CC BY
5
УДК 343.9 ББК 67
© 2022 г. Горкина Елена Владимировна,
доцент кафедры криминалистики Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: lengor43@rambler.ru
Колбасина Елена Евгеньевна,
доцент кафедры криминологии Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент. E-mail: elena-kolbasina@mail.ru
Мельникова Светлана Валерьевна,
адъюнкт факультета подготовки научно-педагогических и научных кадров Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя. E-mail: st-melnik2013@yandex.ru
К ВОПРОСУ ОБ ОРГАНИЗАЦИОННЫХ ОСНОВАХ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
В статье рассмотрены вопросы, связанные с международной миграцией (легальной и незаконной), и то, как европейское законодательство влияет на их решение. Отмечено, что незаконная миграция -тема, вызывающая большую озабоченность у большинства стран современного мира. Отражен ряд особенностей подхода различных государств к проблеме борьбы с этим негативным явлением. Акцентируется внимание на обеспечении законности миграционных процессов как одной из важнейших составляющих общественного порядка и безопасности страны.
Ключевые слова: миграция, незаконная миграция, мигрант, Европейский Союз, законодательства в области миграции.
Gorkina Elena Vladimirovna - Associate Professor, Department of forensic sciences, the St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
Kolbasina Elena Evgenievna - Associate Professor, Department of Criminology, the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', PhD in Law, Associate Professor.
Melnikova Svetlana Valerievna - Adjunct, Faculty of Training of Scientific, Pedagogical and Scientific Personnel, the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot'.
ON THE ISSUE OF THE ORGANIZATIONAL BASES OF INTERNATIONAL LEGAL REGULATION OF STATE ACTIVITY IN THE SPHERE OF COMBATING ILLEGAL MIGRATION
The article discusses issues related to international migration (legal and illegal), and how European legislation affects their solution. It is noted that illegal migration is a topic of great concern for most countries of the modern world. A number offeatures of the approach of various states to the problem of combating this negative phenomenon are reflected. Attention is focused on ensuring the legality of migration processes as one of the most important components ofpublic order and security of the country.
Keywords: migration, illegal migration, migrant, European Union, migration legislation.
Миграция является одним из ключевых проблемных вопросов, волнующих европейское сообщество на протяжении последних нескольких лет. Несмотря на то, что Европейский союз (далее - ЕС) определяет свои территории как «безграничную» зону, где циркуляция населения поощряется [1], проблема возрастающей численности иностранных граждан, прибывающих в Европу в качестве мигрантов, беженцев или лиц, ищущих убе-
жища, обозначила перед представителями государств-членов ЕС необходимость определить надлежащие меры для реагирования и контроля над процессами миграции.
Тот факт, что сама проблема возникает за пределами европейского пространства, еще больше усложняет ее решение. Вместе с тем наличие такого явления, как массовая миграция (в том числе и незаконная), показывает, что этот вопрос необходимо решать различными
способами, как на местном, так и на национальном и наднациональном уровне.
18 апреля 2015 г. более 800 человек утонули у побережья Лампедузы при попытке пересечения Средиземного моря с побережья Северной Африки в Европу. Это стало одним из самых смертоносных кораблекрушений в истории. Всего несколькими днями ранее 400 человек погибли, когда переполненная лодка с мигрантами опрокинулась недалеко от итальянского побережья, в результате чего число погибших за одну неделю превысило 1200 человек.
К концу 2015 г. (по различным оценкам) 3771 человек погибли, пересекая Средиземное море в попытке добраться до Европы [7].
По мере того, как число людей, прибывающих к берегам Европы, продолжало расти, достигнув к концу 2015 г. 1 008 616 человек, увеличивались и масштабы интенсивности политической, общественной озабоченности.
Ответом на «миграционный кризис» 2015 г. стало сообщение Европейской комиссии, получившее название «Европейская повестка дня по миграции» (13 мая 2015 г.) [8], которая предложила несколько инструментов для преодоления последствий «миграционного кризиса», которые должны были обеспечить правильное соблюдение и применение существующего европейского законодательства и систем, предназначенных для урегулирования проблематики, связанной с миграцией.
Так, «Европейская повестка дня по миграции» представила более «комплексный подход», рассматривая четыре аспекта международной миграции как ключевые (нелегальная миграция управление границами, политика предоставления убежища, легальная миграция), для проведения эффективной и устойчивой миграционной политики ЕС, наметив ряд первоочередных действий для каждого из этих аспектов.
Кроме того, ключевыми приоритетами, признанными Евросоюзом в вопросах, связанных с международной миграцией, были обозначены: «сотрудничество со странами происхождения и странами транзита, укрепление внешних границ ЕС, регулирование миграционных потоков и борьба с контрабандой иммигрантов, реформирование общеевропейской системы предоставления убежища, обеспечение легальных путей миграции и содействие интеграции жителей третьих стран» [2, с. 43].
Вместе с тем анализ «Европейской повестки дня по миграции» выявляет изменения в подходе к прибытию иностранного населения в пределы границ стран Евросоюза. Если несколько десятилетий назад иммиграция поощрялась рядом европейских стран как способ обеспечения дешевой рабочей силой, столь
необходимой для экономики, то в настоящее время общий подход к миграции рассматривает ее скорее как угрозу, чем возможность разрешения каких-либо социальных вопросов.
Однако большое разнообразие реальных ситуаций, а также значительные объемы миграционных потоков создают серьезные проблемы для систем управления миграцией, применяемых ЕС.
Миграционное законодательство европейских стран включает в себя правовые акты в области пограничного, визового и миграционного контроля, иммиграции, полицейского и судебного сотрудничества, функционирования единых институциональных и информационных систем, сотрудничества с третьими странами [3, с. 65].
Вопросы, касающиеся внутренних перемещений мигрантов, нашли отражение в Дублинской конвенции 1990 г., которая вступила в силу в 1997 г., а затем в последующих интеграциях Дублинского права в рамках Регламента, включая Дублин II ^ 343/2003 от 18 февраля 2003 г.], Дублин III ^ 604/2013 от 26 июня 2013 г.] и предлагаемый в 2016 г. Дублин IV.
Именно Дублинский регламент утвердил свод правил предоставления убежища гражданам третьих стран.
События весны 2015 г., в результате которых сотни тысяч мигрантов и лиц, ищущих убежища, прибыли на сухопутные и морские границы стран Евросоюза, положили начало настоящему кризису и бросили серьезный вызов основным институтам, призванным обеспечивать соблюдение общего режима границ: Шенгенской зоне и Дублинской конвенции.
Шенгенская зона была создана как зона, в которой больше не существует внутренних границ, а Дублинская конвенция, как уже было отмечено, призвана установить и обеспечить соблюдение процесса, который должны пройти мигранты, ищущие убежища, чтобы быть зарегистрированными при въезде на европейскую территорию. Это, прежде всего, свод правил предоставления убежища, включая законодательство, направленное на гармонизацию административных процедур, а также декларирующее справедливое обращение с гражданами третьих стран [4].
Нелегальная миграция в Европу не является чем-то новым. Люди пересекают Средиземное море на лодках уже более 30 лет. Обострение миграционной проблематики обозначилось в 2015 г. у морских рубежей Италии. Число попыток пересечения границы росло, а вместе с ними и число смертельных случаев, включая трагедию на Лампедузе, о которой уже говорилось.
Средиземное море по-прежнему остается самым популярным маршрутом для нелегальных мигрантов, пытающихся попасть в Европу. Однако в 2021 г. рискованный транзит через Средиземное море стал еще более смертельно опасным на фоне ужесточения мер по охране морских границ, предпринимаемых европейскими государствами.
В первой половине 2021 г. около 1 140 человек утонули, пытаясь добраться до Европы на лодках, а во второй половине года - сотни людей при попытке попасть в Европу из стран Северной Африки и Турции [9].
Вооруженные конфликты в регионе проживания являются одной из основных причин, по которым люди покидают свои дома в поисках лучших условий проживания. К сожалению, в 2021 г. уровень насилия в мире не снизился, и Африканский континент, который и так не является самым благополучным, пострадал более всего.
В Центральноафриканской Республике после президентских выборов начались столкновения. Суданский регион Дарфур пострадал от межобщинного насилия. В восточной части Демократической Республики Конго зверства совершались конкурирующими вооруженными формированиями. В Буркина-Фасо участились террористические атаки джихадистов. Быстрая эскалация конфликта в эфиопском регионе Тиграй вызвала массовые перемещения населения через границу.
Еще до того, как талибы установили контроль над Афганистаном в августе 2021 г., ухудшение ситуации с безопасностью в стране привело к тому, что к лету более четверти миллиона человек были вынуждены покинуть места постоянного проживания.
Кроме того, в конце сентября 2021 г. на востоке Польши было объявлено чрезвычайное положение после того, как тысячи мигрантов из Ирака, Афганистана и ряда других стран попытались нелегально проникнуть в Польшу из Беларуси [10].
Конфликт в Ираке и Сирии также продолжает стимулировать миграцию в Европу. Подавляющее большинство сирийских беженцев, выехавших за пределы домашнего региона, размещены в Европе, а ситуация в Афганистане послужила причиной возведения Грецией летом 2021 г. 40-километровой стены на границе с Турцией. В конце 2021 г. Афины пообещали расширить систему наблюдения на границе, направленную на предотвращение въезда в страну нелегальных мигрантов.
Описываемые события 2021 г. вызвали не только рост нелегальной миграции, но и изменение привычных маршрутов, выбираемых
нелегальными мигрантами для прибытия в Европу. Закрытие границ и ужесточение контроля в Греции продолжили существовавшую ранее тенденцию к использованию маршрутов через Центральное Средиземноморье и Западные Балканы. В первом случае количество обнаруженных мигрантов увеличилось на 84 % и составило 65 000 человек, а во втором - произошел рост на 64 %, составив 60 500 человек. Поскольку границы Западных Балкан перегружены такими большими потоками, сети незаконного ввоза мигрантов продолжают нацеливаться на этот регион [11].
На сегодняшний день (с точки зрения международного права) поведение государств в борьбе с нелегальной миграцией основывается на Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и дополняющем ее Протоколе против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху 2000 г. [5, с. 125]. Однако проблемы, возникающие с мигрантами в Греции, Италии, на Кипре, островах Средиземного моря и в соседних с ЕС балканских странах, лишь подчеркивают несовершенство существующей в ЕС системы регулирования миграционных процессов [12].
Как уже отмечалось, основными причинами резкого увеличения общей численности мигрантов стали конфликты и возникший в связи с ними экономический дисбаланс.
Существующая система регулирования миграции в ЕС остается несовершенной. Одной из самых актуальных проблем на сегодня стал Дублинский регламент, действующий с 1990 г., хотя с тех пор он дважды реформировался (в 2003, 2013 и 2016 гг.) [6]. Регламент предусматривает, что государство-член ЕС, на территории которого мигрант въезжает в ЕС, несет полную ответственность за решение о предоставлении убежища/непредоставлении убежища. В результате такого подхода в Греции, Италии, Испании и на Мальте, которые выступают так называемыми «странами первого въезда», в первую очередь сосредоточен основной массив мигрантов, ожидающих легализации.
Пограничные государства ЕС сталкиваются с проблемами при расселении мигрантов и рассмотрении их заявлений на пребывание в ЕС. Обозначенная проблематика связана с тем, что большинство прибывших намерены использовать эти страны в качестве транзитных территорий для дальнейшего перемещения в государства ЕС с более высоким уровнем жизни. По этой причине если «страны первого въезда» заинтересованы в том, чтобы мигранты в максимально короткие сроки покинули их территорию, то «страны второго въезда», напротив, стремятся к тому, чтобы те, кто ожи-
дает легализации в ЕС, прибыли к ним как можно позже. Таким образом, в наличии острое противоречие между интересами стран первого въезда и всех остальных государств-членов ЕС, которое пока не разрешено.
2022 год станет определяющим годом в обозначении того, как Европа будет реагировать на растущий уровень миграции. Парламентские или президентские выборы в Венгрии, Франции, Мальте, Италии, а также Боснии и Герцеговине и Сербии уже показали, что позиция по вопросам миграции будет играть важную роль в избирательных кампаниях и будущих действиях правительства. Это подтверждается предложениями Еврокомиссии, обнародованными 15 сентября 2021 г. Миграционная политика ЕС подлежит серьезному пересмотру. Еврокомис-сия планирует пересмотр либо отмену «дублинских правил». Новые меры, которые представлены пока лишь в общих чертах, должны будут ускорить процедуру депортации [13].
Отдельные европейские политики утверждают, что главной проблемой миграционного кризиса являются не сами мигранты, а отсутствие солидарности в вопросах их распределения между странами ЕС. Причина в том, что некоторые государства берут на себя необоснованно больше ответственности в вопросах приема и размещения мигрантов на своих территориях, в то же время часть стран, включая всю Вышеградскую группу (Польша, Словакия, Венгрия, Чехия), радикально против приема беженцев на своей территории и бойкотируют требования руководства ЕС о переселении [14].
На сегодняшний день необходимость гармонизации европейского законодательства в области миграции также обусловлена потребностью сформулировать однозначную позицию в вопросе международной безопасности,
Литература
1. Хартия Европейского союза об основных правах [Электронный ресурс]. URL: https:// base.garant.ru/71672404/?ysclid=l7w7ao 7aia639602838 (дата обращения: 12.09.2022).
2. Porumbescu A. (2018). The European institutional actors in handling migration. Sociologyand-SocialWorkReview, 1/2018.
3. Уторова Т.Н. Правовые средства противодействия незаконной миграции на уровне Европейского союза // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2019. № 3.
4. Европейский союз в XXI веке: время испытаний (2012) / под ред. О.Ю. Потемкиной. М., 2012.
5. Михайленко В.И. Проблемы управления миграционными процессами в ЕС / Диспа-
которая может быть достигнута только в том случае, если все страны-члены ЕС согласятся доверить общим институтам осуществление управления в рассматриваемой области. Несмотря на то, что миграция, понимается как перемещение людей из одной страны в другую, она является вопросом, который должен решаться в рамках нормативного консенсуса между государствами-членами ЕС.
На наш взгляд, необходима разработка целостной системы норм, концептуализированной в тексте универсального документа, направленного как на пресечение нелегальной миграции, так и на систематизацию мер, регламентирующих легализацию иностранных граждан, уже прибывших на территорию стран ЕС.
23 сентября 2020 г. Европейская комиссия, признавая необходимость создания системы управления миграцией и долгосрочной нормализации миграционных процессов, объявила о необходимости нового Пакта о миграции [15].
На сегодняшний день проект Еврокомис-сии продолжает подвергаться разноплановой критике со стороны государств-членов ЕС, а также политических и общественных организаций. Однако значимость разработки нового документа (Пакта о миграции) обусловлена необходимостью устранения разногласий, существующих при реализации положений миграционной политики ЕС.
Внимание должно быть сосредоточено не только на повышении эффективности контроля за въездом в ЕС иностранных граждан. В новом Пакте о миграции представители стран Евросоюза ожидают увидеть принципиально новые идеи по разрешению таких важных проблем, как реформа Дублинской системы, перемещение мигрантов внутри Евросоюза, солидарность стран ЕС в вопросах контроля миграции.
Bibliography
1. Charter of the European Union on Fundamental Rights [Electronic resource]. URL: https:// base.garant.ru/71672404/?ysclid=17w7 ao 7aia639602838 (date of access: 12.09.2022).
2. Porumbescu A. (2018). The European institutional actors in handling migration. Sociologyand-Social WorkReview, 1/2018.
3. Utorova T.N. Legal means of preventing illegal migration at the level of the European Union // Sheets of the penal enforcement system. 2019.
№ 3.
4. The European Union in the XXI century: the time of torture (2012) / edited by O.Y. Potemkina. Moscow, 2012
5. Mikhailenko V.I. Problems of managing migration processes in the EU / Disparities in international
ритеты международных интеграционных проектов // Известия Уральского федерального университета. 2016. № 3.
6. Потемкина О.Ю. Дискуссии о пакте о миграции и убежище. М., 2020.
7. См. МОМ (2016) 'IOM Counts 3,771 Migrant Fatalies in Mediterranean in 2015', 1 May 2016 [Электронный ресурс]. URL: https://www.iom.int/ news/iom-counts-3 771-migrant-fatalities-mediter-ranean-2015 (дата обращения: 12.09.2022).
8. Communication from the Commission to the European parliament and the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.A European Agenda on Migration, 13.05.2015 [Электронный ресурс]. URL: https:// ec.europa.eu/antitraf^cking/sites/antitrafficking/files/ communication_on_the_european_agenda_on_ migration_en.pdf (дата обращения: 12.09.2022).
9. Итоги 2021 года: число мигрантов и беженцев в мире побило рекорд [Электронный ресурс].ЦКЬ: https://news. un. org/ru/ story/2021/12/ 1416332 (дата обращения: 12.09.2022).
10. Итоги 2021 года: число мигрантов и беженцев в мире побило рекорд [Электронный ресурс]. URL: https://news.un.org/ru/story/2021/12/ 1416332 (дата обращения: 12.09.2022).
11. Отчет о перспективах миграции: рост на 57 % в 2021 году нерегулярная миграция, растущие кризисы на границах и ключевые выборы сигнализируют о повороте миграции ЕС в 2022 году; ВЕНА, 24 января 2022 года / PRNewswire/ [Электронный ресурс]. URL: https:/ /www.prnewswire.com/news-releases/migration-outlook-report-5 7-rise-in-2021-irregular-migration-growing-crises-at-borders-and-key-elections-signal-eu-migration-pivot-in-2022-301465078. html (дата обращения: 12.09.2022).
12. Общая миграционная политика ЕС: новый старт? [Электронный ресурс]. URL: https: https://interaffairs .ru/j author/num/2021 /7(дата обращения: 12.09.2022).
13. Международно-правовые аспекты борьбы с незаконной перевозкой мигрантов в рамках европейского союза [Электронный ресурс].Ц^: https://eurasialaw.ru/nashi-rubriki/yuridicheskie-stati/ mezhdunarodno-pravovye-aspekty-borby-s-nezakonnoj-perevozkoj-migrantov-v-ramkakh-evropejskogo-soyuza (дата обращения: 12.09.2022).
14. Миграционный кризис в Европе: причины, масштабы, перспективы развития в 2022 году [Электронный ресурс]. URL: https:// zagranportal.ru/spravochnaya/emigraciya/migranty-v-evrope.html?ysclid= l7xeoljjky 273766061 (дата обращения: 12.09.2022).
15. Gaillar B.Union eurc^enne: les 10 enjeux de l'annMe 2021 [Электронный ресурс].ИЯЕ https:// www.touteleu rope.eu/actualite/union-europeenne-les-10-enjeux-de-l-annee-2021.html (дата обращения: 12.09.2022).
integration projects // Proceedings of the Ural Federal University. 2016. №2 3
6. Potemkina O.Y. Discussions about the Pact on Migration and Asylum. Moscow, 2020.
7. See MOM (2016) IOM Counts 3,771 Migrant Fatalities in Mediterranean in 2015', 1 May 2016 [Electronic resource]. URL: https://www.iom.int/ news/iom-counts-3 771-migrant-fatalities-mediter-ranean-2015 (date of access: 12.09.2022).
8. Communication from the Commission to the European parliament and the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions.A European Agenda on Migration, 13.05.2015 [Electronic resource]. URL: https://ec.europa.eu/antitrafFicking/sites/antitrafFick-ing/files/communication on the european agenda on migration_en.pdf (date of access: 12.09.2022).
9. Results of2021: the number of migrants and refugees in the world has broken a record [Electronic resource]. URL: https://news.un.org/ru/story/ 2021/12/1416332 (date of access: 12.09.2022).
10. Results of2021: the number of migrants and refugees in the world has broken a record [Electronic resource]. URL: https://news.un.org/ru/story/ 2021/12/1416332 (date of access: 12.09.2022).
11. Report on migration prospects: growth by 57% in 2021, veregular mitration, growing crises on granides and key elections will inform about the turn of EC migration in 2022; VIENNA, January 24, 2022 / PRNewswire/ [Electronic resource]. URL: https//www.pnewswire.com/newws-rci-casevmigration-outlook-report-57-fise-in-2 02I -irregular-migration- growing crises-at-borders and kry-clections-signal-eu-migration-pivot-in-2022-301465078.html (date of access: 12.09.2022).
12. EU Common Migration Policy: a new start? [Electronic resource]. URL: https:https:// interaffairs.ru/jauthor/num/2021/7 (date of access: 12.09.2022)
13. International legal aspects of combating the illegal transportation of migrants within the European Union [Electronic resource]. URL: https:// eurasialaw.ru/nashi-rubrikiyuridicheskie-stafi/mezh-dunarodno-pravovye-aspekty-borby-s- nezakon-noj-perevozkoj-migrantov-v-ramkakh- evropejsk-ago- soyuza (date of access: 12.09.2022)
14. Migration crisis in Europe: reasons, scales, prospects of development in 2022 [Electronic resource]. URL: https:// zagranportal.ru/spravochnaya/ emigraciya/migranty-v- evrope.html?ysclid= 17xe-olijky 273766061 (date of access: 12.09.2022).
15. Gaillar B.Union europienne: les 10 enjeux de I'appye 2021 [Electronic resource]. URL: ht-tps:/www.touteleurope.eu/actualite/union-europ-eenne-les-10-enjeux-de-l-annee-2021.html (date of access: 12.09.2022).
