CC BY
1473’ 2018 I о ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
Устойчивое развитие влияет на содержание и систему функций государства, обусловливает приоритетность ряда функций на современном этапе, способствует формированию и обособлению новой функции государства. Вопрос о выделении новой функции государства является дискуссионным, однако нельзя отрицать наличие объективной необходимости формирования функции государства с возможным названием «функция устойчивого развития».
Список литературы:
1. Морозова, Л.А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. — 1993. — № 6. — С. 98—108.
2. Морозова, Л.А. Теория государства и права / Л.А. Морозова. — М.: Юристъ, 2003. — 414 с.
3. О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию: указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 1996. — № 15, ст. 1572.
4. Наше общее будущее: доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию. — М.: Прогресс, 1989. — 376 с.
5. Бутусова, Н.В. Российское государство как субъект конституционно-правовых отношений: вопросы теории / Н.В. Бутусова. — Воронеж: Воронежский гос. ун-т, 2005. — 197 с.
А.В. Липунцова,
старший преподаватель кафедры конституционного и международного права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина
A.V. Lipuntsova,
Senior lecturer of Tambov state University named after G.R. Derzhavin Anna-lipuncova@yandex.ru
Правовое положение органов власти, осуществляющих государственный контроль в сфере миграции
Аннотация: в статье рассматриваются правовое положение органов власти, осуществляющих государственный контроль в сфере миграции, контрольно-надзорные полномочия государственных органов в сфере миграции, роль миграционных органов в структуре Министерства внутренних дел Российской Федерации. Обращается внимание на проблемы реализации контрольных полномочий МВД России в миграционной сфере, пути совершенствования и повышение эффективности данной системы. По мнению автора, российское миграционное законодательство не в полной мере соответствует современным потребностям государства и общества, в том числе экономическим, социальным, трудовым. Отмечается, что требуется совершенствование системы иммиграционного контроля путем приведения в соответствие действующего законодательства в данной сфере и принятия закона об иммиграционном контроле, определение компетентных органов и перечня соответствующих их полномочий.
Ключевые слова: контроль, надзор, государственный контроль, миграция, органы в сфере миграции.
Legal status of the authorities exercising state control in the field of migration
Abstract: the article deals with the legal status of the authorities exercising state control in the field of migration, control and Supervisory powers of state bodies in the field of migration, the role of migration authorities in the structure of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation. The author draws
attention to the problems of implementation of the control powers of the Ministry of internal Affairs of Russia in the migration sphere, ways to improve and improve the efficiency of this system. According to the author, the Russian migration legislation does not fully meet the modern needs of the state and society, including economic, social, labor. It is noted that it is necessary to improve the system of immigration control, by bringing into line the current legislation in this area and the adoption of the law on immigration control, the definition of competent authorities and a list of their respective powers.
Keywords: control, supervision, state control, migration, bodies in the field of migration.
Исследование миграционного вопроса актуально как для правовой науки, так и для практики. Проблема миграции и миграционных потоков затрагивает большое количество стран: в последние годы она остро проявила себя в России и в европейских странах из-за массовой миграции из стран Востока в связи с военными действиями и активизацией террористических группировок. Для России — страны назначения для многих мигрантов — миграционный вопрос особо важен. Так, по своду основных показателей деятельности по миграционной ситуации в Российской Федерации за январь-апрель 2018 г. количество фактов постановки на миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства составляет 4 558 898, направлено представлений о неразрешении иностранным гражданам и лицам без гражданства въезда в Россию — 96 914 [1]. Такие высокие показатели свидетельствуют о трудоемкой и объемной деятельности по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства в Российской Федерации. В связи с этим вопросы, связанные с особенностями правового положения федеральных органов исполнительной власти РФ, наделенных полномочиями государственного контроля и надзора в сфере миграции, представляются актуальными.
Миграцию как перемещение людей, связанное с изменением местожительства, нельзя оценивать однозначно. С одной стороны, она оказывает положительное влияние на экономическую, социальную сферу, демографическое развитие общества, способствует межкультурному взаимодействию стран и народов, что получило отражение в концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. Согласно данному программному документу, «миграционные процессы играют значимую роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации» [2]. С другой стороны, нельзя не отметить и негативные явления, которые часто сопровождают «неконтролируемые» миграционные процессы, речь идет о повышении уровня преступности, возникновении межнациональных конфликтов, что приводит в целом к снижению уровня безопасности в государстве.
Подобная неоднозначная оценка миграции обусловливает необходимость ее детального анализа.
Представляется возможным согласиться с определением миграционного процесса, предлагаемого К.В. Казарян, согласно которому миграционный процесс — это один из видов юридического процесса, представляющий собой государственно-властную юридическую деятельность государственных органов по реализации определенных функций в миграционной сфере путем
ZI
ТЗ
0)
III
о
III
о
CD
□
О
о
*
CD
•<
В
CD
5
В
гэ 0) тз о ч , Я
CD
33 о-
s о тз н 0) тз
і §
S сг
141
ь
00
Ї
!
о
со
0)
3’ 2018 І їм ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
претворения в жизнь норм миграционного права. Миграционный процесс включает в себя три основных элемента: миграционные потоки, миграционные отношения и регулятивные механизмы (политические, институциональные, правовые, организационные, селективные, экономические и иные) [3, с. 19].
Стоит отметить, что в свете последних мировых событий, связанных со сложной обстановкой, проводимая государствами миграционная политика, основанная на традиционных представлениях о миграционном процессе, не справляется с объемами миграций населения и новыми миграционными вызовами. Согласимся с позицией А.В. Семеновой, отмечающей, что «в настоящее время система управления миграционными процессами в целом с необходимой четкостью не определена, твердого порядка и стабильности в этой работе нет, компетенция различных органов исполнительной власти неясна, на уровне закона решение этих вопросов отсутствует, что порождает дублирование и безответственность» [4].
Представляют интерес рассуждения А.М. Реджей, который в своем исследовании пишет: «Несмотря на обширную правовую часть государственного управления миграцией населения, миграционное законодательство не является самостоятельной отраслью права, почти отсутствует четкая методологическая основа государственного управления миграцией населения, что, в свою очередь, обусловливает неэффективность государственного управления миграцией населения в целом» [5, с. 46]. С учетом проведенного анализа регулирования миграционных процессов А.М. Реджей критически оценивает сложившуюся систему государственного управления в данной сфере.
По мнению автора исследования, управление миграционным процессом можно определить как вид юридического процесса, представляющего собой регламентированный нормами права порядок деятельности органов власти посредством определенных юридических механизмов и средств, направленный на урегулирование общественных отношений, возникающих в связи с перемещением физических лиц. На наш взгляд, в эпоху глобализации важным направлением политики государства в данной сфере должна стать, с одной стороны, выработка единой стратегии государственного управления в сфере регулирования и упорядочения миграции, с учетом имеющегося отечественного и международного опыта в сфере управления миграционными процессами, совершенствование предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций в сфере миграции, с другой — разработка и внедрение государственных программ адаптации и интеграции мигрантов.
В рамках обозначенной нами темы наибольший интерес для исследования представляют организационные механизмы реализации государственной политики в сфере миграции, к которым относятся и контрольно-надзорные меры (например, проверки, административные расследования в сфере миграции), осуществляемые специальными органами, наделенными соответствующей компетенцией.
В настоящее время миграционные полномочия предоставлены различным государственным органам, специально созданным учреждениям и общественным объединениям как на международном уровне, так на внутригосудартвенном, что обусловлено сложностью и многоаспектностью
проблем, связанных с миграцией. Применительно к Российской Федерации отметим наличие разветвленной системы органов исполнительной власти, которые непосредственно участвуют в миграционном процессе и наделены необходимыми полномочиями, а также органов, обладающих контрольнонадзорными полномочиями в рассматриваемой сфере.
До вступления в силу Указа Президента РФ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» [6] органом, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в миграционной сфере, функции правоприменения, функции по федеральному государственному контролю (надзору) и предоставлению (исполнению) государственных услуг (функций) в данной сфере, являлась Федеральная миграционная служба (ФМС России), территориальные органы службы [7], упраздненная в настоящее время.
Наряду с ФМС России вопросами миграции занимались и продолжают занимаются такие органы, как Комиссия по вопросам гражданства при Президенте РФ, Управление Президента РФ по обеспечению конституционных прав граждан, МВД России, ФСБ России, МИД России, Минобороны России, Минюст России, иные органы государственной власти, учреждения и организации.
Важным звеном системы контроля в настоящее время становится МВД России в силу задач, возложенных на данный орган. МВД России — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции выработки и реализации государственной политики и нормативно-правового регулирования в миграционной сфере, а также правоприменительные функции по федеральному государственному контролю (надзору) в указанной сфере.
На основании приказа МВД России «Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации» в структуре МВД России создано Главное управление по вопросам миграции, которое наряду с другими возложенными на него полномочиями выполняет функции головного подразделения Министерства в сфере осуществления государственного контроля (надзора) в сфере миграции, контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции. Данное Положение предусматривает широкий перечень основных функций Управления, к которым, в частности, относятся: осуществление государственного контроля (надзора) за пребыванием и проживанием иностранных граждан и лиц без гражданства в России; за соблюдением правил привлечения работодателями и заказчиками работ (услуг) иностранных работников в России и использования их труда, за осуществлением ими трудовой деятельности; организация и координация деятельности по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями правил миграционного учета, по осуществлению контроля за соблюдением гражданами РФ и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту
ZI
ТЗ
0)
III
о
III
о
CD
□
О
э
о
*
CD
•<
В
CD
5
В
п 0) тз о ч , Я
CD
33 о-
s о тз н 0) тз
і §
S сг
143
ь
00
Ї
!
О
со
0)
3’ 2018 I .fc* ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
проживания в пределах России, осуществление мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, организации иммиграционного контроля за иностранными граждани и лицами без гражданства, в том числе сообща с контрольно-надзорными и правоохранительными органами [8]. Таким образом, на Главное управление по вопросам миграции возложен объемный круг задач в сфере контроля за соблюдением миграционного законодательства. Отметим, что в соответствии с Положением об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции [9] на сегодняшний день государственный контроль осуществляется МВД РФ с применением риск-ориентированного подхода посредством проведения проверок с использованием проверочных листов (списков контрольных вопросов), что является важным нововведением, направленным на совершенствование и повышение эффективности контрольно-надзорных мероприятий. При этом федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции отнесен к виду государственного контроля (надзора), в отношении которого будут реализованы мероприятия приоритетной программы реформы контрольной и надзорной деятельности, что свидетельствует о значимости миграционных проблем и заинтересованности государства в их решении.
Вместе с тем упразднение миграционной службы как самостоятельного элемента системы исполнительной власти, безусловно, не решает организационные проблемы в рассматриваемой сфере. Ликвидация ФМС России и передача ее полномочий МВД России не отменяют нормативных актов, регулирующих деятельность уполномоченных структур. Продолжают действовать положение о ФМС России, утвержденное Постановлением Правительства РФ, и действующие в соответствии с ним положения о территориальных органах.
Вряд ли можно согласиться с тем, что на данный момент государственный контроль над миграционными процессами является эффективным, поскольку можно констатировать разобщенность механизмов регулирования и контроля над миграционными потоками, отсутствие четкой системы разграничения полномочий государственных органов в данной сфере, что во многом является следствием слабой регламентирующей и законодательной базы. На наш взгляд, необходимо выделить ряд мер по оптимизации контрольных полномочий территориальных органов в области миграции, которые могут быть отражены в нормативных актах, регулирующих их деятельность.
Проанализировав российское миграционное законодательство, которое ориентировано на временное привлечение лиц и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов, мы пришли к выводу о его неполном соответствии современным потребностям государства и общества. Сложности в процессе сбора и подготовки документов затрудняют получение гражданства для многих законопослушных мигрантов, что приводит к незаконной миграции. Этому же способствует несовершенство действующей системы управления миграционными процессами — длительные сроки рассмотрения заявок, введение системы патентов и др. При этом, как нам видится, усиление контрольных функций, по сути новой системы миграционных органов,
должно быть направлено главным образом на противодействие незаконной миграции. Важную роль в данной сфере играет иммиграционный контроль, задачами которого являются создание условий, обеспечивающих управление миграционными процессами, и осуществление мероприятий по пресечению незаконной миграции в нашей стране. Так, требуется совершенствование системы иммиграционного контроля путем приведения в соответствие действующего законодательства в данной сфере и принятия закона об иммиграционном контроле, определение компетентных органов и перечня соответствующих их полномочий. Проект соответствующего федерального закона был подготовлен ФМС России еще в 2014 г., но на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен не был.
Подводя итог, отметим, что важным фактором результативности контроля и надзора в рассматриваемой сфере является совершенствование и систематизация действующего миграционного законодательства; активное использование информационных технологий — обеспечение контролирующих органов средствами автоматизации и унификации паспортно-визового, пограничного и иммиграционного контроля. Достичь поставленных целей, направленных на построение эффективной системы органов, осуществляющих контроль в сфере миграции, возможно при взаимодействии федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с компетентными органами иностранных государств и общественными объединениями.
Список литературы:
1. Официальный сайт Министерства внутренних дел РФ. — URL: https://xn--b1aew.xn--p1ai/Deljatelnost/statistics/migracionnaya/item/13090310 (дата обращения: 07.06.2018).
2. Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Казарян, К.В. Миграционный процесс как разновидность юридического процесса: теоретико-правовой анализ // Северо-Кавказский юридический вестник.
— 2015. — № 3. — С. 16-22.
4. Семенова, А.В. Современное состояние миграционной безопасности Российской Федерации // Административное право и процесс. — 2016. — № 2.
— СПС «КонсультантПлюс».
5. Реджей, А.М. Совершенствование управления миграционными процессами в условиях глобализации // Всник Чернгвського державного технологчного унверситету.
— 2013. — № 1 (64). — С. 44-49.
6. О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции: указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 (в ред. от 15 мая 2018 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2016. — № 15, ст. 2071.
7. О вопросах Федеральной миграционной службы: постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 (в ред. от 31 октября 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. — 2012. — № 30, ст. 4276.
8. Об утверждении Положения о Главном управлении по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 15 апреля 2016 г. № 192 (в ред. от 23 декабря 2016 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
ZI
ТЗ
0)
III
о
III
о
CD
□
О
о
*
CD
•<
В
CD
5
В
гэ
0)
тз
о
ч
, £ CD
33 о-
s о тз н 0) тз
і §
S сг
145
ь
00
Ї
!
О
со
0)
3’ 2018 І Ої ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВОВАЯ ЖИЗНЬ
9. Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции: постановление Правительства РФ от 13 ноября 2012 г. № 1162 (в ред. от 27 декабря 2017 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 5 января 2018 г.) // Российская газета. — 2012. — № 266.
О.В. Белянская,
кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Тамбовского государственного университета имени Г.Р. Державина
O.V. Belyanskaya,
Candidate of Law,
Associate Professor of Tambov state University named after G.R. Derzhavin 520877@mail.ru
Реализация норм права в непосредственной форме (на примере хозяйствующих субъектов)
Аннотация: в статье анализируются особенности непосредственной формы реализации права хозяйствующими субъектами. Автор приходит к выводу о том, что специфика непосредственной формы реализации права хозяйствующими субъектами заключается в том, что, как правило, они действуют в рамках частноправовых отношений, без вмешательства властных органов. Для указанных субъектов данная форма реализации имеет особое значение и приоритетна, поскольку именно в ней проявляется свобода действий и быстрое удовлетворение прежде всего материальных интересов, в том числе когда существует спор между участниками правоотношений или когда совершено правонарушение.
Ключевые слова: реализация норм права, непосредственная форма реализации, коллективный субъект права, хозяйствующий субъект, коммерческая организация, некоммерческая организация, индивидуальный предприниматель, прибыль.
Realization of the law in a direct form (on the example of economic entities)
Abstract: the peculiarities of the direct form of realization of the right by collective subjects of economic entities are analyzed. The author comes to the conclusion that the specificity of the direct form of realization of the right by economic entities is expressed in the following: as a rule they operate within the framework of private law relations and this happens without the intervention of the authorities; for these entities, this form of implementation is of particular importance and priority, because it includes freedom of action and the quick satisfaction of one’s interests, first of all, material ones, including in those cases when there is a dispute between the participants in legal relations or when an offense is committed, which is connected with the fact that the economic entity will make attempts to agree and resolve the dispute without resorting to specially authorized bodies, as this obstructs the speed of achieving their interests, and as a result, the receiving of a profit.
Keywords: realization of legal norms, direct form of implementation, collective subject of law, business entity, commercial organization, non-profit organization, self-employed, profit.
В юридической науке довольно длительное время большое внимание уделялось разработке и анализу такой формы реализации права, как правоприменение, что вполне можно объяснить значением в правореализационном процессе публичных органов власти и значимостью отношений, реализация которых требует принятия акта применения права. Непосредственной форме реализации права отводилась второстепенная роль, что, полагаем, неоправданно, особенно в современных условиях, ког-
