CC BY
57
И.А. Зырянов
К ВОПРОСУ ОБ УЧРЕЖДЕНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РЕСПУБЛИКИ КРЫМ В СВЕТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА СУДЕБНОЙ СИСТЕМЫ
В статье предпринята попытка доказать, что в рамках проводимых судебной и правовых реформ в Республике Крым интеграция в российскую правовую систему требует создания Конституционного суда Республики.
Ключевые слова: конституционное правосудие, единство судебной системы, Республика Крым, конституционный суд, интеграция, правовая система.
I.A. Zyryanov
TO THE QUESTION ON THE ESTABLISHMENT
OF THE CONSTITUTIONAL COURT OF THE REPUBLIC
OF KRIMEA IN THE LIGHT OF ENSURING UNITY JUDICIARY
The article attempts to show that part of ongoing judicial and legal reforms in the Republic of Crimea, the integration of the Russian legal system requires the establishment of the Constitutional Court of the Republic.
Keywords: constitutional justice, the unity of the judiciary, Republic of Crimea, the Constitutional Court, integration, legal system.
Прошло 3 года, как проведена масштабная и трудоемкая работа по интеграции Республики Крым, Севастополя в единое правовое, экономическое, социальное пространство России, — резюмировал Президент России В.В. Путин на межрегиональном форуме Общероссийского народного фронта. Процесс вхождения «в правовое поле, в административное поле России — это оказалось процессом не таким простым». Дело в том, что представители республиканских органов власти не знают, как устроена правовая система России. В свою очередь представители федеральных органов власти не всегда знают местные условия. Остается очень много вопросов, мелких проблем, невидимых на первый взгляд, заявил Владимир Путин1.
На 2015 г. в России действовало, по подсчетам директора Института государства и права РАН, 6 174 федеральных закона и почти 27 000 постановлений Правительства РФ. Другой сотрудник этого же Института С. Максимов, заявив о хаосе в правовой сфере и предложив создать свод российских законов, отметил, что «количество законов и подзаконных актов настолько велико, что ими трудно пользоваться даже профессиональным юристам, не говоря уже о населении». Кроме того, их исполнение должны контролировать 28 федеральных служб и более 50 федеральных министерств и агентств2.
В период постоянно проводимых в России реформ в самых различных сферах Государственный совет Республики Крым должен поспевать за темпом принимаемых федеральных законов и обеспечить, помимо указанных проблем, соответствие им собственного законодательства. Легко ли это сделать, когда в
© Зырянов Игорь Александрович, 2017
Кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия)
России только за 2015 год в Конституционный Суд РФ поступило около 16 000 обращений от граждан с жалобами на неконституционность правовых актов? Тем более, как за таким темпом законодательства и проверкой его на соответствие Конституции РФ будет поспевать Государственный совет Крыма, когда с 2012 г. Федеральное Собрание РФ стало принимать законов в 3 раза больше, чем за предыдущие годы, за последние 2 года порядка — 9483, не говоря уже о росте подзаконных правовых актов?
В России по юридическим специальностям в вузах учат основам права в течение 5 лет (специалитет) или 4 лет (бакалавриат). Как уже отмечалось, далеко не все профессионалы могут поспеть за бешеным темпом развития законодательства. Поэтому, чтобы следить за созданием собственного регионального законодательства Крыма на соответствие Конституции РФ, требуется еще и колоссальный опыт (с многолетним юридическим стажем) и, прежде всего, в области конституционного права. Это ключевой вопрос кадровой политики судей в Крыму и правового аппарата как исполнительной, так и представительной власти. Есть ли такие кадры, когда они будут состоять непосредственно из крымчан, а не «мигрирующих» российских юристов?
Вполне очевидно, что интеграция Крыма в правовую систему России ввиду указанных обстоятельств не закончена, требует времени, обусловлена не только изданием собственных законов и подзаконных актов по предмету собственного или совместного ведения с РФ, но и в первую очередь имплементацией норм и соблюдением федерального законодательства в регионе.
Как отмечают В.Т. Кабышев и Т.В. Заметина, становление конституционного строя в Крыму в основном состоялось, вместе с тем он находится в эмбриальном е состоянии. 23 года Крым жил в другой конституционно-правовой системе власти и и ценностях, отличных от российского конституционализма, по украинскому а законодательству4. «За это время в Крыму выросло поколение, воспитанное, к о сожалению, в негативном (мягко выражаясь) отношении к России, ее культуре, к
5 й
народу»5. о
о
Были приняты документы, федеральные законы, законы Крыма, учреж- а дающие основные органы власти Республики, в частности Федеральный закон в
е
от 23 июня 2014 г. «О создании судов Российской Федерации на территории о Республики Крым и города федерального значения Севастополя и о внесении ю
Т5
изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», законы |
Крыма, регулирующие судебную власть в регионе. Однако разработчики Кон- к
ституции Республики Крым и Устава г. Севастополя отказались от концепции а
региональной конституционной юстиции6. |
В.Т. Кабышев и Т.В. Заметина также отмечают, что существуют объективные и
трудности, с которыми столкнулась новая судебная система Республики Крым — №
выстраивание структуры органов судебной власти, освоение российского зако- 1
нодательства, обеспечение единства судебной практики, преодоление пробелов )
собственного правового регулирования и пр.7 7
Помочь обеспечить правовую интеграцию Крыма и решить обозначенные проблемы, может, по нашему мнению, учреждение Конституционного суда в Республике. Постараемся привести лишь некоторые юридические доказательства нашего тезиса, основываясь на том, что в обеспечение принципа единства судебной системы конституционные (уставные) суды субъектов должны быть
учреждены во всех субъектах РФ. 85
Во-первых, в настоящее время лишь в 16 субъектах РФ действуют уставные и конституционные суды, которые выполняют функции по защите конституций и уставов, посредством проверки соответствия уставу субъекта Федерации законов и иных нормативных актов его органов государственной власти, органов местного самоуправления, толкованию конституции (устава), судебной защиты прав граждан. Почему создание органов конституционной юстиции субъектов востребовано там, где их нет? Да только потому, что, например, за 2014 г. было издано свыше 620 000 муниципальных правовых актов, а они не подведомственны Конституционному Суду РФ; 122 000 таких актов в 2013 г. были оспорены органами прокуратуры в судах как не соответствующие федеральным законам и основным законам субъектов РФ8. Что касается содержательного аспекта, еще в 1999 г. на Всероссийском совещании конституционалистами также высказывалось множество доктринальных доказательств необходимости создания в каждом субъекте РФ органов конституционной юстиции9.
Во-вторых, достаточно ли количество 16 судов конституционной юстиции субъектов для защиты прав граждан, проживающих в других субъектах? Ведь их отсутствие в других 69 субъектах создает явную асимметрию субъектов РФ в нарушение принципов федерализма, разделения государственной власти субъектов РФ на ветви, политического многообразия за счет их неравенства в способах защиты конституционных прав и свобод.
Более того, возможность усмотрения субъекта РФ в создании таких судов нарушает конституционный принцип единства государственной власти и принцип единства судебной системы, когда во всех субъектах Федеральным конституционным законом й от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (в ред. от ? 5 февраля 2014 г.)10 предусмотрены и учреждены все виды судов (в т.ч. мировые судьи 3 и суды присяжных), кроме таковых.
» Поскольку органы власти по ст. 125 Конституции РФ могут обжаловать за-
I коны и подзаконные акты субъектов РФ, то происходит необоснованное умале-| ние права населения субъектов на уставную (конституционную) защиту прав ! и свобод, там, где такие суды не учреждены в отличие от других субъектов. До-§ казательством данного тезиса может послужить утверждение судьи Конститу-| ционного Суда РФ Н.С. Бондаря: отсутствие конституционных (уставных) судов | субъектов РФ в каждом конкретном субъекте нарушает один из важнейших 'I конституционных принципов о равенстве всех перед судом, в т.ч. независимо от | места жительства11.
| В связи с этим в Федеральном конституционном законе «О судебной систе-
ме Российской Федерации» следует закрепить в качестве нормы обязанность учреждения в каждом субъекте РФ таких судов. Можно закрепить также в ё качестве общего принципа (обязанности) конституционного судопроизводства § субъектов, рассмотрение конституционными (уставными) судами дел о соот-| ветствии их конституциям (уставам) правоприменительной практики. Это во | многом поможет снизить нагрузку по ряду дел в Конституционном Суде РФ и судах общей юрисдикции, тем более, что многие основные права и свободы сходны с конституционными и дублируются в основных законах субъектов РФ или расширяются дополнительными гарантиями.
В-третьих, судья Конституционного Суда РФ М.И. Клеандров приводит множество юридических доказательств в пользу того, что «судебная власть должна 86 иметь не только федеральный, но и региональный уровень причем — во всех
субъектах РФ», (уставные) суды субъектов РФ входят в систему органов государственной власти субъектов РФ согласно позициям Конституционного Суда РФ и должны быть учреждены во всех субъектах РФ. Создание таких судов предусмотрено в конституциях и уставах 56 субъектов РФ, в 24 из них приняты законы об этих судах, в России действуют 16 таких судов, существует солидная научная база по конституционному правосудию, проекты законов для создания их во всех субъектах12.
В-четвертых, Конституционным Судом РФ было вынесено немало справедливых решений, затрагивающих вопросы организации конституционной юстиции субъектов РФ, четкое разграничение полномочий и предметов ведения между ним и органами конституционного контроля субъектов13.
Однако, к сожалению, Конституционный Суд РФ вынес резонансное, на наш взгляд Определение от 3 марта 2015 г. № 421-О, которое не было даже официально опубликовано. Суд указал на государственно-правовую природу этого института как регионального субсидированного звена механизма обеспечения конституционной законности в конкретном субъекте РФ. Также он указал, что упразднение органа конституционной юстиции субъекта не означает нарушение прав граждан, которые могут обратиться в Конституционный Суд РФ. Трудно согласиться с таким суждением. Конституционный Суд РФ и так завален жалобами — поступает около 16-20 тыс. обращений в год, он выносит в среднем 1-2% постановлений по ним, вследствие чего «оперативная» защита прав длится до полутора лет. Стоит ли ему брать такой груз на себя, в особенности, когда он не вправе проверять муниципальные правовые акты, которыми занимался бы суд субъекта РФ? е
Тем более трудно согласиться с явно вынужденной мерой по рассмотрению и судами общей юрисдикции дел, отнесенных Федеральным конституционным а законом «О судебной системе Российской Федерации» к ведению конституци- о онных (уставных) судов субъектов РФ. Как верно утверждает М.И. Клеандров, О судьи общей юрисдикции далеко не всегда являются специалистами в области О
п
конституционного права и конституционного судопроизводства. а
В-пятых, Председатель Конституционного Суда Республики Северная Осе- в
|
тия — Алания А.М. Цалиев приводит ряд юридических и доктринальных О доказательств необходимости создания уставных и конституционных судов в ю
~о
каждом субъекте исходя из общего посыла, что независимых судов субъектов и |
полноценной судебной власти субъектов РФ как таковых в каждом регионе не К
создано. а
По ряду критериев мировые суды, осуществляя общую юрисдикцию, все- |
таки по всем признакам относятся к федеральным органам государственной ||
власти, напрямую зависят от нее, не избираются народом ни в одном субъекте, №
финансируются из федерального бюджета, выносят решения именем Российской 1
Федерации. Всего лишь несколько субъектов имеют свои конституционные и )
уставные суды, что умаляет право других субъектов на обжалование, прежде 7 всего, муниципальных правовых актов, которые не могут быть предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ. Исходя из принципа разделения государственной власти на ветви, любой субъект должен иметь все три функционирующие ветви государственной власти. Поэтому необходимым атрибутом любой республики в составе РФ как государственно-правового образования является
собственная власть, в т.ч. и судебная, в особенности это касается республик 87
Крым, Калмыкия, Мордовия, в конституциях которых их создание вообще не предусмотрено. Автором приводится также ряд доктринальных высказываний судей Конституционного Суда РФ Г.А. Жилина, Б.С. Эбзеева и других ученых в доказательство вышеуказанных позиций.
В итоге после обнародования в литературе и обсуждения научной общественностью проекта федерального закона «О конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации» в печати Парламентом Республики Северная Осетия-Алания было реализовано право законодательной инициативы в 2014 г. Однако Государственная Дума РФ в апреле 2015 г. без обсуждения проекта и приглашения авторов на его обсуждение необоснованно отклонила его14.
Ранее в науке и на практике также высказывались предложения о необходимости принятия подобного специального федерального закона15, а также специалистами Всероссийского совещания «Проблемы образования и деятельности конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации» в 1999 г. был разработан и опубликован проект модельного закона об Уставном суде субъекта РФ16.
Соглашаясь с вполне справедливыми идеями авторов проекта закона, наши предложения сводятся к тому, что подобный проект следует вносить в качестве федерального конституционного закона, поскольку это предмет регулирования именно федерального конституционного закона. К тому же есть уже Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», куда и можно было бы внести подобные дополнения.
Е.В. Колесников, рассуждая о единстве судебной системы, прогнозирует, что «в й будущем неизбежно усилятся элементы децентрализации в отечественной судеб-
0 „
? ной практике, появятся специализированные суды и существенно возрастет роль
3 судов субъектов Федерации»17. Только при условии развития судебной системы,
^ которая в состоянии осуществить должным образом защиту прав и интересов
1 сторон, может быть обеспечен стабильный приток инвестиций в Россию18. Вы-| сказанные суждения в полной мере можно отнести, на наш взгляд, и к Крыму. i Учреждение Конституционного суда Республики Крым обеспечило бы един-
§ ство основных подходов к правовому регулированию общественных отношений
ф
| и помогло бы восполнять пробелы в региональном праве, пока законодательная
| база Республики еще формируется. Поэтому для обеспечения его независимости
'I целесообразно наделить такой суд и правом законодательной инициативы. Нема-
| ловажно и закрепление за судом и полномочий по рассмотрению конституционно-
| правовых споров между республиканскими органами государственной власти, а также между ними и органами местного самоуправления, проверке конституционности законов и иных нормативных правовых актов по запросам судов
| и жалобам граждан.
§ Таким образом, суд будет выполнять функции дополнительного гаранта прав
| граждан и защиты публичных интересов, влиять на устранение законодатель-
Ii ных положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
1 См.: Владимир Путин принял участие в пленарном заседании межрегионального форума Общероссийского народного фронта «Форум действий. Крым». Ялта, 26 октября 2016 г. URL: http://kremlin.ru/ events/president/news/53148 (дата обращения: 16.11.2016).
2 Бешенство принтера: Госдума стала принимать в три раза больше законов // Московский комсомолец. 2015. 28 сент.
3 См.: Гаганов А.А. Итоги 2015 года: законодательный процесс. URL: http://rusrand.ru/analytics/itogi-gg 2015-goda-zakonodatelnyj-protsess (дата обращения: 16.11.2016).
Н.П. Сергеева • Конституционно-правовые основы взаимодействия общественных палат
4 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Россия — Крым — Севастополь: конституционно-правовое исследование. М., 2016.С. 66-67, 70.
5 Кабышев В.Т. Возвращение Крыма в Россию: конституционно-правовой дискурс // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 5. С. 14.
6 См.: Кабышев В.Т., Заметина Т.В. Указ. раб. С. 72, 78, 85.
7 См.: Там же. С. 100, 107.
8 См.: Цалиев А.М. Конституции республик о судебной власти // Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения: сборник материалов Международной научной конференции (Москва: юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 21-23 апреля 2015 г.). М., 2015. С. 143.
9 Подробнее об этом см.: Проблемы образования и деятельности конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации: материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. М., 2000.
10 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 1, ст. 1; 2014. № 6, ст. 551.
11 См.: Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М., 2005. С. 274.
12 См.: Клеандров М.И. В защиту конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Российская юстиция. 2015. № 6. С. 2-7.
13 См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П // Вестник Конституционного суда РФ. 1996. № 1; Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П // Вестник Конституционного суда РФ. 2000. № 5; Определение Конституционного Суда РФ от 12 марта 1998 г. № 32-О // Вестник Конституционного суда РФ. 1998. № 3; Определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 г. № 103-0 // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. № 4; Определение Конституционного Суда РФ от 27 декабря 2005 г. № 522-О; Определение Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2011 г. № 511-О-О. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
14 См.: Цалиев А.М. Указ. раб. С. 142-145.
15 См.: Петров А.А. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. № 3. С. 25-32.
16 Проблемы образования и деятельности конституционных уставных судов субъектов Российской Федерации: Материалы Всероссийского совещания (Москва, 24 декабря 1999 г.) / под ред. М.А. Митюкова, С.В. Кабышева, В.К. Бобровой и С.Е. Заславского. С. 243-310.
17 Колесников Е.В. Конституционные основы единства судебной системы в Российской Федерации // Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения: сборник материалов Международной научной конференции (Москва: юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 21-23 апреля 2015 г.). С. 135.
18 См.: Новицкая К.Л. Конституционные параметры судебной власти: закономерности и отклонения // Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения: сборник материалов Международной научной конференции (Москва: юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова, 21-23 апреля 2015 г.). С. 138.
Н.П. Сергеева
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ ПАЛАТ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РЕСПУБЛИКИ КРЫМ И ГОРОДА СЕВАСТОПОЛЯ
В статье анализируются способы взаимодействия Общественной палаты Республики Крым и Общественной палаты г. Севастополя с органами государственной власти новых субъектов РФ. Речь идет об экспертной деятельности палат, об общественных советах при органах государственной власти Республики Крым и г. Севастополя.
Ключевые слова: Россия, Крым, Севастополь, интеграция, конституция, конституционализм, общество, общественная палата, общественный совет.
© Сергеева Наталья Петровна, 2017
Преподаватель кафедры конституционного и международного права (Саратовская государственная юридическая академия) 89
