CC BY
58УДК 343 НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА КИСЕЛЁВА,
кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России»
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) В СФЕРЕ МИГРАЦИИ
Аннотация: Рассматриваются особенности осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на примере отдельных государств, способы противодействия нелегальной миграции, полномочия органов, в задачи которых входит проведение проверок соблюдения миграционного законодательства, а также вопросы межведомственного взаимодействия и информационного обмена в рассматриваемой сфере.
Сделан вывод, что установление системы обязательных требований и контрольно-надзорных функций зависит от основного вектора миграционной политики государств. В Российской Федерации при формировании новой модели осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, основанной на риск-ориентированном подходе, предлагается отвести важную роль использованию в Системе новых информационных технологий, обеспечивающих эффективность осуществления иммиграционного контроля. Неотъемлемой частью осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции названы взаимодействие и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также международное сотрудничество в данной сфере.
Ключевые слова: федеральный государственный контроль (надзор), миграция, проверка, правонарушение, ответственность, депортация, штраф.
N. G. Kiseleva, Candidate of Juridical Sciences, Leading Researcher, National Research Institute of the Ministry of Interior of the Russian Federation; e-mail: [email protected], tel.: 8 (495) 915-34-44.
Foreign experience of implementation of the state control (supervision) in the sphere of migration
Abstract: The article discusses the features of implementation of federal state control (supervision) in the sphere of migration on the example of several States, ways of counteraction of illegal migration, the powers of the authorities responsible for the verification of compliance with migration legislation, also issues of interagency cooperation and information exchange in this sphere.
It is concluded that the establishment of a system of mandatory requirements and control and supervisory functions depends on the main vector of the migration policy of the states. In the Russian Federation, when forming a new model of controlling and supervising activities in the field of migration based on a risk-based approach, it is proposed to assign an important role to the use of new information technologies in the System that ensure the effectiveness of immigration control. Interaction and coordination of the activities of the federal executive bodies, the executive bodies of the constituent entities of the Russian Federation, as well as international cooperation in this area are called an integral part of the implementation of control and supervisory activities in the field of migration.
Key words: federal state control (supervision), migration, inspection, offense, responsibility, deportation, monetary penalty.
Федеральный государственный контроль В Российской Федерации федеральный го-(надзор) в сфере миграции служит реализа- сударственный контроль (надзор) в сфере миграции миграционной политики государства в ча- ции осуществляется Министерством внутренних сти управления иммиграционными процессами, дел Российской Федерации и его территори-в ходе которых выявляется, предупреждается альными органами в форме проверок1. После-и пресекается незаконная миграция, обеспе- довательность административных действий и чивается защита прав и законных интересов процедур определяется административным иностранных граждан и лиц без гражданства, регламентом по исполнению государственной определяется их правовой статус, а также осу- _
ществляется проверка соблюдения ими порядка 1 См.: Об утверждении Положения об осуществлении
и правил пребывания (проживания) на террито- федерального геюударстЕюыыого кштро^ (надзора) в сфере
миграции : Постановление Правительства Рос. Федерации от
рии государства.
13 нояб. 2012 г. № 1162 // СПС КонсультантПлюс.
функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации.
Одним из основных направлений современной миграционной политики в России и за рубежом является усиление борьбы с нелегальной миграцией путем ужесточения санкций против организаторов нелегальной миграции, усиления контроля за исполнением миграционного законодательства, наказания работодателей, использующих труд нелегальных мигрантов, применения депортации. Кроме вышеуказанных мер, многие страны усиливают пограничный контроль, ужесточают визовый режим. Существует практика размещения сотрудников иммиграционного контроля в аэропортах и морских портах других государств, применения санкций против авиакомпаний и пароходств, которые транспортируют нелегальных мигрантов. С целью предупреждения заключения фиктивных браков для получения вида на жительство в ряде стран усложняется процедура регистрации браков с иностранцами.
Рассмотрим особенности осуществления федерального государственного контроля(надзора) в сфере миграции более подробно на примере отдельных государств.
США, занимая первое место в мире по количеству мигрантов, в своем законодательстве устанавливают определенные критерии желательных мигрантов, стимулируя переселение одних категорий мигрантов и предотвращая приток других. Так, в законодательстве четко обозначены группы иммигрантов, которые смогут по истечении определенного срока стать гражданами страны и получать необходимую государственную поддержку. Такой дифференцированный подход позволяет США добиваться высокого экономического эффекта от внешних миграционных ресурсов, соблюдая баланс национальной безопасности в стране [3].
Кроме того, активно используются режимы временного пребывания в стране (для высококвалифицированных работников - до 6 лет, для малоквалифицированных - до 3 лет). При этом от работодателей не требуется проверка подлинности иммиграционных документов, но существует обязанность вычитать из зарплаты мигрантов федеральный налог на заработную плату.
После 11 сентября 2001 г. в США реформирована вся система внутренней безопасности, а вместе с ней и все службы, занимающиеся вопросами миграции населения. Так, в 2002 г. Служба иммиграции и натурализации была выведена из ведомства Министерства юстиции и передана
вновь созданному Министерству национальной безопасности, а отдел пограничного контроля Службы иммиграции превратился в самостоятельную единицу в рамках Министерства безопасности. В Министерстве задачи по регулированию миграционных процессов были разделены между Управлением безопасности границ и перевозок и Бюро гражданства и иммиграции (далее - Бюро).
Бюро, начавшее свою деятельность 1 марта 2003 г., занимается рассмотрением:
прошений о продлении сроков пребывания; изменений категорий визы; иммиграционных и неиммиграционных петиций;
заявок на получение статуса постоянного жителя, гражданина США и беженца.
Для контроля над деятельностью Бюро была создана система парламентских представителей по вопросам гражданства и иммиграции. Их функции включают содействие частным лицам и работодателям в решении спорных вопросов и подготовку предложений по изменению административной практики для решения спорных проблем.
Система плановых проверок формируется по территориально-производственному принципу в зависимости от расположения предприятий с потенциально большим количеством работников, ежегодный план проверок составляется поквартально, в среднем количество охватываемых предприятий не превышает 1,5 % от существующих. Предметные проверки предприятий проводятся на основании поступающих данных конфиденциального и иного оперативного характера, данных личного сыска сотрудников службы, данных, представляемых другими правоохранительными органами и госслужбами, а также поступающей от граждан информации.
В Германии основы противодействия незаконной трудовой деятельности закреплены в Законе о борьбе с незаконной трудовой деятельностью и нелегальной занятостью 2004 г., в котором даны основные определения, а также регламентированы возложенные на главное управление «Финансовый контроль/незаконная трудовая деятельность» Генерального таможенного директората Таможенной службы Германии полномочия проведения проверок и расследований в данной сфере.
Также в указанном законе регламентирован порядок проведения проверок органами Таможенной службы Германии, в частности на предмет соответствия трудовой деятельности иностранцев Социальному кодексу, Закону о
пребывании иностранных граждан. Кроме этого, предусмотрена обязанность сотрудников, занятых в отдельных отраслях экономики (согласно приведенному в законе перечню, например в строительной, гостиничной, транспортной, клиринговой, обслуживающей сферах и т. д.), всегда иметь при себе удостоверяющие личность документы и предъявлять их по первому требованию сотрудников органов таможни.
Наряду с этим, законодательно закреплено положение об организации информационного обмена и межведомственного взаимодействия следующих ведомств: Таможенной службы, финансовых органов, Федеральных ведомств грузоперевозок и по вопросам трудовой занятости, больничных касс, страховых пенсионных компаний, профсоюзов, социальных служб, миграционных органов, служб по делам иностранцев, Федерального агентства связи, земельных органов полиции, органов по защите труда и административно-надзорных служб. Во взаимодействии перечисленных ведомств осуществляется расследование преступлений и правонарушений, а также согласование и проведение совместных мероприятий в отношении крупных фирм и предприятий.
Согласно Закону о правонарушениях на органы таможни возложено выявление и устранение нарушений положений Закона о минимальной оплате труда, Закона о нормативных условиях труда для иностранных работников и Закона о временном трудоустройстве. В вопросах наложения штрафа за административные правонарушения органы таможни имеют аналогичные с прокуратурой права и полномочия, за одним исключением - в рамках административного рассмотрения не допускается арест или временное задержание лиц. Граница штрафов, которые могут налагать органы таможни, определяется до 500 тыс. евро. Однако в некоторых случаях, когда в результате правонарушения была получена сверхприбыль, допускается превышение установленных рамок штрафа, и тогда его величина может составлять миллионы евро. Также допускается конфискация имущества, соизмеримая с величиной нанесенного ущерба.
Начиная с 1998 г. сотрудники главного управления «Финансовый контроль/незаконная трудовая деятельность» при выявлении и раскрытии преступлений наделены полицейскими функциями, а также полномочиями прокуратуры при проведении расследования преступлений, в том числе: устанавливать личность подозреваемых, проводить допрос, изымать вещественные дока-
зательства и проводить их оценку, осуществлять задержания и проводить обыски.
Следует отметить, что к 1 января 2016 г. завершилась продолжавшаяся два года масштабная реорганизация Таможенной службы, результатом которой стало создание Генерального таможенного директората. Таким образом, произошла концентрация административных полномочий, сократился путь между вышестоящими инстанциями и подразделениями на местах в плане принятия и реализации управленческих решений, а также повысилась эффективность обмена информацией.
В Республике Кипр контрольно-надзорные полномочия в сфере миграции осуществляет подразделение по делам иностранцев и иммиграции, входящее в состав полиции Кипра, которое функционирует как самостоятельное подразделение через свои подразделения в каждом отделении полиции. Главное управление по делам иностранцев и иммиграции находится в Никосии, в то же время имеются региональные филиалы, а также отделы паспортного контроля в международных аэропортах в гг. Ларнаке и Пафосе. Эти подразделения контролируют соблюдение требований Закона об иностранцах и иммиграции.
Принимая во внимание политику Правительства Республики, направленную на дальнейшее продвижение Кипра как туристического направления, подразделение осуществляет необходимую проверку иностранцев в целях обеспечения безопасности государства. Такие проверки осуществляются в основном в пунктах въезда и выезда из Республики Кипр, а также в местах проживания иностранцев.
На подразделение по делам иностранцев и иммиграции полиции возложены следующие функции:
контроль за иностранцами в пунктах въезда и выезда (аэропортах и морских портах) Республики Кипр;
борьба с нелегальной миграцией и незаконным трудоустройством иностранцев;
розыск и задержание незаконных или разыскиваемых мигрантов и привлечение их к ответственности;
предотвращение незаконной иммиграции на территорию Республики Кипр;
контроль за иностранцами, проживающими на Кипре на основании любых видов разрешения;
борьба с потоком незаконной иммиграции на Кипр, а также в другие государства Европейского Союза, используя Кипр как транзитную страну.
Это подразделение полиции осуществляет только контрольные функции.
Выдачей документов, разрешающих проживание и работу на Кипре, занимается Департамент гражданской регистрации и миграции. В этом департаменте консолидированы полномочия в сфере миграции, регистрации и агитационной услуги, которые ранее осуществлялись Министерством внутренних дел Кипра.
В Испании профилактика нарушений законодательства осуществляется во время прохождения паспортного контроля при въезде на национальную территорию (наличие визы, обратного билета и в случае необходимости - собеседование), при проверке документов сотрудниками полиции на улице, а также в рамках проверок организаций и предприятий, нанимающих иностранных специалистов.
Одним из критериев результативности деятельности подразделений по работе с иностранцами Национальной полиции Испании является соотношение количества заведенных дел о выдворении иностранцев, включая трудовых мигрантов, и количества фактически проведенных депортаций за нарушение миграционного законодательства или в связи с отбытием срока в местных пенитенциарных учреждениях.
В 2013 г. Конституционный суд Испании разрешил служащим полиции использовать базы данных муниципальной регистрации для выявления иностранцев, живущих в стране нелегально, и их высылки на родину. Ранее полицейские могли задерживать нелегалов лишь на улице, причем идентифицировали иностранца визуально и просили предъявить документы. Теперь у стражей порядка появилась возможность задерживать нелегалов по месту жительства без проведения уличных облав, которые вызывали критику общественности [1].
Особенностью инспекционных проверок в Испании является их предварительное детальное планирование, в рамках которого в обязательном порядке определяются периметр и цели проводимой проверки. Инспектируемый должен быть проинформирован о целях и времени их проведения [2].
Проверки соблюдения законодательства предприятиями и организациями, нанимающими иностранных работников, проводятся инспекциями по труду и социальной защите (относятся к Министерству занятости и социальной защиты) совместно с Национальной полицией при наличии информации о возможных нарушениях или подозрения в их совершении. Во время таких ме-
роприятий осуществляется сверка контрактов на работу, данные о которых имеются у работодателя и в информационной системе инспекций по труду и социальной защите, а также таких документов, как разрешения на проживание и работу, социальные страховки.
Итоговые документы инспекционных проверок - инспекционные акты - служат основанием для принятия последующих решений в рамках административных производств, их можно сравнить с протоколом или актом проверки в Российской Федерации [2].
К особо тяжким правонарушениям со стороны работодателя относятся:
наем иностранных работников, не имеющих заблаговременно полученного разрешения на проживание и трудовую деятельность, если эти действия не имеют признаков преступления;
симулирование трудовых отношений с иностранцем с целью обогащения или с намерением получить права, предусмотренные законом, если эти действия не имеют признаков преступления.
Наряду с административным, к работодателю может применяться уголовное наказание. Так, за наем иностранных граждан, не имеющих разрешения на работу, на условиях, которые ухудшают, лишают или ограничивают права, закрепленные законодательством, коллективными договорами или индивидуальным контрактом, вводится наказание в виде лишения свободы на срок от двух до пяти лет или штрафа в размере, определяемом судом для выплаты равными частями в срок от шести до двенадцати месяцев.
В целом законодательство, регулирующее сферу трудовой миграции в Испании, унифицировано в соответствии с рекомендациями ЕС, а его ревизия или актуализация не носит систематический или плановый характер.
Небезынтересным представляется опыт реализации миграционной политики такими странами, как Китайская Народная Республика, Япония и Южно-Африканская Республика.
В Китайской Народной Республике основными особенностями официальной миграционной политики являются:
содействие укреплению своих позиций на мировом рынке трудовых услуг;
борьба с нелегальной эмиграцией; активная защита прав китайских граждан за рубежом;
побуждение переселившихся за границу ученых к возвращению на родину.
Власти КНР поощряют внутреннюю миграцию китайцев для сбалансированного распределения
населения внутри страны, снимая тем самым избыточное демографическое давление в юго-восточных провинциях, а внешнюю эмиграцию еще и по экономическим причинам.
С учетом того, что до недавнего времени прием на работу иностранного гражданина нелегально был практически невозможен, в настоящее время руководство страны активно реализует курс на смягчение миграционного законодательства для отдельных категорий иностранных специалистов, поскольку имевшиеся ранее правовые ограничения значительно затрудняли данный процесс. В связи с этим в развитие Закона Китайской Народной Республики о въезде-выезде иностранных граждан через границу были приняты Положения по регулированию вопросов длительного пребывания иностранных граждан на территории КНР, которые действуют с 1 августа 2016 г. С принятием данного документа вступили в силу изменения в порядок получения вида на жительство для определенных категорий иностранных граждан.
Приоритетом при оформлении пользуются иностранцы из числа высококвалифицированных специалистов, обладающие знаниями в сфере инновационных технологий и способные внести свой вклад в дальнейшее развитие КНР, а также соотечественники, эмигрировавшие в другие страны и прошедшие обучение в странах Европы и США.
Следует отметить, что четкой системы плановых проверок миграционного законодательства и оценок результативности контрольной деятельности в данной сфере в КНР не имеется. Проверки проводятся, как правило, в преддверии принятия законодательных новаций, а также в целях мониторинга складывающейся ситуации и профилактики правонарушений. Какая-либо четкая периодичность ревизии имеющихся нормативных правовых актов в сфере миграции отсутствует. Такие меры принимаются исходя из реальной обстановки, когда необходимость коррекции миграционного законодательства диктуется конкретными условиями.
В Японии вопросами организации иммиграционной политики занимается Иммиграционное бюро, основанное в 1947 г. и состоящее из Иммиграционного департамента Министерства юстиции, региональных департаментов и отделений по всей стране. В частности, в обязанности данной структуры входит проверка легальности въезда и выезда из страны, установление статуса пребывания иностранных граждан, контроль за его соблюдением, регистрация иностранцев, де-
портация нарушителей иммиграционного законодательства и ряд других функций.
В соответствии с японским иммиграционным законодательством основой разрешительной системы въезда иммигрантов в Японию, проживания и работы в ней является Система статусов пребывания. Для въезда в страну предусмотрено семь категорий виз (дипломатическая, служебная, рабочая, общая, особая, краткосрочная и транзитная). В настоящее время Министерством юстиции Японии утверждены 28 статусов пребывания иностранных граждан (в зависимости от цели и предполагаемого срока пребывания иностранца, в большинстве случаев - его служебная принадлежность, профессиональная квалификация, образовательный уровень, трудовой стаж, финансовое положение и др.). Каждому статусу соответствует период, в течение которого иностранец может находиться в Японии.
Для получения иммигрантом работы в Японии выделено 16 статусов: дипломатический, служебный, преподаватель, деятель искусства, религиозный деятель, журналист, инвестор, юрист, специалист в области финансовой деятельности, медицинский работник, исследователь, инженер и др.
Кроме вышеперечисленного, существуют шесть видов безвизового разрешения на въезд в порт захода судна (воздушного или морского) и на транзит. Иностранец, получивший безвизовое разрешение на въезд в страну, должен соблюдать сроки пребывания, маршруты передвижения, нормы поведения и другие ограничения во время пребывания в стране.
Получение статуса дает иностранцу право заниматься в течение отведенного периода времени только той деятельностью, которая разрешена по этому конкретному статусу.
В соответствии с действующим законодательством любой сотрудник местного органа самоуправления или муниципалитета должен при обращении иностранного гражданина проверить наличие у него разрешения на пребывание в Японии и при отсутствии такового немедленно сообщить в иммиграционную службу для принятия соответствующих мер. Запрет на повторный въезд в Японию для лиц, уличенных в незаконном пребывании, был увеличен с одного года до пяти лет. Служба иммиграции имеет собственный компьютерный банк данных о преступлениях, совершаемых иностранцами.
С начала 90-х годов Япония постепенно смягчает запреты на въезд иммигрантов. Это вызвано сокращением трудоспособного населения, что
может повлечь за собой проблемы с численностью трудовых ресурсов.
Миграционное законодательство ЮжноАфриканской Республики в части организации контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции основано на Конституции страны и регулируется Актом поправок в сфере миграции № 13, принятым в 2011 г., и Актом поправок в таможенной и акцизной сферах № 19 от 1994 г. Вопросы миграции отнесены к компетенции Министерства внутренних дел ЮАР.
Контроль за сроком временного пребывания иностранных граждан (который, как правило, составляет 90 дней) начинается с момента пересечения государственной границы. Прибывающее лицо обязано предъявить паспорт и в случае необходимости - въездную визу.
Существуют деловые, рабочие, учебные, частные, транзитные, медицинские визы, а также визы, оформляемые ближайшим родственникам. При этом большинство виз, выдаваемых в южноафриканских диппредставительствах, являются однократными, облагаются консульским сбором и выдаются на срок до 90 дней. Для получения разрешения на длительное пребывание (период пребывания свыше 90 суток) необходимо обратиться в любое из подразделений Министерства внутренних дел ЮАР с соответствующим заявлением, подготовив дополнительный пакет документов.
При пересечении границы ЮАР паспорт лица сканируется, его данные заносятся в Единую систему контроля за перемещениями (далее - Система). В случае пересечения границы автомобильным транспортом в Систему заносятся данные о транспортном средстве. К Системе имеют доступ Министерство внутренних дел, оперативные подразделения Министерства полиции и НЦБ Интерпола. В Системе среди прочего аккумулируются данные о лицах, находящихся в национальном и международном розыске, данные об угнанных автомобилях.
Таким образом, если лицо, которое разыскивает Интерпол, пересечет границу ЮАР, то оно будет задержано на этапе прохождения паспортного контроля и доставлено в полицию. Если лицо пересекло границу через официальный пункт пропуска и нарушило сроки пребывания в стране, что стало известно при выезде, то ему назначается штраф. В случае неуплаты штрафа лицо вносится в так называемый черный список, что означает отказ в последующих попытках въезда в страну.
Если лицо въехало в страну незаконно (не через официальный пункт пропуска) или нарушило сроки пребывания, то ему грозит уголовное на-
казание. В соответствии с миграционным законодательством ЮАР нарушение режима въезда или пребывания в стране является преступлением, за совершение которого суд назначает наказание в виде лишения свободы в среднем на 7-8 месяцев. Кроме того, если указанное лицо было занято на работах, то его работодателю грозит штраф [4].
Рассмотрев особенности ряда государств, мы приходим к выводу, что установление системы обязательных требований и контрольно-надзорных функций зависит от основного вектора их миграционной политики. Некоторые государства придерживаются принципа привлечения иностранцев вне зависимости от их этнической принадлежности, другие - противоположного подхода. Кроме того, контрольно-надзорная деятельность организована с учетом особенностей политического устройства, системы государственных органов, геополитических и исторических особенностей. В настоящее время прослеживается общая тенденция приоритета привлечения высококвалифицированных мигрантов.
Контроль и надзор в сфере миграции осуществляется, как правило, совместно несколькими федеральными органами. Проведение проверок соблюдения миграционного законодательства в ряде стран детально урегулировано, а в некоторых странах четкой системы плановых проверок миграционного законодательства и оценок результативности контрольной деятельности в данной сфере не имеется. В отдельных государствах применяются элементы риск-ориентированного подхода к проведению проверок.
Следует отметить, что, кроме системы контроля за мигрантами, законодательства исследуемых стран содержат нормы, регулирующие вопросы защиты интересов данной категории лиц, предусматривая специальные виды правовых институтов и организационных структур, наделенных консультационными, информационными функциями, а также принятия антидискриминационных и иных правовых мер.
По нашему мнению, в Российской Федерации при формировании новой модели осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, основанной на риск-ориентированном подходе, важная роль должна быть отведена использованию в Системе новых информационных технологий, обеспечивающих эффективность осуществления иммиграционного контроля. Кроме того, неотъемлемой частью осуществления контроль-
но-надзорной деятельности в сфере миграции должны стать взаимодействие и координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также международное сотрудничество в данной сфере.
4. Шурухнова Д. Н. Выдача, передача и выдворение лиц в отношениях государств (права, законные интересы личности и их гарантии). - М., 2006.
References
Список использованной литературы
1. Аванесова А. А. Регулирование миграционных процессов в современной России и Европе // Миграционное право. 2017. № 1.
2. Миллер Р. О. Отдельные аспекты правового регулирования надзорной деятельности в Российской Федерации и Испании // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 8.
3. Мишунина А. А. Принимающее общество и мигранты: правовые практики экономической и социально-культурной адаптации в современных условиях // Рос. юстиция. 2017. № 9.
1. Avanesova A. A. Migratsionnoe pravo (Migration Law), 2017, No. 1.
2. Miller R. O. Аktual'nye problemy rossijskogo prava (Actual problems of Russian law), 2015, No. 8.
3. Mishunina A. A. Ros. yustitsiya (Russian justice), 2017, No. 9.
4. Spurukhnova D. N. Vydacha, peredacha i vydvorenie lits v otnosheniyakh gosudarstv (prava, zakonnye interesy lichnosti i ikh garantii) (Extradition, transfer and expulsion of persons in relations between states (rights, legitimate interests of the individual and their guarantees)), Moscow, 2006.
