CC BY
20DOI: 10.24412/2076-1503-2022-10-394-397 ШУБ Александр Михайлович,
NIION: 2018-0076-10/22-1088 соискатель кафедры конституционного
MOSURED: 77/27-023-2022-10-1286 и аминистративного права
Казанского (Приволжского) федерального университета, e-mail: kons-kafedra@yandex.ru
К ВОПРОСУ ОБ ОСНОВНЫХ ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДАХ К ПОНЯТИЮ МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Аннотация. В статье систематизируются и анализируются особенности сложившихся основных методологических подходов к понятию муниципального правотворчества, предлагаются собственные дефиниции данной разновидности правотворчества.
Ключевые слова: правотворчество, муниципальное правотворчество, функции муниципального правотворчества, муниципальный правовой акт
SHUB Alexander Mikhailovich,
Candidate of the Department of Constitutional and Administrative Law
of Kazan (Volga Region) Federal University
ON THE QUESTION OF THE MAIN THEORETICAL AND METHODOLOGICAL APPROACHES TO THE CONCEPT OF MUNICIPAL LAW-MAKING
Annotation. Te article systematizes and analyzes the features of the established basic methodological approaches to the concept of municipal law-making, offers its own definitions of this type of law-making.
Keywords: law-making, municipal law-making, functions of municipal law-making, municipal legal act
Как известно, на каждом из этапов своего развития законодательство о местном самоуправлении в Российской Федерации предусматривало наличие института правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Так, Закон Российской Федерации от 6 июля 1991 года №1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации»[1] ограничивался закреплением правового режима для актов местной администрации. В то время как Федеральным законом от 28 августа 1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] за всеми органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления признавалось право по вопросам своего ведения принимать (издавать) правовые акты, причем наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу должны были устанавливаться уставом муниципального образования.
Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3] также содержит общеобязательные положения, посвященные муниципальным правовым актам, определяя, что : по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты; по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации; муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; они не должны противоречить Конституции Российской Федерации,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Законодательные нормы заметно влияют на доктринальные представления о муниципальном правотворчестве как объективном показателе самостоятельности и ответственности местного самоуправления. В этой связи, муниципальное правотворчество с позиции социологического подхода предлагается понимать, как процесс возведения воли населения муниципального образования в соответствующие муниципальные правовые акты, процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера [4]. Однако чаще всего правотворчество, включая муниципальное, рассматривают через призму позитивистского подхода как технологию формирования правовых норм в законах и других общеобязательных актах, включающую сознательно-волевую деятельность субъекта правотворчества с использованием разнообразных форм, способов и процедур [5].
Вместе с тем, при определении сущности местного правотворчества на первый план может выходить предметно-деятельностный подход и его практические результаты, в связи с которым, к примеру, А.Р. Еремин и С.В. Кулагин определяют правотворчество в муниципальных образованиях в качестве деятельности по созданию (принятию, изданию, заключению) правовых актов, нацеленных на разрешение конкретных проблем в соответствии с действующим законодательством [6]. Е.И. Бычкова также считает, что муниципальное правотворчество представляет собой деятельность населения муниципального образования и органов местного самоуправления, связанную с принятием правовых актов по вопросам, отнесенным законодательством к компетенции местных сообществ [7].
Однако понимание муниципального правотворчества может ориентироваться на его органические взаимосвязи с правообразованием как естественно-историческим процессом формирования права, в ходе которого происходит анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний [8]. Именно в контексте соотношения данных понятий Т.П. Шкуратова характеризует муниципальное правотворчество как процесс познания правовых потребностей населением муниципального образования, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
направленный на создание, изменение и отмену муниципальных правовых актов по вопросам местного значения в пределах, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, а также при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующим законом [9]. При определении основных параметров правотворчества на территории муниципального образования некоторые авторы руководствуются приоритетностью процессуальной формы, отождествляя, тем самым, муниципальное правотворчество с муниципальным правотворческим процессом, который, как известно, представляет собой многоступенчатую процедуру, состоящую из определенных стадий создания и принятия правового акта ( например, как полагает Д.В. Иванов, создание нормативного правового акта в представительном органе местного самоуправления включает этапы правотворческой инициативы, подготовки проекта, принятия решения по проекту акта, доведения правового акта до адресатов и вступления его в силу[10]). Наконец, исследование сущности муниципального правотворчества может базироваться на функциональном подходе. В этой связи, С.В. Синюков отмечает, что функциональный аспект присущ именно механизму правотворчества, действие которого создает необходимые синергетические предпосылки для создания нового права в единстве всех его формальных, содержательных и ценностно-психологических характеристик [11].
В контексте функционального подхода сформулировала понятие муниципального правотворчества Л.А. Андреева, которая полагает, что это одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования, в результате которого создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения — нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер [12]. Данное представление исходит из распространенной позиции, согласно которой всем видами правотворчества, включая муниципальное, свойственна, как подчеркивают, например, С.В. Бойко и Р.А. Коннов, лишь функция выработки и закрепления правовых норм, отражающая процесс создания (творения) правовых норм, получающих закрепление в издаваемых уполномоченными на то органами законах и подзаконных нормативных актах [13].
Вместе с тем, предложенное определение может быть расширено, если за муниципальным правотворчеством признать другие функции, включая функцию изменения, отмены и дополнения уже существующих норм, которая, по мнению В.П. Реутова, существует наряду с функцией выработки и закрепления правовых норм [14].
На наш взгляд, вид правотворчества способен отражать не только общие, но и связанные с ними дополнительные функции. Так, в отношении муниципального правотворчества можно говорить о следующем сочетании общих и дополнительных функций: 1) выявить и придать воле местного населения легитимное значение; 3) оформить ее в муниципальных правовых актах как общепризнанных правовых источниках; 3) придать нормам, содержащимся в муниципальных правовых актах, общеобязательный характер; 4) обеспечить в установленные сроки доступ местного населения к информации о принятых, измененных и отмененных муниципальных правовых актах. Соответственно, муниципальное правотворчество представляет собой совокупность общих и дополнительных функций местного самоуправления, связанных с процессом создания, изменения и прекращения действия муниципальных правовых актов.
Полагаем, что для определения содержания муниципального правотворчества также следует руководствоваться и интегративным подходом, который сочетает в себе преимущества каждого из теоретических направлений в познании муниципального правотворчества в том или ином сочетании.
Так, с позиции функционального подхода в сочетании с предметно- деятельностным муниципальное правотворчество выступает основным направлением деятельности субъектов муниципальных отношений, обладающих в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления», законов субъектов Российской Федерации в области организации местного самоуправления и устава муниципального образования правотворческой компетенцией (полномочиями) по обеспечению реализации вопросов местного значения путем совершения юридически значимых правотворческих действий. В контексте социологического и функционального подходов муниципальное правотворчество есть одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению делами местного сообщества в зависимости от типа муниципального образования, в результате которого выявляется и придается легитимное значение воле местного населения, осуществляется ее оформление в муниципальных
правовых актах как общепризнанных правовых источниках, придается общеобязательный характер нормам, содержащимся в муниципальных правовых актах, обеспечивается в установленные сроки доступ местного населения к информации о принятых, измененных и отмененных муниципальных правовых актах.
Список литературы:
[1] О местном самоуправлении: закон РФ // Ведомости СНД И ВС РФ. 1991. № 29.
[2] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 12.08.1995] // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506. (утратил силу).
[3] Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федер. закон [принят Гос. Думой 16. 09.2003] // Собрание законодательства Российской Федерации. 6 октября 2003. N 40. Ст. 3822.
[4] Муниципальное право: учебник // Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. М.: Юристъ, 2007. 383 с.
[5] Муромцев Г.И. Правотворчество // Юридическая энциклопедия. М.: Юристъ, 2001. С.822.
[6] Еремин А.Р., Кулагин С.В. Муниципальный правовой акт как результат муниципального правотворчества // Социально-политические науки. 2017. № 2.
[7] Бычкова Е.И. Понятие муниципального правотворчества как нормообразующей деятельности местного самоуправления //Современное право. 2014. № 3.
[8] Назаренко Г.В. Теория государства и права. М., 1998. С. 107.
[9] Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и практики: авто-реф. на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право. Челябинск, 2011. 27 с.
[10] Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления: автореф. на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук: 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право. Челябинск, 2004. 24 с.
[11] Синюков С.В. Функции механизма правотворчества // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2011. № 3. С.55.
[12] Андреева Л.А. Правотворчество органов местного самоуправления: по материалам Новгородской области: автореф. на соиск. ученой степ. канд. юрид. наук: 12.00.02 - конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право.1999.26 с.
[13] Бойко С.В., Коннов Р.А. Понятие пра-вотворчества//Со!^шит^оита1. Научный журнал
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
на тему: Экономика и бизнес, право, Прочие социальные науки. 2019. № 15 (39).
[14] Реутов В.П. Функции и структура правотворчества (стратегический аспект) // Юридическая техника. 2015. № 9. С. 629.
Spisok literatury:
[1] O mestnom samoupravlenii: zakon RF // Vedomosti SND I VS RF. 1991. № 29.
[2] Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 12.08.1995] // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 1995. N 35. St. 3506. (utratil silu).
[3] Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii: Feder. zakon [prinyat Gos. Dumoj 16. 09.2003] // Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii. 6 oktyabrya 2003. N 40. St. 3822.
[4] Municipal'noe pravo: uchebnik // Kokotov A.N., Salomatkin A.S. M.: YUrist", 2007. 383 s.
[5] Muromcev G.I. Pravotvorchestvo // Yuridich-eskaya enciklopediya. M.: Yurist", 2001. S.822.
[6] Eremin A.R., Kulagin S.V. Municipal'nyj pravovoj akt kak rezul'tat municipal'nogo pravot-vorchestva // Social'no-politicheskie nauki. 2017. № 2.
[7] Bychkova E.I. Ponyatie municipal'nogo pra-votvorchestva kak normoobrazuyushchej deya-
tel'nosti mestnogo samoupravleniya //Sovremennoe pravo. 2014. № 3.
[8] Nazarenko G.V. Teoriya gosudarstva i prava. M., 1998. S. 107.
[9] Shkuratova T.P. Municipal'noe pravotvorchestvo: voprosy teorii i praktiki: avtoref. na soisk. uchenoj step. kand. yurid. nauk: 12.00.02 - kon-stitucionnoe pravo; municipal'noe pravo. CHelyabinsk, 2011. 27 s.
[10] Ivanov D.V. Pravotvorchestvo predstavi-tel'nyh i ispolnitel'nyh organov mestnogo samoupravleniya: avtoref. na soisk. uchenoj step. kand. yurid. nauk: 12.00.02 - konstitucionnoe pravo; munici-pal'noe pravo. CHelyabinsk, 2004. 24 s.
[11] Sinyukov S.V. Funkcii mekhanizma pravot-vorchestva // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii. 2011. № 3. S.55.
[12] Andreeva L.A. Pravotvorchestvo organov mestnogo samoupravleniya: po materialam Novgo-rodskoj oblasti: avtoref. na soisk. uchenoj step. kand. yurid. nauk: 12.00.02 - konstitucionnoe pravo; gosu-darstvennoe upravlenie; administrativnoe pravo; municipal'noe pravo.1999.26 s.
[13] Bojko S.V., Konnov R.A. Ponyatie pravot-vorchestva//Colloquium-journal. Nauchnyj zhurnal na temu: Ekonomika i biznes, pravo, Prochie social'nye nauki. 2019. № 15 (39).
[14] Reutov V.P. Funkcii i struktura pravot-vorchestva (strategicheskij aspekt) // Yuridicheskaya tekhnika. 2015. № 9. S. 629.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2022
