CC BY
165
КАЗАХСТАН: РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА КАК КЛЮЧЕВОГО ИНСТИТУТА В ПРОЦЕССЕ ДЕМОКРАТИЗАЦИИ СТРАНЫ
Сергей ДЬЯЧЕНКО
заместитель председателя Мажилиса парламента Республики Казахстан (Астана, Казахстан)
Как известно, одним из базовых элементов демократии является наличие и функционирование парламента — высшего законодательного органа страны. Он должен принимать законы, представлять и гармонизировать различные интересы общества, расставлять политические приоритеты, распределять ресурсы, оказывающие непосредственное влияние на жизнь людей и (самое главное) контролировать деятельность исполнительных органов власти. По сути, парламент — главный фо-
рум для обсуждения вопросов государственной политики и поиска компромиссов.
Наделенные полномочиями парламентские учреждения играют решающую роль в установлении и консолидации демократии, поскольку они дают право простым людям участвовать в процессе выработки политических решений, которые будут в дальнейшем определять их жизнь. Парламент наделен основными функциями в утверждении верховенства закона, в защите прав человека, обеспечении прозрачности государствен-
ного управления и выполнении государством своих международных обязательств1.
Думается, есть все основания считать, что за годы суверенного развития Казахстана парламентаризм стал неотъемлемой частью политической системы страны. Тем не менее на заре независимости в республике фактически не было опыта парламентской деятельности в современном его понимании. Однако он постепенно накапливался, находился баланс общественных интересов, отлаживалась система сдержек и противовесов в государственном устройстве. Именно в то время была заложена и законодательная база, обеспечившая успех начатых либеральных реформ2.
Историческая же миссия парламента — как законодательного органа молодого независимого государства — заключается, на мой взгляд, в том, чтобы обеспечить устойчивое и динамичное развитие страны, ста-
1 См.: Усанов В.Е. Разделение властей как основа конституционного строя и его роль в формировании парламентаризма // Государство и право. 2005, № 12. С. 14.
2 См.: Выступление Президента Республики
Казахстан Н. Назарбаева на открытии второй сессии Парламента Республики Казахстан [Ьйр://ш№ж akorda.kz/page.php?page_id=33&lang=1&artide_id=904].
бильность и прогресс во всех сферах жизни общества. Эту важнейшую стратегическую задачу можно решить лишь при эффективном использовании парламентом всего арсенала политико-правовых методов в рамках действующей Конституции Казахстана.
В 2006 году парламент республики отметил десятилетие со дня своего образования. Это были годы творческого поиска, упорного труда по созданию основ представительной ветви власти. За это время депутаты трех созывов проделали огромную работу, нацеленную на формирование законодательной базы казахстанской государственности. Сегодня основными задачами устойчивого развития страны являются обеспечение экономического прогресса, гарантирующего гармоничное развитие общества, повышение благосостояния людей на базе неуклонного роста экономики, реализация программ социального развития и охраны окружающей среды. В связи с этим парламент и осуществляет свою законотворческую функцию, определяет необходимую стратегию развития общества и создает правовую платформу для проведения рыночных реформ, имея целью устойчивое развитие Республики Казахстан как независимого и современного демократического государства.
Становление парламентаризма и его роль как гаранта политической стабильности в стране
Основанный на национальных государственно-правовых традициях парламент республики отражает евразийский тип нашей государственности, сочетая в себе ценности Запада и Востока. Истоки высшей представительной власти в Казахстане обнаруживаются в 1930-х годах. Так, в 1938-м был избран первый состав Верховного Совета республики, осуществлявшего представительские и законодательные функции. Деятельность этой структуры проходила под строгим политическим контролем со стороны союзных и республиканских партийных органов. Выборы в Верховный Совет Казахской ССР были безальтернативными, что снижало его легитимную ценность. С распадом СССР и провозглашением Казахстаном в 1991 году суверенитета, началась история подлинного парламентаризма республики3.
Несомненно, при анализе деятельности высшего законодательного органа страны следует исходить из того непреложного факта, что за считанные годы РК прошла политический процесс, в развитых демократических государствах продолжавшийся многие де-
3 См.: Мухамеджанов У.Б. Десять лет в истории человечества — мгновение // Казахстанская правда, 20 января 2006.
сятилетия, а то и века. За короткий исторический период преодолен поистине колоссальный путь от системы номинальных советов народных депутатов к профессиональному двухпалатному парламенту и в то же время заложены основы рыночной экономики, гражданского общества и демократии. Несомненно и то, что успехи на этом пути достигнуты благодаря курсу на консолидацию прогрессивных политических сил, согласование интересов различных слоев общества. Именно поэтому страна смогла избежать существенных социальных напряжений и политических потрясений, обеспечить стабильный рост экономики и благосостояния граждан.
По сравнению с государствами, имеющими многолетнюю демократическую историю и сильные парламентские традиции, казахстанский парламентаризм совсем молод, но, вопреки многочисленным советам со стороны создать, перенять или импортировать некую идеальную модель парламентаризма, в РК этот институт развивается по своим правилам и законам, целенаправленно и поэтапно. Эффективность развития парламентаризма в Казахстане обусловлена органическим единством его современного состояния и историческими предпосылками. Практика показала, что для нашего общества приближенной к идеальной может быть только модель, «выстраданная» всем развитием страны с учетом экономических, социальных особенностей и в немалой степени зависящая от менталитета народа.
Деятельность двухпалатного парламента республики — начиная с этапа разработки его концепции, законодательных, конституционных основ и фактического становления — была всецело подчинена решению задачи эффективного регулирования общественных отношений. Парламент страны, пройдя сложную эволюцию, стал профессиональным, доказал свою состоятельность как орган, создавший правовую основу реформ, содействующий укреплению политической стабильности, гражданского мира и национального согласия. Он стал легитимным полем политической гласности, а сам законодательный процесс вполне утвердился как способ правового оформления и согласования политических интересов различных общественных сил4.
В настоящее время важнейшей политической задачей является динамичное развитие РК как государства, приверженного ценностям демократии, которые не менее важны, нежели стремление к экономическому успеху или социальному благополучию граждан. Следует исходить из того, что иметь в государстве развитые демократические институты не просто необходимо, но и экономически целесообразно, так как вести с обществом ответственный диалог политически выгодно. Однако несомненно и то, что демократические реформы ни в коей мере нельзя проводить так, чтобы они привели к подрыву стабильности.
Во всем мире продуктивная деятельность парламента всегда была и остается важнейшим условием политической стабильности всего социума. Созданная в РК нормативно-правовая база позволяет достаточно стабильно регулировать практически все сферы общественных отношений. Постоянные же усилия, прилагаемые депутатами парламента для повышения эффективности функционирования законодательства, приводят к такому результату, когда самой системой снимается напряжение в обществе и элиминируется действие факторов неустойчивости.
В этой связи представляется, что в Казахстане развитие парламентаризма пошло по верному пути, основы которого базируются на своевременном реагировании политической системы даже на малые возмущения, гипотетически способные привести в последующем к прогрессирующим напряжениям и угрозе дестабилизации. И, на мой взгляд, представительная ветвь власти успешно выполняет эту роль политико-правового координатора социально-экономических и политических процессов. Устойчивость достигается тем, что главный смысл и содержание предусмотренных Конституцией полномочий
4 См.: Дьяченко С.А. Законотворческая деятельность парламента как условие политической стабильности общества и устойчивого развития государства. В кн.: Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. Астана, 2005. С. 110.
парламента сводятся к законотворческой деятельности по принятию законодательных актов стабильного, долговременного действия. Очевидно, что принципы, нормы и положения действующего Основного закона РК предоставляют парламентариям полную возможность для дальнейшего совершенствования законодательного процесса; более того, нацеливают на решение этих задач и в конечном счете требуют от депутатов дальнейшего «шлифования» системы права в государстве.
Ключевыми в обосновании необходимости опоры в первую очередь на Конституцию становятся слова президента республики Н. Назарбаева, сказанные им в Послании народу Казахстана: «Я убежден, что стабильность Конституции — это стабильность общества. Необдуманные перемены создадут хаос в стране... Прежде чем предлагать корректировки тех или иных положений Конституции, нужно внимательно изучить то, что уже есть»5. Поэтому необходимо полностью использовать потенциал Конституции, определяющей (помимо прочего) и законотворческую практику, направленную на достижение целей стабильного развития. Исходя из этого, следует отметить, что утверждение Казахстана в качестве правового государства требует, безусловно, дальнейшего укрепления стабильности законодательства и повышения эффективности правоприменительной работы. И здесь возникает риторический вопрос: а можно ли всего этого достичь, если подвергать Конституцию — главный гарант стабильности общества и правовой системы — перманентным изменениям?
Без стабильного Основного закона невозможно навести порядок в законодательстве вообще, а хаос (в том числе нормотворческий) всегда приводит к перекосам и нарушениям. В этом отношении мировая практика едина. Если закон не соответствует Конституции, то он считается внеправовым и отменяется. Поэтому в конституционном законотворчестве требуется особая осмотрительность и тщательность, так как любое изменение установлений влияет на все общество и само государство. Ревизия норм Основного закона, продиктованная политической конъюнктурой, — прямой путь к кризису власти и расшатыванию государственных устоев.
Основные проблемы совершенствования законодательного процесса на современном этапе: улучшение законопроектного планирования, научно-экспертного и ресурсно-кадрового обеспечения, взаимоотношений ветвей власти, а также укрепление связей с гражданским обществом и внедрение лучших мировых законодательных стандартов—вполне разрешимы без изменения Основного закона. По крайней мере в ближайшем будущем нет необходимости менять Конституцию или ее разделы, регулирующие законотворческий процесс. Ныне следует сконцентрироваться на создании правовых условий и механизмов для поэтапного проведения политических реформ, формат которых четко обозначен главой государства: закрепление достигнутого, дальнейшее стабильное развитие экономики и модернизация государственного управления. При этом, на мой взгляд, в обществе растет убежденность в необходимости чрезвычайно взвешенного подхода ко всему комплексу вопросов, касающихся осуществления политических трансформаций. Председатель Мажилиса парламента республики У. Мухамеджанов вполне справедливо отметил, что мы не имеем права на ошибки в деле политических преобразований, тем более — на поспешность6. Однако при законодательном регулировании столь важных процессов нельзя скатываться к чрезмерной осторожности и консерватизму, что, несомненно, может привести к застою.
Современный парламент РК имеет двухпалатную структуру, которая включает верхнюю палату — Сенат и нижнюю — Мажилис. Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы страны на
5 Казахстан на пути ускоренной экономической, социальной и политической модернизации. Послание Президента Республики Казахстан Н. Назарбаева народу Казахстана. Февраль 2005 года [http:// www.akorda.kz/page.php?page_id=32&lang=1&artide_id=52].
6 См.: Мухамеджанов У.Б. Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны В кн.: Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. С. 4.
совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно, области, города республиканского значения и столицы. Семь депутатов Сената назначает президент республики на срок полномочий данной палаты.
Мажилис состоит из 77 депутатов, из них 66 избирают по одномандатным территориальным избирательным округам, которые формируют с учетом административно-территориального деления республики и примерно равной численностью избирателей, а 10 — на основе партийных списков по системе пропорционального представительства и по территории единого общенационального избирательного округа.
Выборы в Мажилис проходят на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий действующего созыва парламента. А избрание в Сенат осуществляется на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. Следует отметить, что 50% депутатов верхней палаты переизбирают каждые три года. При этом их очередные выборы должны состояться не позднее чем за два месяца до окончания срока полномочий депутатов (в Сенате он составляет шесть лет, в Мажилисе — пять)7. Парламент осуществляет свою работу в сессионном порядке. Сессия состоит из совместных и раздельных заседаний палат, бюро палат, постоянных комитетов и совместных комиссий палат.
Сегодня парламент утверждает бюджет страны, отчет правительства и Счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет; может одобрить или отклонить программу правительства, а также выразить ему вотум недоверия.
В целях дальнейшего использования потенциала Конституции республики, осуществления поэтапной политической модернизации общества и государства, повышения роли парламента в мае 2005 года президент страны Н. Назарбаев подписал указ «О мерах по дальнейшему использованию потенциала Конституции Республики Казахстан». Действие этого документа направлено в первую очередь на создание условий для более эффективного выполнения парламентом представительных и законодательных функций8.
Так, согласно указу, в практику вводится назначение министров социально-экономического блока после предварительного обсуждения их кандидатур профильными комитетами Мажилиса и Сената, а глав дипломатических представительств РК — после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Сената. Председателя и двух членов Счетного комитета по контролю над исполнением республиканского бюджета будет назначать глава государства только после предварительного обсуждения их кандидатур профильным комитетом Мажилиса. Кроме того, президент рекомендовал Мажилису до принятия решения по кандидатурам на должности председателя, заместителя председателя и членов Центральной избирательной комиссии республики проводить консультации по данному вопросу с Сенатом. Председателям палат парламента также рекомендовано назначать соответствующих членов Конституционного совета после обсуждения их кандидатур на пленарных заседаниях соответственно Мажилиса и Сената.
Таким образом, роль парламента в политико-властных процессах поступательно усиливается, а насколько эффективным окажется парламентское «сито» при формировании кадровой политики для высших государственных должностей, конечно, покажет время. Но уже сейчас ни у кого не должно возникать сомнений по поводу того, что подвижки в этой сфере уже начались. Вполне очевидно, что в результате принятия упомянутого выше указа существенно расширены функции законодательной власти при формировании ряда государственных органов. Это, без сомнения, повысит авторитет и значение
7 См.: Конституция Республики Казахстан. Алматы: Жеті Жаргы, 1998. Ст. 49—51.
8 См.: Указ Президента Республики Казахстан «О мерах по дальнейшему использованию потенциала
Конституции Республики Казахстан» от4 мая 2005 года, № 1568 [http://www.zakon.kz/our/news/
news.asp?id=38928].
представительной ветви власти в политической жизни нашего общества. Кроме того, возрастет обоюдная ответственность депутатов и центральных исполнительных органов за государственную политику, усилятся контрольные функции парламента в области исполнения республиканского бюджета, станет публичным и более строгим отбор членов ЦИК и Конституционного совета, а также представителей дипломатического корпуса. Все это, вкупе с проводимой ныне административной реформой, должно способствовать повышению эффективности деятельности государственного аппарата9.
Законотворчество как фактор развития политического процесса
Высокая динамика развития парламентаризма в нашей стране требует постоянного внимания, прежде всего к главным проблемам взаимоотношений ветвей власти, роли и месту структур и органов, участвующих в законодательной деятельности, а также к вопросам эффективности и устойчивости всего парламентского процесса.
Для установления конструктивных отношений между политическими силами, общественными институтами и государственными структурами как раз и предназначена апробированная в мировой практике политического регулирования система разделения властей. Она имеет прямое отношение к устойчивости всей законотворческой деятельности, начиная с законопроектного планирования, выбора политических и отраслевых приоритетов, определения степени актуальности или срочности в разработке того или иного законопроекта и заканчивая подписанием законодательного акта, а также мониторингом эффективности его применения.
Особое внимание необходимо обратить на раскрытие всех возможностей современного законодательного процесса, с тем чтобы он позволял (посредством органичного соединения государственного и общественного регулирования) вырабатывать такой законодательный вектор развития, который придал бы устойчивость всему совершенствованию общественного организма. Ведь в своем неформальном виде законодательный процесс фактически начинается задолго до составления текста законопроекта и его поступления в Мажилис. Он зарождается из осознания обществом, фиксации специальными органами и структурами востребованности в законодательной регуляции определенных отношений, а также ликвидации пробелов, несоответствий и противоречий в действующем законодательстве. Таким образом, уже на первоначальном этапе законотворческий процесс имеет ярко выраженный общественный характер.
Законопроекты подготавливают соответствующие структуры правительства и специалисты, а также инициируют депутаты. В обсуждении законопроекта активно участвуют представляющие интересы избирателей депутаты, работающие в качестве членов отраслевых постоянных комитетов и фракций политических партий. В свою очередь, парламент, как достаточно сложный многоэлементный организм, имеет и другие связи с различными институтами государства и социума, общественными организациями. Такое широкое представительство, складывающееся в процессе законотворчества, и создает эффективный механизм согласования интересов разных субъектов политического процесса, а также своевременного разрешения возникающих в обществе противоречий. Например, в 2006 году при Мажилисе создана Палата общественных экспертов, которая должна обеспечивать сотрудничество законодательной ветви власти и гражданских институтов; в нее в основном входят представители института гражданского общества, а ее
9 См.: Туранов Е. Новый указ // Континент, 18—31 мая 2005, № 10. С. 17.
работа направлена на совершенствование законодательства, повышение правовой культуры, углубление процесса демократизации социума.
Думается, постепенно депутаты обеих палат все больше осознают, что чем шире общественная база обсуждения законопроекта, тем более качественным и эффективным получается и сам «рожденный» закон. Соответственно, он будет действовать более стабильно и долговременно.
В количественном же отношении показатели функционирования парламента можно выразить в следующем: за 10 лет его работы на профессиональной основе всесторонне обсуждено 1 722 поступивших в Мажилис законопроекта, 1 450 из них инициированы правительством, 272 — депутатами. При этом 1 284 законопроекта были подписаны президентом и пополнили законодательную базу страны10. В Конституционный совет поступило 55 обращений депутатов. Если Мажилис парламента первого созыва направил в адрес должностных лиц государства около 600 запросов по проблемам, волнующим избирателей, а второго созыва — 2 400, то за два года работы депутатского корпуса третьего созыва — свыше 1 000.
Важно отметить, что парламент вносил в Конституцию страны изменения и дополнения, цель которых — совершенствование системы сдержек и противовесов ветвей власти, демократизация деятельности последних, расширение политических прав и свобод граждан. За эти годы принят ряд важных кодифицированных законодательных актов: Кодекс об административных правонарушениях, Уголовный, Гражданский, Бюджетный, Земельный, Налоговый, Таможенный кодексы и др.
Все это, как и многие другие важные аспекты депутатской деятельности, позволяет комплексно и эффективно проводить экономические реформы.
Можно с уверенностью сказать, что обойтись в обсуждении и принятии важных законов без самого широкого участия всех общественных сил—значит поставить под угрозу выработанный курс модернизации государственной власти, подъема экономики и развития социальной сферы. В этой связи представляется важным и своевременным внести необходимые изменения прежде всего в группы законов, которые прямо влияют на сохранение тенденции к устойчивому и стабильному развитию, а также придают эффективный характер самому законотворческому процессу. Одним из путей решения проблемы повышения эффективности законотворческого процесса может стать и организация при представительной ветви власти института развития парламентаризма, речь о котором ведется не первый год. Создание подобной структуры станет важным подспорьем в разработке законопроектов самими депутатами, а также позволит проводить их качественную социальную, финансово-экономическую и юридическую экспертизу, определять ближайшие и отдаленные правовые, экономические, социальные последствия введения в действие новых законов.
Первое, на что следовало бы направить усилия депутатов, — внести изменения в блок конституционных законов, регулирующих государственное устройство, механизмы и взаимоотношения ветвей власти с целью сделать их деятельность более результативной.
Сегодня в законодательном портфеле находятся важные для развития страны законопроекты; чтобы занять достойное место в мировом сообществе, она должна постоянно действовать на опережение. Очевидно, что в этом немалый груз ответственности возложен на депутатов. Ведь для выявления отставания и пробелов в законодательном регулировании, неэффективных установок в законотворчестве необходимо провести анализ всей законотворческой практики. Логика вхождения республики в новый этап своего развития требует внимательного рассмотрения и проведения соответствующих реформ государственного управления, политической системы и, возможно, Конституции. На этой основе важно концептуально определиться с приоритетными курсами совершенствова-
10 По данным Информационно-аналитического центра парламента Республики Казахстан [www.parlam.kz].
ния законодательства, выработать стратегические направления и тактические способы достижения целей эффективного правового регулирования общественных процессов.
Должное внимание необходимо обратить и на совершенствование взаимодействия и конструктивного сотрудничества между законодательной и исполнительной ветвями власти. К недостаткам в организации законодательного процесса можно отнести, на мой взгляд, имеющий место дисбаланс в отношениях между ветвями власти. Не секрет, что парламентские оппоненты из исполнительных структур, с которыми необходимо сотрудничать в целях повышения качества законодательства, всегда имеют очень много возможностей «заволокитить» инициированные депутатами проекты законов в переписке, затягивая выдачу положительных заключений или выдавая отрицательные. На мой взгляд, «жертвами» такого подхода стали многие принципиальные законопроекты, значительно влияющие на степень доверия населения к власти. Речь идет, в частности, о проектах законов «О защите прав потребителей», «О ветеранах», «Об охране материнства и детства» и других, не поддержанных правительством. Представляется, что по своей актуальности, социальной востребованности, значимости и проработанности эти документы были более качественными, нежели разработанные исполнительной властью.
Не секрет и то, что министерства и ведомства зачастую стремятся (в ущерб пожеланиям всего общества) «наполнить» вносимые ими проекты законов своими узковедомственными интересами, которые в первую очередь и отстаивает избранный народом парламент. Поэтому необходимо законодательно преодолеть тенденцию «корпоративного эгоизма», приводящую к законодательным нестыковкам и стагнации законотворческого процесса, препятствующую попыткам депутатов участвовать в его долгосрочном планировании, в конечном счете снижающую эффективность действия всего законодательства.
Второе, что требует такого же внимания, — своевременное внесение соответствующих изменений в законодательные акты социально-экономического блока, обеспечивающего продолжение рыночных преобразований и одновременно сохраняющего социальные гарантии. Подобная задача не из легких; она всегда стояла и стоит перед всеми государствами переходного типа. Примеры из мировой практики убедительно показывают, что противоречия между интересами капитала и народа — главные катализаторы общественной нестабильности, переворотов, революций и регресса. В любом случае приоритет должен быть за удовлетворением социальных нужд и потребностей граждан — этого требует Конституция страны, объявившая Казахстан социальным государством. В качестве ближайшей задачи, как мне представляется, необходимо обратить особое внимание на совершенствование законодательства, направленного на удовлетворение интересов незащищенных слоев населения, соблюдение принципов социальной справедливости и возможности реализации потенциала каждого гражданина республики.
Третье, не менее актуальное с точки зрения сохранения стабильности развития, — внесение необходимых изменений в законодательство по вопросам национальной безопасности и деятельности в этой сфере государственных органов. В связи с тем что внешние угрозы проявляют себя все чаще, становятся все более непредсказуемыми и опасными, следует создать более эффективные законодательные механизмы противодействия международному терроризму, религиозному экстремизму, наркоторговле, нелегальной миграции и другим явлениям, не только затрагивающим спокойную жизнь приграничных регионов, но и несущим опасность дестабилизации внутриполитических отношений в целом.
Таковы, на мой взгляд, некоторые проблемы практической реализации задач, которые время ставит перед законодательной ветвью власти РК. Думается, эффективно решая их, можно добиться устойчивости и стабильности в поступательном развитии общества. Непредвзятый же анализ возможного сценария, который, вероятно, будет осуществляться в ближайшем будущем в стране и вокруг нее (с сохранением современных угроз и вызовов динамичному и устойчивому развитию), убеждает в том, что сильная государствен-
ная власть в Казахстане по-прежнему останется главным условием и гарантом стабильного экономического и социального развития государства в ближайшей перспективе. Представляется, что полный формат самих политических реформ и модернизации политической системы, обозначенных главой государства, также пока еще потенциален без участия сильной государственной власти, которая и может обеспечить гарантии реального продвижения к «полнокровной» демократической системе.
Роль и участие парламента во внешнеполитической деятельности РК
Думается, что парламентская дипломатия, выступающая сегодня в качестве центра диалога между депутатами, стремится содействовать делу защиты мира и прав человека, укреплению сотрудничества между народами, упрочению и развитию представительных институтов власти. Конструктивный диалог между избранниками народа позволяет решать многие из этих проблем, устранять имеющиеся культурные, экономические и политические барьеры. В нынешнем разноликом мире такой диалог является одним из механизмов наведения мостов взаимопонимания и сотрудничества между странами и цивилизациями.
Парламентарии республики внесли значительный вклад как в становление независимого, демократического и динамично развивающегося государства, так и в укрепление международного авторитета страны. На современном этапе высший законодательный орган РК интенсивно развивает межпарламентское сотрудничество со многими странами мира, прежде всего с РФ и другими республиками СНГ, США, КНР, а также с ЕС и другими организациями.
Ярким примером эффективности межпарламентской дипломатии в двустороннем сотрудничестве является то, что 16 ноября 2005 года Мажилис парламента РК и Государственная Дума РФ синхронно ратифицировали Договор о казахстанско-российской грани-це11. Несколько ранее конкретным результатом участия казахстанского парламента в межгосударственном взаимодействии стала ратификация с Китаем, Узбекистаном и Кыргызстаном ряда соглашений, касавшихся делимитации границы с Республикой Казахстан. Это во многом способствовало повышению взаимного доверия, развитию дружественных отношений и равноправного сотрудничества суверенных государств Центральной Азии.
Результаты международной деятельности парламента Казахстана проявляются и в принятии новых законодательных актов по опыту развитых зарубежных стран, в проведении международных конференций и семинаров по важным вопросам современности; налажены постоянные контакты с такими авторитетными международными организациями, как ООН, ОБСЕ, НАТО и др.
Парламент республики уделяет большое внимание многостороннему сотрудничеству в рамках авторитетных международных парламентских объединений: Международный парламентский союз, Межпарламентская ассамблея СНГ, Межпарламентская ассамблея ЕврАзЭС, Парламентская ассамблея Совета Европы, Парламентская ассамблея ОБСЕ, Парламентский союз Организации Исламская конференция, Азиатский форум парламентариев по народонаселению и развитию, а также других региональных структур12.
Важными аспектами межпарламентского взаимодействия являются гармонизация и совершенствование национальных законодательств в рамках многосторонних консультаций. Депутаты парламента РК вносят значительный вклад в деятельность многочисленных
11 По сообщению Информационного агентства «Kazakhstan today» от 17 ноября 2005 года.
12 См.: Волков А.Ю. Ыежпарламентское сотрудничество с зарубежными государствами как ключевой механизм в области продвижения национальных интересов в обеспечении устойчивого развития Республики Казахстан. В кн.: Перспективы казахстанского парламентаризма как важнейшего института демократизации и устойчивого развития страны. С. 224.
рабочих групп и комиссий по гармонизации законодательств в сферах торгово-экономического сотрудничества и обеспечения безопасности в рамках региональных организаций.
Используя межпарламентские объединения в качестве трибуны для общения между депутатами высших законодательных органов различных государств, парламент республики в последние годы не только обсудил важнейшие межнациональные вопросы, но и выступил с рядом инициатив, привлекших внимание международного сообщества. Так, в странах СНГ применяют более 200 модельных законов и рекомендаций, в выработке которых участвовали депутаты парламента РК, а по 30 из них были ведущими разработчиками. Таким образом, отлаженные международные связи позволяют парламенту Казахстана использовать потенциал мирового опыта парламентской деятельности, а также делиться собственным. Например, в Мажилисе сформировано 12 групп по сотрудничеству с парламентами 40 государств, о создании которых проинформированы все заинтересованные стороны. Основной целью межпарламентского диалога является обсуждение вопросов экономического, политического, научно-технического и культурного взаимодействия. Накоплен определенный «багаж» в сфере обмена информацией и опытом по правоприменительной практике и законотворчеству. Примечательно, что за активное участие в деятельности Межпарламентской ассамблеи СНГ 9 представителей парламента Казахстана награждены орденами Содружества, 35 депутатов — Почетными грамотами13.
В целях углубления дальнейшей экономической интеграции с соседними странами, парламентарии РК активно работают в Межпарламентской ассамблее ЕврАзЭС. Конкретным результатом этой деятельности была в свое время синхронная ратификация парламентами России, Украины, Беларуси и Казахстана Соглашения о едином экономическом пространстве.
Проявлением международного авторитета РК явилось принятие Межпарламентской ассамблеей СНГ постановления о поддержке председательства Республики Казахстан в ОБСЕ в 2009 году. Следует отметить, что в поддержку кандидатуры Казахстана выступают и многие другие зарубежные парламентарии, в том числе представители ОБСЕ и ПАСЕ. Очевидно, что реализация этой инициативы будет свидетельством международного признания достижений демократического строительства в республике. В то же время председательство в ОБСЕ будет означать и повышение ответственности Казахстана в деле продвижения политической либерализации, защиты прав человека, сохранения межнационального и межрелигиозного согласия.
Следует отметить активную деятельность парламента по законодательному обеспечению мер, принимаемых для вступления республики в ВТО (в частности, в области приведения национального законодательства в сферах защиты прав интеллектуальной собственности, внешнеторгового режима, технического регулирования и др. в соответствие с нормами указанной организации).
Таким образом, парламент во многом способствует созданию предпосылок интегрирования Казахстана в глобальные политические и мирохозяйственные связи.
Однако думается, что потенциал межпарламентских контактов задействован еще далеко не полностью. На современном этапе необходимо углублять связи на межпарламентском уровне, активнее участвовать в работе межпарламентских организаций, что позволит оказывать большее влияние на решение проблем, стоящих перед мировым сообществом.
Депутаты парламента РК, бесспорно, играют важную роль в проведении внешней политики республики, они накопили определенный опыт межпарламентского сотрудничества, определили его место и роль в системе межгосударственных отношений, что способствует закреплению международного имиджа страны как серьезного и надежного партнера.
13 См.: Дьяченко С.А. О роли межпарламентских связей в условиях глобализации // Дипломатический курьер, 2006, № 2. С. 253—254.
Проблемы и перспективы
Необходимо отметить, что прогресс казахстанского парламентаризма осуществляется в контексте дальнейшего усиления и развития политического авторитета законодательной ветви власти. Таким образом, с учетом очевидной необходимости дальнейшего укрепления государственности, развитие парламентаризма в обозримой перспективе будет, скорее всего, идти по следующим векторам:
— перенос центра тяжести, прежде всего, на законотворческую деятельность, которую следует вести все более профессионально, в тесной связи с потребностями развития общества;
— усиление роли в парламенте депутатских объединений как выразителей интересов групп политически ориентированных избирателей;
— наделение парламента более широкими и действенными контрольными функциями в рамках действующей Конституции14.
Думается, что реализация подобных инициатив выведет на качественно новый уровень возможности депутатов оказывать влияние на исполнительную ветвь власти. Это позволит повысить степень доверия и взаимопонимания между парламентом и правительством, а депутатский корпус будет нести определенную долю ответственности за положение дел в стране. Тем не менее развитие парламентаризма и усиление его роли должно и будет происходить в рамках существующей модели президентской республики, исторически доказавшей свою эффективность.
Депутатскому корпусу еще многое предстоит сделать для реального повышения авторитета законодательной ветви власти, обеспечить доверие к ней не только политически активного населения, представителей влиятельных финансовых структур и экономических групп, но и пассивных в политике слоев общества. Чтобы справиться с поставленными задачами, следует (наряду с качественным улучшением законотворческой деятельности) расширять и совершенствовать представительные функции, контроль над исполнением законодательства, учредительские и управленческие аспекты своей работы, функции прогнозирования и координации15.
Однако уже есть основания говорить о новом формате дальнейшего взаимодействия исполнительной и законодательной ветвей власти, об их эффективном сотрудничестве в сфере законотворчества. При достижении такой консолидации этих ветвей власти можно будет говорить о существенном продвижении в реформировании политической и правовой системы РК.
Для страны целесообразно систематически развивать институт парламентаризма в рамках демократической модернизации, укреплять роль депутатского корпуса в государственном управлении. Главной целью при этом, несомненно, станет усиление представительных, законодательных и контролирующих функций высшего законодательного органа республики. Для усиления его эффективности важно также обеспечить реализацию предусмотренного Конституцией права законодательной инициативы каждого депутата, пользуясь которым народные избранники могут по своему усмотрению инициировать проекты законов. Депутат связан с регионами и электоратом многими нитями, имеет определенную политическую позицию, обладает знанием конкретной обстановки. Если депутаты, представляющие политические партии, разрабатывают законопроекты, выносят их на обсуждение и проводят через законы программные идеи своих организа-
14 См.: Шaкupбaев C. К вопросу об укреплении роли парламента в государственном управлении Республики Казахстан // Analytic, 2005, № 6. С. 46.
15 См.: См.: Кононович E. Политические реформы: к демократии через стабильность // Казахстанская правда, 7 декабря 2004.
ций, то это вполне можно квалифицировать и как повышение политической роли парламента, возможность представлять интересы различных слоев общества, гарантировать принятие своевременного, нужного закона.
В последнее время многие политики, депутаты и правоведы вполне обоснованно предлагают расширить полномочия фракций, действующих в парламенте от политических партий, что говорит об усиливающихся позициях данного института. В настоящее время в Мажилисе зарегистрированы депутатские фракции республиканской политической партии «Отан» и общественного объединения «Аграрно-индустриальный союз трудящихся (АИСТ)». Кроме того, создан ряд депутатских групп: «Енбек», «Ауыл», «Аймак», «Даму», «Отбасы». На одном из пленарных заседаний Мажилиса группа депутатов инициировала касающиеся данного вопроса проекты законов «Об изменениях и дополнениях в Конституционный закон «О парламенте и статусе его депутатов», а также «О комитетах и комиссиях парламента Республики Казахстан». Думается, этим законопроектам необходимо открыть «зеленую улицу»16.
О перспективах же практических преобразований парламента постоянно говорят и члены созданной в 2006 году Государственной комиссии по разработке и конкретизации Программы демократических реформ (ее возглавляет президент страны Н. Назарбаев). В ходе заседаний они принимают рекомендации по поводу того, в связи с какими именно конкретными проблемами и в каком направлении необходимо продолжить работу по демократизации казахстанского общества. В числе приоритетных задач обозначено и усиление роли парламента. Так, результатом деятельности рабочих групп данной комиссии стали предложения, предполагающие расширение полномочий парламента в сфере бюджетного планирования и контроля над его исполнением. Активно идет дискуссия и о кардинальных преобразованиях высшего законодательного органа, в частности предложено увеличить численность депутатов Мажилиса до 134 человек, из которых 67 избирать по одномандатным округам и 67 по партийным спискам. Кроме того, предлагается повысить численность депутатов Сената до 68 (по три от каждой области, города республиканского значения и столицы), а также предоставить президенту право назначать 20 сенаторов по отдельному списку17. Как это будет на практике — покажет время.
Считаю, что сегодня нужны не перемены ради перемен, не субъективные оценки политиков, а дальнейший прогресс законодательства, которое должно развиваться, «подстраиваясь» под требования и запросы граждан. Следовательно, целью должно быть не увеличение числа депутатов, а эффективная работа парламента, направленная на повышение благосостояния страны и ее населения. Эффективность парламентаризма заключается не в численности членов парламента и, может быть, даже не в объеме полномочий законодательного органа, а в качестве их осуществления и степени ответственности самого парламента18.
Главное же заключается в том, что достигнутые только за полгода работы Госко-миссии практические результаты в сфере демократических реформ вполне очевидны, как очевидна и «траектория дальнейшего движения» к расширению демократии в казахстанском обществе.
Уже третий созыв вносятся предложения и по совершенствованию института парламентских слушаний. Последние, осуществляемые по актуальным вопросам жизнедеятельности государства, как и приглашения на правительственные часы для выступлений представителей министерств и ведомств, можно отнести лишь к неформальному способу воздействия на исполнительную ветвь власти. Ведь решения, принимаемые депутатами
16 См.: Жолш^еков А. Партийная фракция — статус и роль в парламенте // Казахстанская правда, 7 апреля 2006.
17 По материалам Информационного агентства «Казинформ» от 23 августа 2006 года [http:// www.inform.kz/index.php?lang=rus&select=archive§ion=komiss#158925].
18 См.: Kapu C. Палаточный переполох // Ыегаполис, 12 декабря 2005, № 49.
по результатам парламентских слушаний, носят рекомендательный характер и, как правило, никого ни к чему не обязывают.
Причина такого положения видится, в частности, в отсутствии инструментов и процедур подготовки вопросов к парламентским слушаниям. Поэтому, думается, следует добиваться внесения новых дополнений и изменений в законодательство, регулирующее законотворческие процедуры, чтобы придать этим слушаниям новый правовой статус. Необходимо и далее инициировать проведение тематических парламентских слушаний и выездных заседаний постоянных комитетов с широким привлечением членов неправительственных организаций, общественных объединений, деятелей науки, депутатов маслихатов и представителей регионов. Эффективным будет более широкое привлечение в состав рабочих групп для рассмотрения законопроектов и специалистов по конкретным обсуждаемым вопросам. Надо бы изучить и вопрос о целесообразности создания института парламентского расследования, который продемонстрировал свою эффективность во многих странах.
Требует совершенствования и законодательство; это относится, как уже отмечалось, к расширению полномочий депутатского корпуса путем участия в формировании правительства по принципу парламентского большинства, усилению контроля представительной ветви власти над исполнением республиканского бюджета, децентрализации государственного управления и формированию институтов местного самоуправления, а также поэтапному введению выборности сельских и районных акимов.
Разумеется, сказанное не охватывает все проблемы совершенствования законодательного процесса: некоторые их них существуют давно, другие возникают в ходе развития общества. Они требуют углубленного изучения и разработки практических мер по реализации предложений или устранению недостатков.
Принятие «хороших» законов является своего рода искусством, которое постоянно совершенствуется во всех странах мира. Важно обратить внимание на то, каким образом готовится закон. Язык нормативно-правового акта должен быть максимально ясным, точным и доступным, а сам закон (и это главное) понятен тем, кого он напрямую затрагивает. Сегодня у нас имеется возможность эффективно использовать лучший мировой опыт, адаптируя его к казахстанским реалиям. А начатые политические реформы — солидная основа для ускорения темпов демократического прогресса РК.
* * *
На заре независимости серьезным вызовом для Казахстана как молодого независимого государства стали, с одной стороны, потребность в социально-экономическом и политическом укреплении, усилении управленческой дисциплины, с другой — в проведении либерально-демократических реформ. Сегодня можно уже подвести некоторые итоги этой политики.
1. В стране создана правовая база, обеспечивающая равенство прав и свобод всех ее граждан независимо от их этнической или религиозной принадлежности. Президент республики Н. Назарбаев неоднократно подчеркивал, что межэтническое и духовное согласие, культурный плюрализм и толерантность — основа прогресса казахстанского общества и государства, и это четко осуществляется на практике.
2. Образован уникальный и эффективный механизм реализации национальной политики и межэтнического диалога в лице Ассамблеи народов.
3. Налажен диалог различных культур, государство в основном сформировано как поликультурное общество с общими ценностями и целями. Стержнем достигнутой культурной интеграции является, несомненно, многовековая толерантная и открытая для инноваций культура казахского народа.
4. Проводится сбалансированная языковая политика.
5. Обеспечено духовное возрождение и (самое важное) межконфессиональное согласие и толерантность.
В целом формула успеха страны заключается в том, что в стратегии государственного строительства и проведения модернизационных реформ руководство РК сделало главный акцент на осуществление политики поэтапной демократизации, раскрепощение инициативы граждан вне этнической и религиозной принадлежности; экономический рост и благополучие обеспечены исключительно через конкуренцию.
И вот результат всего сказанного выше: за годы независимости в целом изменилось массовое сознание. Невидимая революция в умах, связанная с крушением старых стереотипов и выработкой новых демократических ценностей, а также новой политической и правовой культуры, в основном состоялась.
Бесспорно, важную роль в реализации этих достижений сыграл парламент. Сегодня это профессиональный высший орган власти, имеющий сложившиеся традиции законотворческой деятельности. Его цель — создание четко сбалансированной правовой базы для реализации программы реформирования всех сфер жизни, изложенной в долгосрочной стратегии «Казахстан-2030» и посланиях президента народу страны.
В ходе демократизации общества и повышения уровня политической культуры усиливается роль парламента в политической жизни республики: расширяются его состав и контрольные функции, предоставляется больше возможностей для законотворческой инициативы, растет ответственность правительства перед депутатским корпусом. Перечисленное — прямое следствие развития политических партий и других институтов гражданского общества19.
Во всем мире продуктивная работа представительной ветви власти — залог политической стабильности, и наглядным примером этого как раз является деятельность парламента РК. Убежден, что главный смысл и содержание его работы должны сводиться к принятию законодательных актов стабильного, долговременного действия. Эффективность же законодательной власти следует оценивать не столько числом принимаемых законодательных актов, сколько их воздействием на устойчивое развитие общества.
При обобщении итогов первого десятилетия деятельности парламента республики имеются все основания сделать вывод, что парламентаризм в «отечественном варианте» (со всеми его достижениями и недостатками) стал неотъемлемой частью казахстанской политической системы20, а накопленный им опыт позволяет перейти к более высокому уровню политического развития.
Все это позволяет говорить, что парламент страны и впредь будет выступать консолидирующей политической силой, способной успешно решать задачи, поставленные перед ней самой историей. Весьма важно и то, чтобы представительная ветвь власти сохранила и повысила существующую «планку доверия» общества. И здесь видится лишь один путь — максимально стремиться к тому, чтобы вся законотворческая деятельность активно способствовала разрешению проблем, стоящих перед государством, была эффективной и в конечном счете содействовала улучшению «социального самочувствия» казахстанцев.
19 См.: Копеев М. Перспективы развития парламентаризма: Казахстан и зарубежный опыт // Литер,
8 сентября 2006.
20 См.: Мухамеджанов У.Б. Десять лет в истории человечества — мгновение.
