CC BY
316
© И.В. Потапенкова, 2018 УДК 342.9 ББК 67.401
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ: СУЩНОСТЬ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ
Ирина Викторовна Потапенкова,
заместитель начальника кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Проводится анализ развития миграционной политики в Российской Федерации. Рассматривается механизм реализации государственного управления в сфере миграции как части сферы внутренних дел.
Ключевые слова: понятие миграции, особенности государственной миграционной политики Российской Федерации, средства и методы государственного управления в сфере миграции.
Для цитирования: Потапенкова И.В. Государственное управление в сфере миграции: сущность и особенности реализации. Вестник экономической безопасности. 2018;(2):228-31.
PUBLIC ADMINISTRATION IN THE FIELD OF MIGRATION: NATURE AND PECULIARITIES OF IMPLEMENTATION
Irina V. Potapenkova,
Deputy Head of the Department of Administrative Activity of the Department of Internal Affairs of the Moscow University of the Ministry of the Interior ofRussia named after V.Ya. Kikot, Candidate of law
Abstract. Article analyzes the development of migration policy in the Russian Federation. The mechanism of realization of public administration in the sphere of migration is considered as a part of the sphere of internal Affairs.
Keywords: the concept of migration, features of the state migration policy of the Russian Federation, means and methods of public administration in the field of migration.
Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» [1] в целях совершенствования государственного управления в сфере миграции была упразднена Федеральная миграционная служба Российской Федерации, функции и полномочия упраздняемой службы переданы МВД России. Одновременно установлено, что МВД России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере миграции, а также правоприменительные функции по федеральному
государственному контролю (надзору) в указанной сфере.
С точки зрения общей теории, государственное управление представляет собой вид социального управления, который в узкоспециальном смысле представляет собой системно организованную деятельность исполнительной власти и иных субъектов, сочетающую исполнительно-распорядительные и иные формы организующего взаимодействия государства с управляемой подсистемой в целях упорядочения и комплексного социально-экономического развития общества [2].
МВД России, в процессе реализации поставленных задач в сфере миграции, являясь подсистемой системы государственного управления в рассматриваемой области общественных отношений,
о существляет исполнительно-распорядительную деятельность специальных субъектов (подразделений полиции в структуре территориальных органов МВД России и их должностных лиц) [3], действующих от имени государства, для достижения целей упорядочения и эффективной организации миграционных процессов, обеспечения социально-экономического развития в интересах общества и отдельно взятого гражданина.
Основными направлениями исполнительно-распорядительной деятельности МВД России по осуществлению государственного управления в сфере миграции являются: деятельность по предоставлению государственных услуг и выполнению государственных функций в сфере миграции; осуществление контрольно-надзорной деятельности за соблюдением законодательства Российской Федерации гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства.
Основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции определены в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ)1, вместе с тем, в процессе их реализации Министерством внутренних дел Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти были выявлены существенные пробелы в части доктринальных основ.
На наш взгляд, в первую очередь, необходимо обратить внимание на отсутствие нормативного регулирования понятия миграции. В тексте упомянутой концепции используется такие понятия как международная или внутренняя миграция, однако характер общественных отношений, которые возникают в процессе развития данных видов миграций, не раскрывается.
Из анализа сложившейся миграционной ситуации международного уровня следует, что на территорию Российской Федерации в 2017 году въехало более 17.1 млн иностранных граждан. При этом наибольшая доля в числе прибывших мигрантов (около 52%) принадлежит гражданам Украины, Узбекистана, Казахстана и Китая. Основной целью въезда иностранных граждан на территорию РФ является «частная» (39%), с целью въезда «работа по найму»
1 Текст документа используется в соответствии с публикацией на сайте www.kremlin.ru по состоянию на 13.06.2012.
въехало 23,4%. Основной поток трудовых мигрантов составляют граждане Узбекистана, Таджикистана, Киргизии. В свою очередь только 15,7 млн встали на миграционный учет по месту пребывания (15,1 млн) и по месту жительства (606,3 тыс.) [4]. Вместе с тем, вопросы состояния внутренней миграции не подлежат учету, за исключением характеристики количественного и качественного показателей предоставления государственных услуг гражданам Российской Федерации, таких, например, как регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства.
Кроме того, анализ осуществления государственных функций и функций по исполнению законодательства в сфере миграции (понятие «миграционное законодательство» в данном контексте не используется, так как до настоящего времени нет единого понимания по поводу характеристик данной правовой конфигурации) позволяет сделать вывод, что в 2017 году было выявлено 89,8 тыс. нарушений правил въезда, выезда и пребывания иностранных граждан на территории РФ и 29,1 тыс. нарушений порядка осуществления трудовой деятельности. Кроме того, в Концепции содержится определение понятия незаконной миграции, под которой понимается перемещения в Российскую Федерацию с нарушением законодательства Российской Федерации, касающегося въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и (или) осуществления ими трудовой деятельности. В связи с чем, можно предположить, что источниками миграционного права являются нормативные правовые акты, которые характеризуют общественные отношения, возникающие с участие иностранных граждан и лиц без гражданства, предметом которых является порядок въезда, пребывания (проживания) иностранных граждан на территории Российской Федерации и осуществляемая ими трудовая деятельность.
Реализация государственного управления в сфере миграции носит международный характер, так как, нормы международного права, регулирующие вопросы противодействия незаконной миграции, трудовой миграции, беженцев являются источниками формирующейся отрасли миграционного права. Следует отметить, что помимо органов государственной исполнительной власти Российской Феде-
рации субъектами системы управления общественными отношениями в сфере миграции являются международные организации (например, Совет руководителей миграционных органов государств — участников СНГ; Международная конференция по противодействию незаконной миграции; Координационный совет руководителей компетентных органов государств — членов ОДКБ по вопросам борьбы с незаконной миграцией) и их подразделения.
Государственное управление в сфере миграции, которое реализуется МВД России, осуществляется на основании норм права, закрепленных в различных правовых отраслях. Исходя из анализа функций подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России к отраслям публичного права, составляющим правовую основу их деятельности, относятся: конституционное право (например, ст. 27 Конституции Российской Федерации), международное право (например, Протокола № 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 16 сентября 1963 года, Международного пакта о гражданских и политических правах.), трудовое право (например, ст. 351.5 Трудового кодекса Российской Федерации), административное право (например, Глава 18 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), уголовное право (Уголовный кодекс Российской Федерации), налоговое право (например, ст. 85 Налогового кодекса Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 19.02.2018), семейное право (Семейный кодекс Российской Федерации). Нормы данных отраслей права, собственно и составляют основу миграционного права, которое можно представить как систему правовых норм, регулирующих отношения с участием иностранных граждан и лиц без гражданства. Тогда возникает вопрос, отношения, участниками которых выступают граждане Российской Федерации, могут составлять предмет отрасли миграционного права? М.Л. Тюркин считает, что термин «миграция» довольно свободно интерпретируется в отечественном законодательстве без установления его дефиниции. Вместе с тем, семантический анализ термина приводит автора к мысли о том, что вне зависимости от сферы его употребления смысл термина «миграция» всегда остается неизменным, что выделяет его сущность — переселение людей
как на территории одной страны, так и их переезд в другое государство [5, с. 97—101]. Автор сформулировал довольно удачное определение миграции, которое мы считаем целесообразным процитировать. Итак, под миграцией предлагается понимать «совокупность правовых отношений при проектировании и территориальном перемещении граждан, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личностных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса» [5, с. 98]. Т.Я. Хабриева полагает, что феномен миграции может рассматриваться исключительно в рамках пространственно-временных перемещений, причем понятийные «границы» феномена должны быть четко дифференцированы, то есть, если любое лицо, осуществляющее различные перемещения и переселения, признавать мигрантом, то непременно возникнут «затруднения» в тексте законодательных актов [6, с. 11].
В Российской Федерации акцент приходится на отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны. В законодательстве Российской Федерации нет прямого указания на взаимосвязь этих отношений с миграцией. Легальное определение миграции на уровне законодательства отсутствует.
Стоит согласиться с необходимостью устранения существующих проблемных вопросов в реализации государственной функции и предоставлении государственных услуг в сфере миграции.
Так, в пункте 2 ст. 11 ФЗ № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» установлено, что «Временно проживающий в РФ иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ», что противоречит требованиям ч. 1 ст. 27 Конституции РФ «Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства».
В процессе работы по регулированию миграционных потоков международной миграции было
выявлено, что в настоящее время отсутствует законодательное закрепление механизма распределения квот на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание. По мнению МВД России необходимо на законодательном уровне закрепить положение о распределении таких квот решением комиссии при высшем органе исполнительной власти субъекта РФ с обязательным участием в ней представителей органов внутренних дел, органов безопасности и органов службы занятости и социальной защиты.
Литература
1. СЗ РФ, 11.04.2016, № 15, ст. 2071.
2. Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть: учебник для магистров / Э.П. Андрюхина, И.В. Ахрем, Н.Н. Ба-курова и др.; под ред. С.А. Старостина. М.: Проспект, 2017.
3. Приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России».
4. Официальные данные ГУВМ МВД России «Обзор о миграционной ситуации в Российской Федерации по состоянию на 01.01.2018 г. о реализации органами внутренних дел РФ полномочий в сфере миграции и за 2017 г.».
5. Тюркин М.Л. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации // Государство и право. 2004. № 9.
6. Хабриева Т.Я. Основные направления развития миграционного законодательства // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России: состояние, проблемы, эффективность защиты: Сб. статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2004.
Научные издания для юристов
ДА Бурыка Е.В. Егорова
Актуальные вопросы
теории и практики предъявления лиц для опознания
Scientific Publications for Lawyers гтттт
Актуальные вопросы теории и практики предъявления лиц для опознания: монография / Д.А. Бурыка, Е.В. Егорова. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2016. 159 с. (Серия «Научные издания для юристов»).
На основе анализа специальной литературы, действующего уголовно процессуального законодательства и практики его применения рассматриваются проблемные, дискуссионные вопросы, связанные с подготовкой и проведением предъявления для опознания живых лиц как по признакам внешности, так и по функционально-динамическому комплексу навыков. Предлагается комплекс рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правовых и криминалистических основ данного следственного действия.
Значительное внимание уделяется особенностям процессуальной оценки его результатов с учетом обобщения наиболее распространенных ошибок, допускаемых при предъявлении лиц для опознания.
Для сотрудников правоохранительных органов, занимающихся раскрытием и расследованием преступлений, прокуроров, судей, адвокатов, преподавателей, аспирантов, научных работников, студентов, курсантов и слушателей юридических вузов, а также для широкого круга читателей, интересующихся вопросами производства следственных действий и проблемами доказывания в российском уголовном судопроизводстве.
