемости одной трети состава Счетного комитета Президентом обеспечивает как бы равновесие Парламента и Правительства в этом важном вопросе.
Исключительному ведению Сената Конституция относит досрочное прекращение полномочий местных представительных органов - мас-лихатов. Маслихаты выражают волю населения соответствующих административно-территори-
альных единиц. К тому же маслихаты в организационном плане также не связаны с Парламентом. За десять с лишним лет вопрос о роспуске Парламентом какого-нибудь маслихата не стоял. Следовательно, указанная норма не несет никакой правовой нагрузки. Ведь вопрос о роспуске - это вопрос самого маслихата и избирателей соответствующей административно-территориальной единицы. В Конституции нет ни одного положения о статусе депутатов маслихатов. Между тем, возникает много вопросов, связанных с выдвижением кандидатов в депутаты маслихата, с избранием их, условиями их деятельности, взаимоотношениями с избирателями, исполнительными и другими органами, с их ответственностью, с основанием досрочного прекращения полномочий. Депутат Парламента не связан императивным мандатом. В отношении же депутатов маслихатов Конституция не указывает, каким мандатом они связаны. Это - вопрос Конституции, а не обычного закона.
'При обсуждении Международного пакта о гражданских и политических правахМажилисутвердил его без оговорок. Между тем этот Пакт содержит положение о том, что санкцию на арест дает только суд. Это противоречит Конституции Республики Казахстан.
А А А А А
Мацалада Цазацстан Республикасындагы мемлекеттт билт бвлтутщ нег£?гг цагидалары щрастырылады, автор бинт брпацтарыныц взора царым-цатынастарыныц кейб1р даулы сэттерт кврсетт, оларды жеттдгру бойынша усыныстар бередг.
In clause main principles of division of the government in Republic Kazakhstan are considered, the author marks some disputable moments of interaction of branches of authority, offers on perfection of their activity are submitted.
