CC BY
31gs4 проблемы теории права ^d
DOI: 10.24412/2076-1503-2021-10-98-100 ШУБ Александр Михайлович,
NIION: 2018-0076-10/21-244 е-mail: mail@law-books.ru
MOSURED: 77/27-023-2021-10-443
СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА
Аннотация. В данной статье рассматриваются вопросы определения системы муниципального правотворчества. Определены основные понятия системы, муниципального правотворчества, правотворческой активности, а также правила реализации правотворческой активности.
Ключевые слова: муниципальное правотворчество; органы местного самоуправления.
SHUB Alexander Mikhailovich
SYSTEM OF MUNICIPAL LAW-MAKING
Annotation. This article discusses the issues of defining the system of municipal law-making. The basic concepts of the system, municipal law-making, law-making activity, as well as the rules for the implementation of law-making activity are defined.
Key words: System; Law-making; Local self-government bodies.
Доктринально - муниципальное правотворчество относится к особому виду юридической деятельности, направленной на повышение благосостояния населения, проживающего на территории муниципального образования (городское или сельское поселение, муниципальный район, муниципальный округ, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения) [1].
С определением места органов местного самоуправления в системе публичных органов власти, установленного Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» [2], и закреплением принципа единства публичной системы федеральных, региональных и местных органов власти, значение муниципального правотворчества значительно возросло. В связи с чем, актуализировалось рассмотрение вопросов, связанных с системой муниципального правотворчества.
Существуют различные мнения относительно понимания системы в целом и системы муниципального правотворчества в частности. Так, например, А.А. Богданов [3] раскрывая вопросы, связанные с глобальной организационной наукой, обеспечивающей всю деятельность
человека, указывал на единство организационных методов, единство их повсюду - в психических и физических комплексах, в живой и мертвой природе, в работе стихийных сил и сознательной деятельности людей. Иными словами, данное описание коррелирует с понятием система. С точки зрения педагогики, И.П. Подласый понимает под системой - совокупность элементов, которые остаются устойчивыми при изменениях [4]. В.Д. Балин определяет систему в психологической науке как сочетание элементов, раскрывающие в совокупности новое качество, которым по отдельности ни один из ее элементов не обладает [5]. Таким образом, вне зависимости от области исследования, система представляет собой совокупность множества взаимосвязанных элементов, составляющих единое целое с едиными признаками. Исходя из вышесказанного, на наш взгляд, следует выделить следующие признаки системы: а) целостность; б) структурированность; в) возможность обособления; г) связи с окружающей средой; д) подчиненность некоторой цели. Возвращаясь к вопросу системы муниципального правотворчества с позиции правовой науки необходимо, прежде всего, установить понимание муниципального правотворчества. Так, по мнению Н.П. Алешковой [6] под муниципальным правотворчеством необходимо понимать осуществляемый местным самоуправлением процесс по решению вопросов местного уровня тремя субъектами: а) населением; б) должностными лицами;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ ПРАВА
в) органами местного самоуправления. Как отмечает автор, данный процесс сопровождается изданием актов нормативного свойства или договоров, содержащих правовые предписания.
В.А. Щепачева полагает необходимым расширить данное определение [7]. Так, автор указывает, что муниципальное правотворчество обладает и особыми функциями в виде выявления имеющихся потребностей лиц, проживающих на территории муниципального образования, связанных с разрешением вопросов муниципального уровня, и обеспечение таких интересов путем их регламентации в соответствующих нормативных правовых актов.
Стоит отметить, что ряд авторов рассматривает муниципальное правотворчество как юридическую форму обеспечения местным самоуправлением своих функций. В частности, С. В. Нарутто полагает, что муниципальное правотворчество представляет собой осуществление местным самоуправлением своих функций по созданию, изменению и дополнению общеобязательных правил поведения в пределах местного уровня, осуществляемых в рамках устава муниципального образования и иных нормативных актов местного уровня. [8] Таким образом, муниципальное правотворчество - это разновидность правотворческой деятельности, осуществляемая субъектами местного самоуправления, посредством издания общеобязательных норм, правил, договоров в пределах своего уровня и нормативных актов муниципального образования в целях удовлетворения потребностей населения.
Что касается этапов правотворческой деятельности, стоит отметить, что в настоящее время выделяют два основных самостоятельных этапа: а) предпроектный, цель которого выявить потребность населения в регулировании тех или иных общественных отношений; б) правотворческое решение, как осуществляемое после выявления такой потребности. Стоит отметить, правотворческое решение также включает в себя четыре подэ-тапа, как-то: а) подготовка проекта нормативного акта; б) рассмотрение проекта; в) обсуждение проекта; г) принятие нормативного акта.
По мнению С.В. Полениной только проектный этап можно считать в общем смысле правотворческой деятельностью, так как предпроектный этап как таковой является лишь сбором информации и разработкой множества вариантов решений, что исключает его значимость в вопросах правоустановления.[9]
На наш взгляд такая точка зрения не полностью отражает правотворческую активность как элемент осуществления органами местного самоуправления своих функций, в частности установление потребностей населения в регулировании
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
общественных отношений местного уровня несет за собой установление предмета правотворчества. С другой стороны, возможно рассмотреть данную стадию с позиции сопутствующей основному правоприменению, так как прямо правотворческая деятельность осуществляется на стадии проекта. Вопрос разделения муниципального правотворчества на два этапа, на наш взгляд является обоснованным. Так, разделение на этапы позволяет, прежде всего, определить значение для населения вопросов, поднимаемых в актах органов местного значения, а, следовательно, укрепляют связь между публичными органами власти местного уровня и лицами, проживающими на территории муниципального образования.
Раскрывая вопрос о качественных характеристиках правотворчества через призму юридической техники, отметим, что, по мнению В.М. Шафи-рова юридические техники осуществляется в различных формах. [10] В частности, через правила, средства и приемы. Так, к правилам можно отнести следующие группы: а) нормативные правила, то есть такие, которые прямо закреплены в нормативных правовых актах; б) социальные правила, то есть правила отражающие модели поведения, традиции в том или ином образовании, которые учитываются при составлении нормативных актов; в) универсальные правила, которые содержат в себе свойства как нормативных, так и социальных правил. При этом, в науке рассматриваются и иные правила, в частности Н.А. Власенко [11] выделяет такие правила: а) правила оформления; б) содержательные правила; в) структурные правила; г) логические требования.
Следует отметить, что все вышеперечисленные формы действуют в неразрывной связи друг с другом и в совокупности являются единой системой осуществления муниципальными образованиями своей правотворческой активности.
Таким образом, исходя из вышесказанного следует отметить следующее:
1. Муниципальное правотворчество представляет собой разновидность правотворческой деятельности, которая осуществляется субъектами местного самоуправления, посредством издания общеобязательных норм, правил, договоров в пределах своего уровня и нормативных актов муниципального образования в целях удовлетворения потребностей населения.
2. Система муниципального правотворчества обладает следующими признаками: а) целостность; б) структурированность; в) возможность обособления; г) связи с окружающей средой; д) подчиненность некоторой цели.
3. Муниципальная правотворческая активность реализуется через следующие правила: а) нормативные правила, то есть такие, которые прямо закреплены в нормативных правовых актах; б) социальные правила, то есть правила отражающие модели поведения, традиции в том или ином муниципальном образовании, которые учитываются при составлении нормативных актов; в) универсальные правила, которые содержат в себе свойства как нормативных, так и социальных правил.
Список литературы:
[1] Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» // Российская газета. 2020. 16 марта.
[2] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 // Российская газета. 2003. 8 октября.
[3] Богданов, А.А. Тектология: Всеобщая организационная наука (в 2-х книгах). М.: Экономика, 1989.
[4] Подласый И.П. Педагогика. Кн. 1. М.: Вла-дос, 1999. - 576 с.
[5] Балин В.Д. Психическое отражение элементы теоретической психологии СПб Изд-во С -Петерб ун-та, 2001 - 376 с.
[6] Алешкова Н.П. Современное понятие муниципального правотворчества // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С 13.
[7] Щепачев В.А. Особенности правотворческой деятельности органов местного самоуправления // Право и политика. 2010. № 8.
[8] Нарутто С.В. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения / С.В. Нарутто, А.С. Пигол-кин, Л.А. Плотникова. Хабаровск, 2003. С. 12.
[9] Шафиров Владимир Моисеевич Правопо-нимание и юридическая техника // Юридическая техника. 2016. №10. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/pravoponimanie-i-yuridicheskaya-tehnika (дата обращения: 11.12.2021).
[10] Власенко, Н. А. Правила законодательной техники в нормативно-правовых актах субъек-
тов РФ / Н. А. Власенко // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. В 2 т. Т. 1. - Н. Новгород: Открытое общество, 2001. - С. 176-183.
[11] Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. С. 5.
Spisok literatury:
[1] Zakon RF o popravke k Konstitucii RF ot 14.03.2020 № 1-FKZ «O sovershenstvovanii reg-ulirovaniya otdel'nyh voprosov organizacii publichnoj vlasti» // Rossijskaya gazeta. 2020. 16 marta.
[2] Federal'nyj zakon «Ob obshchih principah organizacii mestnogo samoupravleniya v Rossijskoj Federacii» ot 6 oktyabrya 2003 goda № 131-FZ // Rossijskaya gazeta. 2003. 8 oktyabrya.
[3] Bogdanov, A.A. Tektologiya: Vseobshchaya organizacionnaya nauka (v 2-h knigah). M.: Ekono-mika, 1989.
[4] Podlasyj I.P. Pedagogika. Kn. 1. M.: Vlados, 1999. - 576 s.
[5] Balin V.D. Psihicheskoe otrazhenie elementy teoreticheskoj psihologii SPb Izd-vo S -Peterb un-ta, 2001 - 376 s.
[6] Aleshkova N.P. Sovremennoe ponyatie municipal'nogo pravotvorchestva // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2009. № 5. S 13.
[7] Shchepachev V.A. Osobennosti pravot-vorcheskoj deyatel'nosti organov mestnogo samoupravleniya // Pravo i politika. 2010. № 8.
[8] Narutto S.V. Osnovnye pravila yuridicheskoj tekhniki razrabotki koncepcii municipal'nyh norma-tivnyh pravovyh aktov po samoorganizacii naseleniya / S.V. Narutto, A.S. Pigolkin, L.A. Plotnikova. Habarovsk, 2003. S. 12.
[9] Shafirov Vladimir Moiseevich Pravoponi-manie i yuridicheskaya tekhnika // Yuridicheskaya tekhnika. 2016. №10. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/pravoponimanie-i-yuridicheskaya-tehnika (data obrashcheniya: 11.12.2021).
[10] Vlasenko, N. A. Pravila zakonodatel'noj tekhniki v normativno-pravovyh aktah sub»ektov RF / N. A. Vlasenko // Zakonotvorcheskaya tekhnika sovremennoj Rossii: sostoyanie, problemy, soversh-enstvovanie. V 2 t. T. 1. - N. Novgorod: Otkrytoe obshchestvo, 2001. - S. 176-183.
[11] Polenina S.V. Zakonotvorchestvo v Rossijskoj Federacii. M., 1996. S. 5.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 10 • 2021
