CC BY
18
Научная статья УДК 342.9
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-180-184 EDN: https://elibrary.ru/clvteu NIION: 2003-0059-4/23-751 MOSURED: 77/27-003-2023-04-950
К вопросу об определении правовой сущности понятия контрольно-надзорной
деятельности полиции в сфере миграции
Ирина Викторовна Потапенкова1, Елена Николаевна Ярмонова2
1,2 Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия
1 irina_abuzova@mail.ru
2 yarelenan@yandex.ru
Аннотация. Рассматриваются формы и методы контрольно-надзорной деятельности полиции в сфере миграции. Авторы делают акцент на необходимость определения правовой сущности всего механизма административной деятельности полиции, направленного на выявление фактов нарушения миграционного законодательства, а также определение существенного значения в различии государственного контроля и надзора в сфере миграции.
Ключевые слова: контроль (надзор), правовая природа, сфера миграции, способы государственного регулирования
Для цитирования: Потапенкова И. В., Ярмонова Е. Н. К вопросу об определении правовой сущности понятия контрольно-надзорной деятельности полиции в сфере миграции // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 4. С. 180-184. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-180-184. EDN: CLVTEU.
Original article
On the issue of determining the legal essence of the concept of control and supervisory activities of the police in the field of migration
Irina V. Potapenkova1, Elena N. Yarmonova2
1,2 Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia
1 irina_abuzova@mail.ru
2 yarelenan@yandex.ru
Abstract. The article discusses the forms and methods of control and supervisory activities of the police in the field of migration. The authors emphasize the need to determine the legal essence of the entire mechanism of administrative activity of the police, aimed at identifying violations of migration legislation, as well as determining the essential importance in the difference between state control and supervision in the field of migration. Keywords: control (supervision), legal nature, migration sphere, methods of state regulation For citation: Potapenkova I. V., Yarmonova E. N. On the issue of determining the legal essence of the concept of control and supervisory activities of the police in the field of migration. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(4):180-184. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-4-180-184. EDN: CLVTEU.
Говоря о правовой сущности какого-то явления, мы, прежде всего, подразумеваем особую юридическую характеристику, позволяющую разграничивать его с точки зрения особых форм и методов реализации.
Контроль (надзор) является одной из функций Министерства внутренних дел Российской Федерации, осуществляемой, в том числе подразделениями по© Потапенкова И. В., Ярмонова Е. Н., 2023
лиции, и является неотъемлемой частью ее административной деятельности. Применительно к сущности контроля, с точки зрения одного из видов административной деятельности, следует учитывать ее правоприменительный регулятивный характер, а сущность надзорных полномочий предполагает правоприменительную правоохранительную форму административ-
ной деятельности.
В широком смысле слова вся административная деятельность полиции является контрольно-надзорной. Эти понятия не могут не быть тождественными, поскольку деятельность полиции по своей сути является правоохранительной, что предполагает реализацию властных полномочий сотрудниками полиции и применение мер государственного принуждения.
Вместе с тем в законодательстве выделены различные виды контроля (надзора), осуществляемого полицией. Это сделано с целью конкретизации сферы общественных отношений, в которых полиция осуществляет свои полномочия. Несмотря на различие объектов и предметов контроля и надзора, они имеют единые цели (вытекающие из предназначения полиции), осуществляются на основе общих принципов, основываются на единой нормативно правовой базе и для них установлен единый регламентированный законодательством порядок реализации.
В частности, полиция осуществляет контроль (надзор) в сфере миграции. Этот вид контроля (надзора) был полностью возложен на МВД России после упразднения Федеральной миграционной службы Российской Федерации в 2016 году.
В соответствии с подпунктами 25, 26 пункта 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699, Министерство внутренних дел Российской Федерации:
• осуществляет федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;
• организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации, нанимателями (собственниками) жилых помещений, должностными лицами и лицами, ответственными за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации [1].
В Федеральном законе «О полиции» (подпункт 33 пункта 1 статьи 12) установлено, что обязанностями полиции являются осуществление контроля за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской
Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через территорию Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников [2].
Законодательство не раскрывает понятия сферы миграции. Однако анализ полномочий МВД России, которые определены в Положении о МВД России, позволяет сделать вывод о том, то в сфере миграции они делятся на четыре группы:
• выработка и реализация государственной политики;
• нормативно-правовое регулирование;
• федеральный государственный контроль (надзор);
• предоставление государственных услуг.
Контроль и надзор по своей сути не являются способом государственного регулирования управления миграционных потоков, они направлены на обеспечение законности в сфере миграции, о чем свидетельствует тот факт, что они находятся в ведении правоохранительных органов. Контроль и надзор относится к одной из стадий государственного управленческого процесса. Контроль по своей сущности осуществляется непосредственно в процессе деятельности и направлен, прежде всего, на упорядочивание общественных отношений, в отличие от надзора, который по своей сущности направлен на выявление соответствия общественных отношений с точки зрения законности.
Разграничивать контроль и надзор в сфере миграции является нецелесообразным ввиду интеграции этих понятий. Однако контроль является более широкой правовой категорией. Он включает следующие черты надзора: осуществляется за организационно не подчиненными субъектами; направлен в конечном счете на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предполагающие выявление нарушений законности.
На сегодняшний день среди ученых-администрати-вистов нет единого мнения о правовой сущности контроля и надзора. Согласно одной из преобладающих точек зрения контроль есть государственная функция, заключающаяся во внутриорганизационной деятельности публичной администрации по проверке законности и целесообразности решений и действий органов и должностных лиц, преимущественно находящихся в отношениях подчинения к контролирующим субъектам. Надзор же является внешним проявлением контроля, но в более узком его понимании, поскольку распространяется на деятельность проверяемых организационно неподчиненных объектов лишь в части ее законности [3, с. 437-438; 4, с. 564; 5, с. 36 и др.].
Так, по нашему мнению, задачи контроля в сфере миграции реализуются путем осуществления регистрационного учета [6] в отношении граждан Российской Федерации, миграционного учета [7], субъектами которого являются иностранные граждане и лица без гражданства, а также путем предоставления различного рода государственных услуг, надзорные же
полномочия выражаются при проведении внеплановых проверок, так как с 2021 года плановые проверки в сфере миграции не проводятся [8, ст. 55], несмотря на то, что одним из принципов надзора является его плановый характер. Таким образом, контрольно-надзорная деятельность в сфере миграции включает в себя еще и разрешительные функции. Хотя, на этот счет существует мнение о недопустимости симбиоза разрешительных и надзорных полномочий в контексте деятельности одного государственного органа.
В контрольно-надзорной деятельности полиции преобладает доля надзорных полномочий. Контрольные полномочия полицией реализуются лишь во взаимосвязи с надзорными. В чистом виде контрольные полномочия полиции не свойственны и осуществляются внутриведомственно.
Контроль предполагает применение мер принуждения, которые по своей форме не являются санкциями за нарушение миграционного законодательства, не несут функцию исправления поведения гражданина, а направлены на устранение угроз общественной безопасности государства. В качестве примера можно привести депортацию, принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) на территории Российской Федерации, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства.
Осуществление не только надзора, но и контроля обусловлено тем, что общественные отношения в сфере миграции тесным образом связаны с экономической, политической, социальной, духовной сферами общественной жизни. Гражданам, которые являются участниками миграционных отношений, предоставляется значительный кредит доверия. В их взаимоотношениях с государственными органами преобладает заявительный характер (в частности, при приобретении прав и реализации законных интересов), уведомительный характер (при миграционном и регистрационном учете, сборе информации о гражданах).
Согласно Положению о МВД России, органы внутренних дел вырабатывают и реализуют политику в сфере миграции, что также указывает на наличие контрольных полномочий.
Контроль (надзор) осуществляется за внутренними и внешними миграционными потоками, субъектами которого являются граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства. Однако контрольно-надзорные функции реализуются полицией только в том случае, если перемещение граждан влечет изменение их административно-правового статуса.
Следует отметить, что требования соблюдения режима пребывания на территории Российской Федерации установлены не только для въехавших в нашу страну иностранных граждан и лиц без гражданства, но и для граждан, юридических лиц, государственных органов, организаций Российской Федерации, которые
выступают приглашающей, принимающей стороной, предоставляют место проживания, вступают с иностранными гражданами и лицами без гражданства в трудовые и гражданско-правовые отношения.
Исходя из общего определения административной деятельности полиции можно сделать вывод о том, что контрольно-надзорная деятельность полиции в сфере миграции является функцией МВД России и представляет собой целенаправленную властную правоприменительную деятельность полиции по упорядочению общественных отношений, реализации норм административного права в целях профилактики, выявления, пресечения, предотвращения правонарушений в сфере миграции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
С учетом видов правонарушений в сфере миграции, установленных как уголовным, так и административным законодательством, следует, что полиция осуществляет контроль (надзор) в сфере миграции:
1. за соблюдением гражданами Российской Федерации паспортного режима, а также соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами порядка регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;
2. за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства порядка временного или постоянного проживания, временного пребывания в Российской Федерации, въезда в Российскую Федерацию, выезда из Российской Федерации, транзитного проезда через территорию Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников (пункт 33 статьи 12) [2].
Проанализировав нормы миграционного законодательства можно прийти к выводу, что правовая сущность федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции до единого толкования не доведена. Так в Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и в Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции» содержание контрольно-надзорной деятельности не детализируется, а контроль и надзор в общем понимании отождествляется. В свою очередь, в Приказе МВД России от 13 декабря 2019 г. № 940 «Вопросы деятельности Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» речь идет о контроле и надзоре как различных видах государственной деятельности, осуществляющихся в сфере внешней трудовой миграции, привлечения иностранных работников в Российскую Федерацию. В иных нормативных правовых актах, например, ст. 18.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря
2001 г. № 195-ФЗ и подп. 49 п. 11 Указа Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» акцент смещается в сторону контрольных полномочий, а именно речь идет об иммиграционном контроле. Что касается Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», как основополагающего правового акта, устанавливающего административно-правовой статус полиции, то в п. 33 ч. 1 ст. 12 говорится исключительно о контрольных полномочиях, как в отношении граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации.
На наш взгляд, необходимо привести к единообразному толкованию рассматриваемые нормативные правовые акты, разделив понятия государственного надзора и контроля в сфере миграции с учетом вышеизложенных подходов.
Так, полномочия, реализуемые в сфере государственного управления миграционных общественных отношений, заключающиеся в регулирование миграционных потоков путем осуществления регистрационного и миграционного учетов, предоставления государственных услуг в целях реализации субъектных прав и выполнения возникших обязанностей, как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, применения мер пресечения незаконной миграции, в том числе привлечение к административной ответственности лиц, виновных в нарушении миграционного законодательства предлагаем обозначать как «государственный контроль». В свою очередь, полномочия направленные на регулирование отношений, связанных с трудовой деятельностью иностранных работников на территории Российской Федерации, работодателей, заказчиков работ (услуг), и к отношениям, связанным с исполнением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязанностей, возложенных на них как на принимающую (приглашающую) сторону определить с точки зрения государственного надзора.
Список источников
1. Указ Президента Российской Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // СПС «Консуль-тантПлюс».
2. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. для вузов.
2-е изд., изм. и доп. М. : Норма, 2005.
4. Братановский С. Н., Зеленов М. Ф., Марьян Г В. Административное право : учеб. для студентов вузов, обучающихся по специальности «юриспруденция». М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2017.
5. Осинцев Д. В. Методы государственного управления (административно-правовой аспект) : моногр. Екатеринбург : Изд-во УМЦ УПИ, 2013.
6. Постановление Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за прием и передачу в органы регистрационного учета документов для регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
7. Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
References
1. Decree of the President of the Russian Federation № 699 of December 21, 2016 «On Approval of the Regulations on the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation and the Model Regulations on the Territorial Body of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation for the Subject of the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus».
2. Federal Law № 3-FZ of February 7, 2011 «About the police» // SPS «ConsultantPlus».
3. Bakhrakh D. N., Rossinsky B. V., Starilov Yu. N. Administrative law : studies. for universities. 2nd ed., ed. and add. M. : Norm, 2005.
4. Bratanovsky S. N., Zelenov M. F., Maryan G. V. Administrative law : studies. for university students studying in the specialty «jurisprudence». Moscow : UNITY-DANA, 2017.
5. Osintsev D. V. Methods of public administration (administrative and legal aspect) : monograph. Yekaterinburg : Publishing house of UMTS UPI, 2013.
6. Resolution of the Government of the Russian
Federation of July 17, 1995 №2 713 «On approval of the Rules for Registration and Removal of Citizens of the Russian Federation from the Registration register at the place of stay and place of residence within the Russian Federation and the list of persons responsible for receiving and Transferring to the registration authorities documents for registration and removal from the registration register of citizens of the Russian Federation at the place of stay and at the place of residence within the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus».
7. Resolution of the Government of the Russian Federation of January 15, 2007 № 9 «On the procedure for migration registration of foreign citizens and stateless persons in the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus».
8. Federal Law of June 11, 2021 № 170-FZ «On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation in Connection with the adoption of the Federal Law «On State Control (Supervision) and municipal control in the Russian Federation» // SPS «ConsultantPlus».
Информация об авторах И. В. Потапенкова — кандидат юридических наук, доцент; Е. Н. Ярмонова — кандидат юридических наук.
Information about the authors I. V. Potapenkova - Candidate of Law, Associate Professor; E. N. Yarmonova - Candidate of Law.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 23.03.2023; одобрена после рецензирования 30.05.2023; принята к публикации 10.07.2023.
The article was submitted 23.03.2023; approved after reviewing 30.05.2023; accepted for publication 10.07.2023.
Актуальные проблемы
уголовно-процессуального права
Второе издание
Актуальные проблемы уголовно-процессуального права. Под ред. О. В. Химичевой, О. В. Мичуриной. 2-е изд., перераб. и доп. 303 с. Гриф МУМЦ «Профессиональный учебник». Гриф НИИ образования и науки.
Курс лекций подготовлен в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования для обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция», квалификации «магистр».
Цель пособия — вычленить наиболее актуальные в теоретическом и практическом плане проблемы, требующие более глубокого изучения в отдельном учебном курсе.
Для слушателей (студентов), адъюнктов (аспирантов) и преподавателей образовательных организаций, осуществляющих обучение по направлениям подготовки (специальностям), входящим в укрупненную группу направлений подготовки (специальностей) «Юриспруденция», а также для всех интересующихся проблемами уголовного судопроизводства.
