CC BY
111
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ИММИГРАЦИИ
ДОСУМОВ Жандарбек Казиканович
Аннотация. 13 декабря 1997 года был принят новый Закон «О миграции населения», который отменил ранее действовавший Закон 1992 года «Об иммиграции» и определил статус, основы организации и функционирования органов миграционной службы Республики Казахстан. В ст. 3 этого Закона указывается, что регулирование миграции населения основывается на сотрудничестве с другими странами в области снижения нелегальной миграции и упреждении стихийных и неупорядоченных процессов на территории Республики Казахстан. Однако следует заметить, что в конституционном праве Республики Казахстан не нашел своего правового закрепления правоохранительный институт - иммиграционный контроль (надзор).
Annotation. On December 13, 1997, a new Act “On Migration of Population”, which abolished the previously operating law of1992 “On Immigration ”, was adopted. The new Law also determined the status, the basis of organization and functioning of bodies of migration service of the Republic of Kazakhstan. In article 3 of the Act it is said that regulation of migration is based on cooperation with other countries, which concerns the decrease of illegal migration and forestalling spontaneous and disordered processes on the territory of the Kazakhstan Republic. However, it should be noted that law enforcement institute that is immigration control has not been legally assigned in the Constitutional law of the Kazakhstan Republic.
Ключевые слова: демография, иммиграция, миграционная полиция, иммиграционный контроль, пресечение незаконной иммиграции.
Key words: demography, immigration, migration police, immigration control, restraint of illegal migration.
Введение. Только по официальным оценкам ООН, общая численность международных мигрантов в 2005 году составила 190 млн чел., или 3 % мирового населения. Из них 91 млн чел. приходится на развитые индустриальные страны, а 51 млн чел. - на страны со средним уровнем доходов на душу населения1. Соответственно, настоящее время в научной литературе определяют как «век мобильности» или «новейшую эру миграции»2.
Общее руководство миграционными и демографическими процессами осуществляет Правительство Республики Казахстан (далее - РК). Непосредственное руководство этими процессами осуществляет Агентство Республики Казахстан по миграции и демографии. Оно было создано Указом Президента Республики Казахстан от 8 декабря 1997 года в целях регулирования миграционных и демографических отношений. Ранее регулирование миграционных отношений осуществлялось на основе та-
1 International migration and development // Report of the Secretary-General / UNGA. 2006. 18 May. P. 5.
2 Castels S., Miller M. The age of migration: international population movements in the modern world. L., 1993 ; Papademe-triou D., Meissner D. New migration thinking for a new century // Migration Policy Institute. 2006. Dec. P. 15.
ких документов, как «Государственная программа поддержки соотечественников, проживающих за рубежом» и «Основные направления миграционной политики до 2000 года».
Проблемы реализации миграционной и демографической политики всецело зависят от деятельности Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии и миграционной полиции МВД РК. Применительно к Казахстану, особая роль в этом процессе, на наш взгляд, принадлежит также органам внутренних дел. Деятельность Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии непосредственно связана с правовым механизмом национального обеспечения безопасности.
Ранее принятый и действовавший Закон Республики Казахстан от 26 июня 1992 года «Об иммиграции» не смог создать в полной мере правовых гарантий для решения задач миграционной и демографической политики государства, так как не предусмотрел систему мер по предупреждению и пресечению неконтролируемой внешней миграции. Вместе с тем, нельзя забывать об обострении проблем иммиграции в западных странах. Там рост количества мигрантов вступил в противоречие с неспособностью государственных властей найти цивилизованный метод решения проблем гра-
жданства и национальной идентичности. Пути решения этих проблем в развитых странах подвергаются жесткой критике3.
Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года, по сравнению с Законом Республики Казахстан от 26 июня 1992 года «Об иммиграции», закрепил основные принципы иммиграционного права: снижение нелегальной миграции и упреждение стихийных и неупорядоченных процессов в области миграции. Далее законодатель в вышеуказанном Законе более подробно разграничивает правовой статус государственных органов по вопросам миграции, что имеет значимость в правоприменительной деятельности.
Методика. Сравнительно-правовой анализ, теоретическое обобщение, нормативное обоснование, научно-практический синтез, дедукция, индукция.
Основная часть. Международная миграция привела к формированию разных национальных сообществ с различным культурным опытом, различными социальными связями переселенцев и т.д. С. Кастельс и М. Миллер исследовали отличительные признаки этнических меньшинств и этнических общин4. Весьма сложная ситуация с иммиграцией в США. Там официальный легальный поток желающих обосноваться в США возрос с 500 тыс. чел. в год в 80-х годах до 1,5 млн чел. в 90-х годах XX века. Из всех приехавших только 112 тыс. были европейцами, численность азиатов составила 338 тыс., мексиканцев - 679 тыс. чел. В итоге официальное количество иностранных граждан, сократившееся с 6,8 % населения в 1950 году до 4,7 % в 1970 году, увеличилось до 8 % в 1990 году и продолжало расти в течение всего последнего десятилетия XX века5. Другими словами, имел место ежегодный нелегальный иммигрантский поток численностью до 4-5 млн чел. Значительное число из них позднее все-таки получат право на постоянное место жительства в этой стране6. Мировой опыт позволяет судить о том, что регулирование демографических отношений невозможно без принятия детально разработанных законов о демографической безопасности и преимущественного развития института миграционного надзора. Следовательно, необходимо
3 Solomos J., Wrench J. Racism and migration in Europe. Oxford, 2007. Р. 6.
4 Castels S., Miller M. Указ. соч. Р. 56.
5 SOPEMI. Trend in international migration. P., 2008. Р. 34.
6 Bustamante J. Measuring the flows of undocumented immi-
grants. La Jolla, 2007. Р. 54.
развивать законодательство об иммиграции. Правовой статус Агентства Республики Казахстан по миграции и демографии определяется Положением об Агентстве Республики Казахстан по миграции и демографии, утвержденным постановлением Правительства Республики Казахстан от 12 января 1998 года. В п. 5 Положения говорится, что одним из приоритетов деятельности Агентства является сотрудничество с другими странами в области снижения нелегальной миграции.
В соответствии с п. 6 этого Положения Агентство выполняет следующие задачи:
- управление миграционными процессами;
- координация всей работы в области миграции населения;
- разработка проектов государственных миграционных и демографических программ, обеспечение их реализации;
- подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции.
Однако этих мероприятий далеко недостаточно для того, чтобы обеспечить соответствующий контроль над миграционной и демографической ситуацией в условиях глобализации мира и вхождения Республики Казахстан в общий мировой рынок. И здесь на первый план выступает такая проблема, как усиление роли органов внутренних дел Республики Казахстан, а также расширение объема полномочий этого государственного органа по вопросам управления миграционными и демографическими вопросами в целях защиты национальных интересов, поддержания стабильности и гражданского согласия в обществе. Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 года «О миграции населения» не в полном объеме регламентирует полномочия ОВД Республики Казахстан в области иммиграционного контроля, существенно сводит деятельность полиции к функциям регистрационного государственного органа7. На наш взгляд, это не отвечает интересам самого государства, так как не позволяет в полной мере реализовать задачи миграционной и демографической политики государства, закрепленные в концепции миграционной политики РК. В ранее действовавшем Положении об Управлении паспортной и визовой работы Министерства внутренних дел Республики Казахстан говорилось: «Управле-
7 Закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. «О миграции населения». С. 3.
ние паспортной и визовой работы является самостоятельным структурным подразделением Министерства внутренних дел Республики Казахстан, основными задачами которого являются организация и руководство, а также осуществление контроля над своевременной регистрацией иностранцев и лиц без гражданства, выдачей им документов на право проживания на территории Республики Казахстан, соблюдением установленных правил передвижения; выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений и документов на въезд в республику на постоянное жительство, а также осуществление мер по предупреждению и пресечению нарушений правил пребывания иностранных граждан, выявление лиц, их допустивших, и принятие к ним мер ответственности» (п. 1.1).
В соответствии с п. 2 этого Положения Управление выполняло следующие основные задачи:
- выдача разрешений и документов на временный въезд в Республику Казахстан по частным делам и на постоянное местожительство иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим за границей;
- обеспечение контроля в сфере режима пребывания иностранных граждан в республике, соблюдением ими правил въезда и выезда из республики;
- обеспечение учета и документирования населения республики.
Ранее процедура выдачи разрешений и документов иностранцам на въезд в Республику Казахстан регламентировалась Инструкцией о порядке выдачи органами внутренних дел разрешений и документов на выезд за границу и въезд в Республику Казахстан (утверждена приказом МВД Республики Казахстан № 260 от 10 августа 1996 года) . Согласно этой Инструкции граждане могли въезжать в Республику и выезжать из нее при наличии казахстанской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Республикой Казахстан в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Казахстан.
8 Инструкция о порядке выдачи органами внутренних дел разрешений и документов на выезд за границу и въезд в Республику Казахстан : [утв. приказом МВД Республики Казахстан № 260 от 10 августа 1996 г.]. С. 4.
Заключение. Основные положения правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Казахстан определяет Конституция Республики Казахстан9. Более детальная регламентация их прав и обязанностей содержится в текущем законодательстве. Порядок иммиграции иностранных граждан и лиц без гражданства установлен Правилами въезда и пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также их выезда из Республики Казахстан, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 28 января 2000 года. Согласно этим правилам иностранные граждане могут въезжать в Республику Казахстан и выезжать из нее при наличии казахстанской визы по действительным документам, удостоверяющим их личность и признаваемым Республикой Казахстан в этом качестве, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Казахстан. Лица без гражданства также могут въезжать в Республику Казахстан и выезжать из нее при наличии казахстанской визы по действительным документам, выданным соответствующими органами государства их проживания, удостоверяющим их личность, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Казахстан.
Органы внутренних дел осуществляют контроль над соблюдением иммигрантами Правил пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан, а также за соблюдением ими действующих законов и иных нормативных актов РК.
Однако этих мероприятий далеко недостаточно для того, чтобы обеспечить соответствующий контроль над миграционными потоками в условиях становления и развития институтов рыночной экономики в Республике Казахстан. Следовательно, назрела необходимость в принятии Закона РК о населении в Республике Казахстан.
Наши попытки обосновать особую надзорную функцию правоохранительных органов в области иммиграции, исходя из конституционной роли полиции в сфере обеспечения национальной безопасности, представляются убедительными. Ведь такое положение имеется в подп. 3 п. 1 ст. 102 Конституции Австрийской
9 Конституция Республики Казахстан от 30 августа 1995 г.
С. 3.
Республики (Федеральный конституционный закон от 10 ноября 1920 года). В ней говорится, что к ведению Федерации относится деятельность по вопросам регулирования и надзора в отношении въезда на территорию Австрии и выезда из нее, а также иммиграция и эмиграция. Соответствующая норма закреплена в п. II ст. 7 «Общего закона о на-
селении» Мексики от 11 декабря 1973 года. В ней записано, что в вопросах, относящихся к порядку миграции, МВД вменяется надзор за въездом и выездом иностранцев и проверка их документов. Следовательно, идея о конституционном закреплении надзорной функции полиции в области миграции имеет право на существование.
