CC BY
40
Ю. Н. Мильшин, кандидат юридических наук, профессор М. И. Темуркаев, аспирант
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
TOPICAL ISSUES IN REFORMING THE CONTROL AND SUPERVISION ACTIVITIES OF THE INTERNAL AFFAIRS
Рассмотрены вопросы реформирования сферы контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации. Проанализированы проблемные вопросы осуществления Министерством внутренних дел Российской Федерации федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения и федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, которые, в частности, были затронуты при проведении «регуляторной гильотины». Обозначены конкретные предложения по решению проблем законодательного регулирования в сфере контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел.
The issues of reforming the sphere of control and supervision activities in the Russian Federation are considered. The problematic issues of the implementation by the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation offederal state supervision in the field of road safety and federal state control (supervision) in the field of migration, which, in particular, were raised during the «regulatory guillotine» were analyzed. Specific proposals for solving the problems of legislative regulation in the field of control and supervisory activities of the internal affairs bodies are outlined.
На основании утвержденных председателем Правительства Российской Федерации 29 сентября 2018 года основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации были определены меры государственной политики по достижению национальных целей развития. Так, согласно подпункту 1.1.2 «Совершенствование контрольно-надзорной деятельности», указывалась необходимость принятия различных стратегических мер, направленных на продолжение реформы контрольно-надзорной деятельности [1].
В последующем начавшийся с 2019 года новый этап реформирования в сфере контрольно-надзорной деятельности в нашей стране в контексте «регуляторной гильотины», которая, согласно «дорожной карте» [2], заключалась в пересмотре, обновлении, в том числе систематизации, актов, содержащих обязательные требования, привел к тому, что была сформирована новая система контрольно-надзорного законодательства, что в целом оказало позитивное воздействие на систему государственного управления в Российской Федерации.
Так, был принят Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [3] который был подпи-
сан 31 июля 2020 года Президентом Российской Федерации, однако вступил в силу с 1 июля 2021 года.
Данный нормативный правовой акт явился фундаментом осуществления федерального государственного контроля (надзора) в Российской Федерации. Обозначенные обновления контрольно-надзорной деятельности коснулись в том числе и Министерства внутренних дел Российской Федерации, которое выступает одним из важнейших контрольно-надзорных органов. Так, в частности, некоторые виды контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел пересматривались в процессе проведения «регуляторной гильотины».
Согласно утвержденному 4 июля 2019 года Правительством Российской Федерации перечню «видов федерального государственного контроля (надзора), осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, на которые должен быть распространен механизм регуляторной гильотины» [4] в отношении определенных видов контроля и надзора Министерства внутренних дел Российской Федерации была применена процедура пересмотра и обновления обязательных требований.
К данным видам контрольно-надзорной деятельности относятся: федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного
движения; федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции; контроль выполнения требований антитеррористической защищенности; государственный контроль (надзор) за деятельностью специализированных организаций и изготовителей государственных регистрационных знаков транспортных средств.
В настоящее время сформирован Единый реестр видов государственного контроля (надзора), что позволило систематизировать сферу контрольно-надзорной деятельности не только в отношении актов, содержащих обязательные требования, но и видов государственного контроля (надзора).
Остановимся на анализе проблем некоторых видов государственного контроля (надзора), осуществляемых Министерством внутренних дел Российской Федерации. Так, имеются определенные проблемы в сфере осуществления федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции и федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, особенности и взаимосвязь которых также будут в дальнейшем проанализированы.
Традиционно миграционной сфере уделяется существенное внимание, незаконная миграция обозначена в качестве одного из источников угроз национальной безопасности Российской Федерации [5]. Статистические данные показывают существующую негативную картину по незаконной миграции в Российской Федерации, что в целом говорит о слабой эффективности федерального государственного контроля (надзор) в сфере миграции и необходимости совершенствования миграционного законодательства.
Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы выступают в качестве основного субъекта осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации наделено всей полнотой полномочий по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции [6].
Необходимо отметить, что федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции осуществляется на основании таких законодательных и подзаконных актов, как: Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; Закон РФ от 01.04.1993 № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без
гражданства в Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 13.11.2012 № 1162 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции»; приказ Федеральной миграционной службы и МВД России от 31.07.2015 № 367/807 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной миграционной службой, её территориальными органами и органами внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и трудовой деятельностью иностранных работников».
В преобладающем большинстве случаев сфера миграции регулируется подзаконными нормативными правовыми актами, которые уточняют общие положения, закрепленные в федеральном законодательстве в сфере миграции, что в целом позитивно влияет на понимание данных норм при применении в практической работе. Данные подзаконные акты, принятые в период действия федеральной миграционной службы, не до конца отвечают особенностям деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации, тем не менее, учитывая некоторые изменения, используются органами внутренних дел в практической деятельности при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции. Необходимо провести систематизацию существующих ведомственных правовых актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также принять новые, которые заменили бы утратившие силу акты Федеральной миграционной службы [7].
Наличие конкуренции общих законодательных актов, к которым относятся Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», которые используются непосредственно при организации и проведении проверок, а также специальных нормативно -правовых актов, к которым относятся Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», используемые при организации в органах внутренних дел профилактической (превентивной) деятельности в сфере миграции, приводит к неопределенности в правоприменительной деятельности органов внутренних дел при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.
Для преодоления данной проблемной ситуации и обеспечения законности в сфере миграции считаем необходимым органам внутренних дел при осуществлении общих функций по упреждению правонарушений и принятию процессуальных решений, не ограниченных какой-либо сферой применения, руководствоваться нормативными правовыми актами, которые регламентируют указанную область деятельности органов внутренних дел, то есть Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральным законом от 07.02.2011 № З-ФЗ «О полиции».
В целом данная ситуация связана с изменением статуса органа миграционного контроля в нашей стране, что привело к расширению законодательства, регулирующего данную сферу, и преобразованию механизма осуществления функций в сфере миграции органами внутренних дел. Однако для эффективного осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции органами внутренних дел недопустимо предоставление приоритета какому-либо из указанных выше нормативных правовых актов, что может привести к росту числа незаконной миграции вследствие отсутствия единого подхода в понимании и применении некоторых правовых норм, регулирующих сферу миграции.
Необходимо упомянуть о проблеме незаконной миграции, которая становится возможной в результате привлечения иностранных граждан недобросовестными работодателями к оказанию услуг или выполнению работ, в частности, путем создания фиктивных организаций и заключения договоров субподряда, в результате чего проводимые в рамках федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции проверочные мероприятия не позволяют привлечь к ответственности генерального подрядчика. Данный тезис подтверждается сложившейся правоприменительной практикой Верховного Суда Российской Федерации [8]. Приведем краткий фрагмент фабулы дела для наглядного примера. Так, судами первой и второй инстанции было принято и оставлено без изменений решение по делу о привлечении акционерного общества, выступающего генеральным подрядчиком, к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за допуск к работе иностранного гражданина при осуществлении строительства с отсутствием у последнего патента, дающего право для осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации. Однако Верховным Судом Российской Федерации данное решение отменено с мотивировкой о том, что генеральный подрядчик не был стороной правоотношения, поскольку непосредственно к трудовой деятельности иностранного гражданина допустил субподрядчик. Таким образом, из буквального
толкования ч. 1 ст. 18.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях суд пришел к выводу, что привлечение к ответственности лица допускается в случае осуществления непосредственного незаконного привлечения к трудовой деятельности иностранного гражданина в Российской Федерации.
В целом массовая незаконная трудовая миграция оказывает негативное воздействие на социально-экономическое развитие страны и создает почву для повышения количества преступлений и иных правонарушений.
Осуществление федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения является также важнейшим направлением деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. В определенной степени взаимосвязь федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции и федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения заключается в том, что сотрудники Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации выполняют задачи по проверке у иностранных граждан, выступающих участниками дорожного движения, необходимых документов, предусмотренных действующим законодательством, и принимают дальнейшие меры в случае выявления правонарушений в тесном взаимодействии с миграционными подразделениями Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В законодательстве не производится разграничения полномочий по осуществлению контроля и надзора. Проблема прослеживается в пункте 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, где говорится, что данное ведомство осуществляет государственный контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения [9].
Проанализируем некоторые проблемные вопросы в сфере осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Необходимо отметить, что в настоящее время правовой основой осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения выступают в первую очередь Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», а также приказ МВД России от 14 ноября 2016 года № 727 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в
части соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и гражданами-участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и иных нормативных документов в области обеспечения безопасности».
Так, в пункте 3 статьи 16 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» используется формулировка «государственного технического осмотра или технического осмотра, проведение которого предусмотрено законодательством в области технического осмотра транспортных средств», что говорит о государственном характере технического осмотра. Однако анализ положений пункта 12 статьи 1 Федерального закона от 1 июля 2011 года № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дает основание утверждать, что речь идет только о техническом осмотре транспортных средств, без указания на его государственный статус. В практической деятельности данные законодательные пробелы юридической техники создают неопределенность в процессе осуществления федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения.
Вместе с тем проведенная в 2014 году административная реформа привела к тому, что функции по техническому осмотру транспортных средств были переданы юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, которые специализируются в данном направлении деятельности, выступая при этом в качестве объектов федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В свою очередь, Государственная инспекция безопасности дорожного движения в сфере технического осмотра транспортных средств осуществляет визуальное выявление технических неисправностей в рамках реализации функций по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, в частности соблюдения нормативных предписаний, которые предъявляются к конструкции и техническому состоянию транспортных средств. Представляется что «визуальное наблюдение» существующее в настоящее время, не позволяет эффективно выявлять нарушения технического состояния транспортных средств, что приводит к дорожно-транспортным происшествиям вследствие эксплуатации транспортных средств с нарушением технических требований.
В данном контексте представляется интересной позиция С. Н. Тесли, который отмечает, что передача юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям функций по проведению технического осмотра транспортных средств привела к абстрагированию государства от ответственности по проведению контроля качества оказываемых услуг по техническому осмотру транспортных средств [10].
Полагаем, что для повышения эффективности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции необходимо разработать федеральный закон «Об миграционном контроле», который бы объединил в себе имеющийся массив правовых норм, регулирующих миграционную сферу в Российской Федерации. Следует обновить механизм противодействия органами внутренних дел незаконным миграционным потокам в нашу страну, в частности путем усиления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции. Данные преобразования представляются целесообразными, учитывая масштабы незаконной миграции и серьезность ее негативных последствий.
Кроме того, в название пункта 12 статьи 1 Федерального закона от 1 июля 2011 года № 170-ФЗ «О техническом осмотре транспортных средств и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» необходимо внести изменения путем закрепления понятия «государственный технический осмотр транспортных средств», в котором необходимо упомянуть об обязательном участии государственных органов в лице Государственной инспекции безопасности дорожного движения при проведении технического осмотра транспортных средств, осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки, что позволит привести данный пункт в соответствие пункту 3 статьи 16 Федерального закона от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в котором отмечается государственный статус технического осмотра транспортных средств.
Представляется, что подобная регламентация позволит обеспечить точное соблюдение обязательных требований в сфере технического осмотра транспортных средств как важной составляющей в целом федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения. Учитывая особую опасность случаев совершения дорожно-транспортного происшествия транспортными средствами, осуществляющими пассажирские и грузовые перевозки, участие при проведении технического осмотра государственных органов в лице Государственной инспекции безопасности дорожного движения позволит обеспечить дисциплину организаций, осуществляющих пассажирские и грузовые перевозки, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, непосредственно занимающихся техническим осмотром транспортных средств.
ЛИТЕРАТУРА
1. Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года : утверждены Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым 29 сентября 2018 г. // СПС «КонсультантПлюс».
2. План мероприятий («дорожная карта») по реализации механизма «регуляторной гильотины» : утвержден Председателем Правительства РФ Д. А. Медведевым 29 мая 2019 года № 4714п-П36 // СПС «КонсультантПлюс».
3. О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации : федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
4. Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по нормативно-правовому регулированию в сферах осуществления государственного контроля (надзора), и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих контрольно-надзорные функции, участвующих в реализации механизма «регуля-торной гильотины», видов федерального государственного контроля (надзора), осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, на которые должен быть распространен механизм «регуляторной гильотины» : утвержден Правительством РФ 4 июля 2019 года // СПС «КонсультантПлюс».
5. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // СПС «КонсультантПлюс».
6. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 15.04.2016 № 192 [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. — URL: https://мвд.рф/mvd (дата обращения: 03.08.2021).
7. Бубнов С. В. Административно-правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в сфере миграционных отношений // Миграционное право. — 2016. — № 4. — С. 17—20.
8. Постановление Верховного Суда РФ от 21.02.2018 № 38-АД17-5 [Электронный ресурс]. — URL: https://base.garant.ru/71893388 (дата обращения: 03.08.2021).
9. Мильшин Ю. Н., Пузырев С. В Административно-правовые аспекты контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел Российской Федерации : монография / под ред. А. С. Дугенец. — Саратов : СЮИ МВД России, 2009. — 158 c.
10. Тесля С. Н. Правовой и организационный аспекты осуществления органами внутренних дел надзора за техническим состоянием автомо-тотранспортных средств : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2004. — 27 с.
REFERENCES
1. Osnovnyie napravleniya deyatelnosti Pravitel-stva Rossiyskoy Federatsii na period do 2024 goda : utverzhdenyi Predsedatelem Pravitelstva RF D. A. Medve-devyim 29 sentyabrya 2018 g. // SPS «KonsultantPlyus».
2. Plan meropriyatiy («dorozhnaya karta») po rea-lizatsii mehanizma «regulyatornoy gilotinyi» : utver-zhden Predsedatelem Pravitelstva RF D. A. Medvede-vyim 29 maya 2019 goda # 4714p-P36 // SPS «Kon-sultantPlyus».
3. O gosudarstvennom kontrole (nadzore) i muni-tsipalnom kontrole v Rossiyskoy Federatsii : federal-nyiy zakon ot 31.07.2020 # 248-FZ // SPS «Konsult-antPlyus».
4. Perechen federalnyih organov ispolnitelnoy vlasti, osuschestvlyayuschih funktsii po normativno-pravovomu regulirovaniyu v sferah osuschestvleniya gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), i federalnyih organov ispolnitelnoy vlasti, osuschestvlyayuschih kontrolno-nadzornyie funktsii, uchastvuyuschih v realizatsii mehanizma «regulyatornoy gilotinyi», vidov federalnogo gosudarstvennogo kontrolya (nadzora), osuschestvlyaemyih federalnyimi organami ispolnitelnoy vlasti, na kotoryie dolzhen byit rasprostranen mehanizm «regulyatornoy gilotinyi» : utverzhden Pravitelstvom RF 4 iyulya 2019 goda // SPS «KonsultantPlyus».
5. O Strategii natsionalnoy bezopasnosti Rossiyskoy Federatsii : ukaz Prezidenta RF ot 31.12.2015 # 683 // SPS «KonsultantPlyus».
6. Ob utverzhdenii Polozheniya o Glavnom up-ravlenii po voprosam migratsii Ministerstva vnutren-nih del Rossiyskoy Federatsii : prikaz MVD Rossii ot 15.04.2016 # 192 [Elektronnyiy resurs] // Ofitsialnyiy sayt MVD Rossii. — URL: https://mvd.rf/mvd (data obrascheniya: 03.08.2021).
7. Bubnov S. V. Administrativno-pravovoe regu-lirovanie deyatelnosti organov vnutrennih del v sfere migratsionnyih otnosheniy // Migratsionnoe pravo. — 2016. — # 4. — S. 17—20.
8. Postanovlenie Verhovnogo Suda RF ot 21.02.2018 # 38-AD17-5 [Elektronnyiy resurs]. — URL: https://base.garant.ru/71893388 (data obrascheniya: 03.08.2021).
9. Milshin Yu. N., Puzyirev S. V Administra-tivno-pravovyie aspektyi kontrolno-nadzornoy deyatelnosti organov vnutrennih del Rossiyskoy Federatsii : monografiya / pod red. A. S. Dugenets. — Saratov : SYuI MVD Rossii, 2009. — 158 c.
10. Teslya S. N. Pravovoy i organizatsionnyiy aspektyi osuschestvleniya organami vnutrennih del nad-zora za tehnicheskim sostoyaniem avtomototran-sportnyih sredstv : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — M., 2004. — 27 s.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Мильшин Юрий Николаевич. Профессор кафедры информационного права и цифровых технологий. Кандидат юридических наук, профессор.
Саратовская государственная юридическая академия. E-mail: milshin_yri@mail.ru
Россия, 410056, г. Саратов, ул. Вольская, 1. Тел. (845) 229-91-16.
Темуркаев Магомед Ибрагимович. Аспирант кафедры административного и муниципального права. Саратовская государственная юридическая академия. E-mail: temurkaev2013@mail.ru
Россия, 410056, г. Саратов, ул. Вольская, 1. Тел. (845) 229-91-16.
MilshinYuri Nikolaevich. Professor of the chair of Information Law and Digital Technologies. Candidate of Law, Professor.
Saratov State Law Academy. E-mail: milshin_yri@mail.ru
Work address: Russia, 410056, Saratov, Volskaya Str., 1. Tel. (845) 229-91-16.
Temurkaev Magomed Ibragimovich. Post-graduate student of the chair of Administrative and Municipal Law. Saratov State Law Academy. E-mail: temurkaev2013@mail.ru
Work address: Russia, 410056, Saratov, Volskaya Str., 1. Tel. (845) 229-91-16.
Ключевые слова: контрольно-надзорная деятельность; Министерство внутренних дел Российской Федерации; миграция; безопасность дорожного движения.
Key words: control and supervisory activities; Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation; migration; road safety.
УДК 342.9
