CC BY
141
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
Проблемы правового регулирования миграционного процесса в Европе
Ахкамова Лилия Нафизовна,
соискатель, кафедра международного и европейского права, Казанский (Приволжский) федеральный университет E-mail: [email protected]
Миграционный кризис в Европе остается одним из острых проблем современности. В настоящей статье автором затронут вопрос правового регулирования миграционного процесса в Европе сквозь призму миграционных потоков как угрозы для европейского общества. Приводятся основные положения, предлагаемые ведущими партиями в попытке урегулирования и стабилизации миграционного режима, на примере некоторых стран Европейского союза. Анализируются перспективы разрешения миграционного кризиса в Европе.
Ключевые слова: миграционный кризис, беженцы, Европейский союз, права человека, миграция, миграционная политика
Мигранты - лица, которые меняют местожительство, переезжая из одной страны в другую вследствие политической, военной, экономической или национально-правовой нестабильности [1, с. 166].
С каждым годом во всем мире набирают обороты проблемы, связанные с неконтролируемыми миграционными потоками. Если к 2000 году во всем мире было около 173,6 миллионов мигрантов, к 2010 году количество мигрантов увеличилось до 220,8 миллионов, а на конец 2019 года цифра приблизилась к 271,6 миллионам мигрантов во всем мире. Из них женщины составляют 48% от общего числа мигрантов, около 38 миллиона - дети, 4,4 миллиона - международные студенты и 164 миллиона - трудовые мигранты. 75% мигрантов - люди трудоспособного возраста (2064 лет). Почти 31% всех мигрантов проживают в Азии, 30% - в Европе, 26% - в Северной и Южной Америке, 10% - в Африке и 3% - в Океании [2].
Начиная со второй половины XX века, одной из характерных черт развития общества стала массовая миграция населения. К миграции приводят факторы, связанные, к примеру, с неблагополучным уровнем развития экономики некоторых стран (массовая безработица, инфляция, необоснованно высокий уровень цен, задержки социальных выплат и заработной платы и пр.), что приводит к оттоку рабочей силы в страны с более высоким уровнем жизни. Также выделяют неэкономические факторы миграции, к которым можно отнести национальные, религиозные, политические, расовые и иные [3, с. 43].
Миграционный кризис и в настоящее время остается одним из наиболее актуальных и важных проблем, решение которых особенно остро требуется в странах Европейского союза. Переселение более чем полутора миллионов беженцев из стран, в которых отсутствует военная политическая стабильность, таких как Афганистан, Сирия и пр., которые являлись лицами, нуждающимися в помощи и защите, пережитый странами Европы в 2015 году, оставил за собой ряд правовых проблем.
Однако процедура, которая являлась бы общей для всей территории Европейского союза, позволяющая признать статус «беженца», до настоящего момента отсутствует. Нормативным правовым актом, регулирующим данный вопрос, является Конвенция о статусе беженцев, принятая 28.07.1951 г. Конференцией полномочных пред-
5 -о
сз
<
ставителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной в соответствии с резолюцией 429 (V) Генеральной Ассамблеи от 14.12.1950 г. Кроме того, вопрос признания статуса «беженец» рассматривается национальным миграционным законодательством стран ЕС.
Одним из способов борьбы с наплывом беженцев стал итоговый документ саммита 17-18 марта 2016 года между Европейским союзом и Турцией в соответствии с которым с 20 марта 2016 г. мигранты, пытающиеся проникнуть в Грецию из Турции без подачи прошения об убежище в Евросоюзе, будут возвращены в Турцию за счёт Европейского союза.
В 2018 году на Саммите 28-29 июня страны Евросоюза обсудили проблему миграции в Европу. В связи с тем, что согласно сведениям, предоставленным из Евростата, за 2018 год было подано около 581 тысячи заявлений на получение убежища, что гораздо меньше предыдущих лет, некоторыми учеными говорилось об окончании кризиса. Кроме того, совместной целью миграционной политики стран Европейского союза стала защита и укрепление внешних границ Евросоюза [4, с. 50].
Проблемой стало нарушение со стороны Турции вышеуказанного соглашения между Европейским союзом и Турцией, согласно которому Анкара согласилась принимать беженцев с территории Европы обратно, за что Евросоюз пообещал ей финансовую помощь в размере шести миллиардов евро [5]. В 2020 году нелегальные мигранты прорвались на турецко-греческой границе, что привело к экстренному заседанию министров иностранных дел стран-членов Европейского союза, и был сделан вывод о том, что преждевременно говорить о разрешении миграционного кризиса и окончании миграционных потоков.
Учитывая, что за последние 5 лет политика Европы в отношении мигрантов кардинально изменилась, и если в 2015 году был открыт «балканский маршрут» для мигрантов в Германию через Австрию и Венгрию, в следствие чего в Европу прибыло более миллиона беженцев, то в настоящий момент перед странами Европы стоит задача по недопущению повторения подобной ситуации в 2020 году, соответственно, большее количество мер, принимаемых странами Европы, направлено на предотвращение нелегального вторжения.
Данная задача привела к укреплению внешних границ стран Европейского союза, нелегальное пересечение беженцами границ недопустимо, если страны не хотят потерять контроль над потоком мигрантов. Во исполнение принятой на Саммите 28-29 июня 2018 года цели миграционной политики была закрыта граница Турции и Греции.
Вместе с тем, принятая Грецией мера, исключившая право на подачу прошений о предостав-Е лении убежища, лицам, прибывшим в страну, яв-2 ляется недопустимой, нарушающей европейское право и ряд конвенций. Применение силы в отно-еЗ шении мигрантов, также было осуждено ООН. Ре-ав шение о приостановке доступа к процедуре пре-
доставления убежища «не имеет законной основы в международном праве», отметил спецдокладчик ООН Фелипе Гонсалес Моралес [6]. Ни в Конвенции 1951 года о статусе беженцев, ни в законодательстве ЕС о беженцах не содержится каких-либо правовых оснований для приостановления приема ходатайств о предоставлении убежища.
Согласно Дублинскому соглашению, заключенному в 1990 году между странами ЕС, первая страна, в которой оказались мигранты после пересечения границы Европейского союза, несет ответственность за регистрацию, получение убежища или депортацию нелегально прибывших мигрантов.
В соответствие со ст. 29 Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. от 14.06.1985 г. страны обязуются провести рассмотрение каждого ходатайства о предоставлении убежища, поданного иностранцем на территории одной из них, однако данное обязательство не порождает необходимости для самой страны во всех случаях предоставлять лицу, ходатайствующему о предоставлении убежища, право доступа или пребывания на ее территории. Каждая страна сохраняет за собой право отказывать во въезде или выдворять лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, в третье государство, на основании своих национальных правил и в соответствии со своими международными обязательствами.
Согласно п. 5 ст. 3 Конвенции о применении Шенгенского соглашения 1990 г. от 14.06.1985 г. допускается транзит иностранца, обладающего разрешением на пребывание или визой с правом возврата, выданными одной из стран, или, при необходимости, обоими вышеуказанными документами, кроме случая, когда он фигурирует в перечне национальной системы информирования о лицах, лишенных права на въезд, той страны, на внешние границы которой он прибывает.
Таким образом, подобное противоречие в законодательстве требует от Греции, через границы которой прорываются мигранты, с одной стороны нести за них ответственность, а с другой, в связи с их неконтролируемым потоком, позволяет Греции пропустить беженцев, позволив им пересечь страну.
Однако остальные страны Европейского союза не соглашаются перераспределять беженцев между собой. Несмотря на то, что Дублинское соглашение, регулирующее порядок предоставления убежища и систему распределения беженцев не является актуальным и эффективным, совершенно не соответствует требованиям, которые выставляют современные реалии, изменения в него членами Европейского союза отвергаются.
При этом, если в 2015 году Греция, в нарушение Дублинского соглашения, просто пропускала мигрантов через свою территорию, то к настоящему периоду другими странами Европы был предпринят ряд правовых мер, препятствующих подобному неконтролируемому въезду в страны Европы.
Так, странами Европейского союза вводятся дополнительные полицейские контрольные пункты, у мигрантов в обязательном порядке берут отпечатки пальцев, введен запрет на въезд без паспорта. Паспортный контроль был увеличен в Австрии, Франции, Германии и ряде других стран. В настоящее время одним из вариантов решения проблемы предлагается создать единую биометрическую базу.
Однако данные меры идут вразрез с нормами Шенгенского права, нашедшего свое выражение в подписанном в 1990 году Амстердамском договоре, установившегося как особый комплекс юридических норм, и позволяющим пересекать границы стран Европы по единой визе.
Закрытые границы отдельных стран-членов Европейского союза позволяет говорить о регрессе Шенгенского права, возвращению Европы к до-безвизовому периоду. Это подтверждается анализом миграционной политики отдельных стран Европейского союза. Так, можно заметить общую антииммиграционную политику ведущих партий в последние годы [7, с. 262].
В Австрии в 2019 году в парламентских выборах одержала победу Австрийская народная партия, которая одним из основных пунктов своей программы выделила вопросы, касающиеся миграции. Политика Австрии по отношению к мигрантам выделяет следующие ключевые моменты:
- борьба с незаконными мигрантами;
- усовершенствованный контроль над миграцией;
- повышение безопасности в Австрии;
- увеличение эффективности предоставления беженцам убежища;
- ускоренный процесс депортации мигрантов [8]. Для беженцев и мигрантов стало обязательно знание языка (немецкого), а также уважение к конституции Австрии, запрет на исламизм.
Правящая христианско-демократическая партия Германии предлагает расселять мигрантов в транзитной зоне вне границ Европейского союза, считается необходимым ужесточить регламент, который регулирует порядок получения разрешения на проживание и политическое убежище. Для защиты национальных традиций и обеспечения безопасности коренного населения Германии, в связи с тем, что многие действия и образ жизни мигрантов являются запрещенными на территории страны, а также сглаживания конфликтов на почве вероисповедания, Германия требует интеграции в немецкую культуру от каждого мигранта [9].
Общую миграционную политику Франции в большей степени представляют три политические партии - «республиканцы», социалистическая партия и национальный фронт.
«Республиканцы» выделяют основной целью ограничение общего числа беженцев и усиление инструментов их интеграции, в том числе, оказание социальной помощи и предоставление вакантных рабочих мест и жилья.
Социалистическая партия продвигает идею отмены права допуска для мигрантов, однако предполагает строгое ограничение деятельности мигрантов внутри страны в определенный промежуток времени в начале пребывания. То есть, мигранты принимаются как рабочая сила и направляются на вакансии, на которые основное население не претендует. Обычно это малооплачиваемые места в важнейших отраслях экономики или в отраслях, требующих развития. Такая политика позволяет государству извлекать выгоду из предоставления убежища, а не только нести расходы на социальные пакеты для беженцев. Так, к примеру, некоторые отрасли промышленности развиваются благодаря притоку иммигрантов из Сирии и Африки.
Партия «Национальный фронт» - умеренно радикальная по расположению в секторах партийной идеологии. Это означает, что партия правая, а значит, она отстаивает роль нации и национальных ценностей. Миграционная политика этой партии крайне радикальная. Партия изъявляет стремление к закрытию границ ЕС для беженцев, в т.ч. к ужесточению правил въезда в ЕС (в особенности во Францию). Политика относительно миграции настолько радикальна, что касается не только сирийских и африканских мигрантов, но и мигрантов из стран Европейского союза. Об этом свидетельствует пункт программы, который направлен на отмену Шенгенской зоны ЕС. В целом, политика ведущих партий Франции также отражает настроения общества относительно беженцев, а также общую политику ЕС [10, с. 150].
Проведенный анализ миграционной политики позволяет сделать вывод о том, что она в целом направлена на отражение в ней общественного мнения населения конкретной страны, касающегося вопросов иммиграции. При этом находит свое отражение в отношении социума принадлежность мигрантов к странам-членам Европейского союза, либо к внешним государствам. В связи с тем, что количество набранных партией голосов на выборах определяется лояльностью общества, подобное отношение правящей партии к вопросам миграции является очевидной.
Подводя итог, можно сделать вывод, что миграционная политика во многом предопределяет наличие негативных или позитивных последствий для рассматриваемой страны. Следует отдельно отметить влияние выбранной страной миграционной политики на формирование правовой системы, касающейся беженцев и мигрантов. Несовершенная миграционная политика может привести к значительному увеличению количества нелегальных мигрантов на ее территории, усилить социальную напряженность, связанную с риском возникновения конфликтов между коренным населением страны и мигрантами на почве национальности, расы, религии и прочего, а также зачастую ведет к ухудшению криминогенной ситуации, способствуя росту преступности, что в последствии приведет к необходимости принимать определен-
5 -о
сз
<
ные правовые нормы. Формирование Шенгенско-го права под давлением потока нелегальных мигрантов приводит к возвращению ранее действовавших норм, таких, как усиленный паспортный контроль на границах стран-членов Европейского союза, отказа от безвизового режима.
Решение вопроса об урегулировании миграционного кризиса в Европе, в настоящий момент ушло не так далеко от принимаемых решений в 2015 году. Не смотря на принятую Европейским союзом миграционную политику, касающуюся контроля внешних границ Европы и усиления их с целью недопущения прорыва нелегальных мигрантов, вопрос с беженцами стоит достаточно остро.
Безусловно, принятие всех беженцев на территории Европы невозможно, в ином случае, европейское общество будет полностью дестабилизировано, а европейские ценности уйдут на второй план, что приведет к множеству перемен в Европейском союзе.
С момента нарастания миграционного кризиса в Европе в 2015 году, все чаще среди политиков поднимался вопрос о распаде Шенгенской зоны, что в конечном итоге приведет к экономическим, политическим и правовым последствиям, в частности, к отсутствию необходимости в единой валюте, угнетению внутреннего рынка, необходимости принятия новых законов.
В 2020 году вопрос закрытия Шенгенской зоны прозвучал также со стороны президента Франции Э. Макрон, однако данное заявление было сделано с позиции объявленной пандемией коронавиру-са. В частности, он заметил, что пандемия может уничтожить основы Европейского союза, включая Шенген и открытые границы, если страны-участницы не проявят солидарность в борьбе с новым кризисом. Данное обстоятельство также позволяет вспомнить о словах профессора-вирусолога, члена Российской академии медицинских наук Александра Чепурнова, что из-за большего вторжения человека в природу и увеличения миграции появляется серьезная угроза завоза в Европу нетипичных заболеваний.
Безусловно, Шенгенское право, активно формировавшееся в 1990-ые годы, и применяющееся на протяжении более 20 лет в практически неизменном виде, не отвечает должным образом требованиям современности. Множество пробелов в праве не позволяют установиться общей и работоспособной системе предоставления убежища беженцам.
Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев предложили Европейскому союзу создать общую систему предоставления убежища посредством реформ и активизации финансовой поддержки стран, которые принимают беженцев за пределами Европы. Так, предлагается уста-Е новить внутри ЕС справедливые и быстрые про-2 цедуры предоставления убежища, что позволит определить, кто действительно нуждается в меж-еЗ дународной защите, а кто нет. Лица, имеющие ав право на защиту, обязаны быстро получить ста-
тус и получить поддержку государства для дальнейшей интеграции. Лицам, которые не нуждаются в международной защите, должно быть оказано содействие по возвращению в свою страну. Для этого необходимо разделить ответственность между государствами-членами Евросоюза, в связи с непропорциональным количеством заявлений о предоставлении убежища, что позволит улучшить действующую систему и позволит внести изменения в Дублинское соглашение. Необходимо разработать ряд правовых норм, способных охватить и урегулировать все вышеуказанные вопросы, не допуская двойного толкования и пробелов, которыми могут воспользоваться отдельные страны, страдающие от повышенной нагрузки потока мигрантов.
Финансовая поддержка крупных стран, которые принимают беженцев за пределами Европы, также позволить помочь беженцам не просто выживать, а иметь возможность нормальной жизни. Так, УВКБ ООН призывает Президентов стран Евросоюза обеспечить увеличение финансирования в целях развития и дальнейшей поддержки принимающих стран, а также помощи вынужденным переселенцам в восстановлении их жизни. Необходимо понимать, что в данном случае должно быть разработано и развито местное законодательство о беженцах в каждой из стран-членов Европейского союза, при этом не вступающее в противоречие с международными правовыми актами, принятыми Европейским союзом, а также являющееся максимально схожим между отдельными странами, чтобы исключить привилегированное положение отдельных стран. Следующий бюджет ЕС, а именно, план бюджета на 2021-2027 годы, позволит продемонстрировать глобальную солидарность по отношению к беженцам и принимающим их странам.
При этом Европейская комиссия вводит следующие меры:
- предложила мигрантам в Греции по две тысячи евро, чтобы они отправились домой, что в пять раз превышает сумму, выделяемую мигрантам по программам ООН на возвращение к жизни на родине. Предложение будет в силе один месяц, поскольку Еврокомиссия опасается, что она может, наоборот, привлечь новых мигрантов;
- призвала другие страны брать к себе оставшихся без попечения родителей детей мигрантов с греческих островов;
- на усиление охраны границ Греции Европейским союзом было выделено 700 миллионов евро;
- призвала Турцию выполнять соглашение 2016 года по беженцам.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в настоящий момент Европейский союз не имеет решения миграционного кризиса. Меры, направляемые Европейской комиссией на решение одной проблемы, не могут преломить ход миграционной проблемы.
Поток мигрантов не прекратится, в том числе и в Европу, никогда. Политические, экономические беженцы из различных стран по-прежнему будут стремиться в страны-члены Европейского союза.
Данные факторы делают неизбежным необходимость разработки общего подробного законодательства о беженцах Европейским союзом, который будет основан на гибкости реагирования на обстановку в конкретный временной промежуток, так как Шенгенское право не является действенным в сложившейся в Европе ситуации.
Литература
1. Грамотунова Н.К. Понятие миграции и миграционных процессов // Инновационная наука. 2016. № 11-3. URL: https://cyberleninka. ru/article/n/ponyatie-migratsii-i-migratsionnyh-protsessov (дата обращения: 06.04.2020);
2. Портал глобальных данных о миграции - Migration data portal - The bigger picture [Электронный ресурс] // URL: https:// migrationdataportal.org/?i=stock_abs_&t=2019 (Дата обращения: 05.04.2020);
3. Д.Н. Муйдинов Влияние миграционных процессов на политическую и социальноэкономиче-скую стабильность в Европе Вестник Поволжского института управления 2019. Том 19. № 2;
4. Бистрина Мария Георгиева Миграционная политика Европейского союза // PolitBook. 2019. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ migratsionnaya-politika-evropeyskogo-soyuza (дата обращения: 04.04.2020);
5. Déclaration UE-Turquie [Электронный ресурс]. // Conseil européen. Conseil de l'Union européenne. 18.03.2016. Режим доступа: http://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ (дата обращения 03.04.2020);
6. Миграционный кризис в Европе [Электронный ресурс] // https://tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/8055209 (дата обращения: 30.03.2020);
7. Родионова Марина Евгеньевна Вопросы миграции в электоральных процессах Европы (позиции ведущих партий Европы относительно миграционного вопроса) // Власть. 2020. № 1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/voprosy-migratsii-v-elektoralnyh-protsessah-evropy-pozitsii-veduschih-partiy-evropy-otnositelno-migratsionnogo-voprosa (дата обращения: 05.04.2020);
8. Drei konkrete FORDERUNGET, Kurz an EU-Kommission: Schützt die EU-Außengrenzen: интервью с Себастьяном Курцем. Доступ: https:// www.oe24.at/wahl2019 (Дата обращения: 06.04.2020);
9. Neue Regeln für die Einwanderung. - Deutsche Welle. Доступ: https://www.dw.com/de/neue-regeln-f%C3%BCr-die-einwanderung/a-48672191 (дата обращения: 06.04.2020);
10. Орехова С.В. 2015. Миграционная политика Франции. - Власть. Т. 23. № 3;
11. UNHCR issues recommendations for EU to make 2020 year of change for refugee protection // UNHCR The UN Refugee Agency [Электронный ресрурс] - 09.01.2020. - URL: https://www.unha. org/news/press/2020/1/5e15bb974/unhcr-issues-recommendations-eu-2020-year-change-refugee-protection.html (дата обращения: 04.04.2020).
PROBLEMS OF LEGAL REGULATION OF THE MIGRATION PROCESS IN EUROPE
Akhkamova L.N.
Kazan (Volga) Federal University
Migration crisis in Europe remains one of the main problems of our time. In this article, the author addresses the issue of legal regulation of the migration process in Europe through the prism of migration flows as a threat to European society. The basic provisions proposed by the leading parties in an attempt to regulate and stabilize the migration are being analyzed through an example of some Member States European Union. The prospects of resolving the migration crisis in Europe are addressed.
Keywords: migrant crisis, refugees, European Union, human rights, migration, migration policy.
References
1. Gramotunova N. K. The Concept of migration and migration processes // Innovative science. 2016. № 11-3. URL: <url> https:// cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-migratsii-i-migratsionnyh-protsessov (accessed: 06.04.2020);
2. Portal of global migration data-Portal of migration data-General picture [electronic resource] // url: https://migrationdataportal. org/?i=stock_abs_&t=2019 (accessed: 05.04.2020);
3. D. N. Muidinov. Influence of migration processes on political and socio-economic stability in Europe Bulletin of the Volga region Institute of management 2019. Volume 19. № 2;
4. Bistrina Maria Georgieva. Migration policy of the European Union // politbook. 2019. No. 1. URL: <url> https://cyberleninka. ru/article/n/migratsionnaya-politika-evropeyskogo-soyuza (date accessed: 04.04.2020);
5. Déclaration UE-Turquie [Electronic resource]. // European Council. Conseil de l'Union européenne. 18.03.2016. Access mode: http://www.consilium.europa.eu/fr/press/ press-releases/2016/03/18-eu-turkey-statement/ (accessed 03.04.2020);
6. Migration crisis in Europe [electronic resource] // https:// tass.ru/mezhdunarodnaya-panorama/8055209 (accessed: 30.03.2020);
7. Marina Rodionova. Migration Issues in the electoral processes of Europe (positions of the leading parties in Europe on the migration issue) // Power. 2020. № 1. URL: <url> https://cyberleninka. ru/article/n/voprosy-migratsii-v-elektoralnyh-protsessah-evropy-pozitsii-veduschih-partiy-evropy-otnositelno-migratsionnogo-voprosa (accessed: 05.04.2020);
8. Drei konkrete FORDERUNGET, Kurz an EU-Commission: Schützt die EU-AuUengrenzen: interview with Sebastian Kurz. Access: https://www.oe24.at/wahl2019 (date accessed: 06.04.2020);
9. Neue Regeln für die Einwanderung. - Deutsche Welle. Access: https://www.dw.com/de/neue-regeln-f%C3%BCr-die-einwan-derung/a-48672191 (date accessed: 06.04.2020);
10. Orekhova S. V. 2015. Migration policy of France. - Power, Vol. 23, No. 3;
11. UNHCR issues recommendations for the EU to make 2020 a _ year of change for refugee protection // UNHCR Agency for ref- Р ugee Affairs [Electronic resrurs] - 09.01.2020. - URL: https:// Д www.unhcr.org/news/press/2020/1Z5e15bb974/unhcr-i ssues- ч recommendations-eu-2020-year-change-refugee-protection. С html (accessed: 04.04.2020). g
a
Н
К
