CC BY
30
»3
OPEN ACCESS
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Ȉ
OPEN ifTl ACCESS
УДК 34 ББК 67
Научная специальность 12.00.14 - Административное право; административный процесс
DOI 10.53039/2079-4401.2021.5.3.007 © Т. А. Диканова, 2021
К ВОПРОСУ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ БЕЗОПАСНОСТИ НА АВТОМОБИЛЬНОМ ТРАНСПОРТЕ
Татьяна Александровна Диканова,
заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, почетный работник прокуратуры,
доктор юридических наук Контакты:ул. 2-я Звенигородская дом 15, Москва, Россиия
Аннотация. В статье проведен анализ положений законодательства о полномочиях органов внутренних дел, связанных с обеспечением безопасности на автотранспорте. В этой связи анализируются новеллы законодательства о транспортной безопасности и основные нормативные правовые акты, которые их конкретизируют, применительно к автотранспорту. Указаны положительные стороны и недостатки этих новелл и практики их применения. Предлагаются некоторые меры, направленные на усиление роли органов внутренних дел на рассматриваемом участке работы.
Ключевые слова: органы внутренних дел, автотранспорт, Закон о транспортной безопасности, постановление Правительства, объект транспортной инфраструктуры, транспортное средство, ответственность
ON THE ISSUE OF ENSURING SAFETY IN ROAD TRANSPORT
Tatyana A. Dikanova,
head of the department of the research institute of the University of the Prosecutor's office of the Russian Federation, honorary employee of the prosecutor's office, doctor of law Moscow, Russian Federation Contacts: str. 2nd Zvenigorodskaya d.15, Moscow, Russia
Absrtact. The article analyzes the provisions of the legislation on the powers of the internal affairs bodies related to ensuring transport safety on motor vehicles. In this regard, the authors analyze the novelties of the legislation on transport security and the main regulatory legal acts that specify them in relation to motor transport. The author points out the positive aspects and disadvantages of these novels and the practice of their application. Some measures aimed at strengthening the role of the internal affairs bodies in this area of work are proposed.
Keywords: internal affairs body, motor transport, Law on transport security, Government decree, transport infrastructure object, vehicle, responsibility_
Для цитирования: Диканова Т.А. К вопросу об обеспечении безопасности на автомобильном транспорте. // Современная наука. 2021;(3): 39-44.
Органы внутренних дел обладают широкой компетенцией в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности на транспорте, в том числе автомобильном.
Одно из направлений этой деятельности в названной сфере связано с транспортной безопасностью (далее - ТБ). В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 [1] МВД России принимает участие в разработке мер по обеспечению ТБ.
Транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - ОТИ и ТС) от актов незаконного вмешательства (п. 10 ст. 1 Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее - ФЗ «О транспортной безопасности»). Последствия нарушения требований ТБ нередко те же, что и при нарушении правил безопасности движения и эксплуатации транспорта -дорожно-транспортные происшествия.
Таким образом, участие в разработке мер по обеспечению ТБ служит и выполнению таких обязанностей МВД России, как формирование государственной политики в области безопасности дорожного движения, участие в реализации основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения и т.д. (п. 48 Положения, утвержденного вышеназванным Указом Президента РФ от 21.12.2016 № 699). Как субъект, имеющий отношение к сфере транспортной безопасности, МВД России выполняет следующие обязанности: обеспечение личной безопасности граждан, общественного порядка и общественной безопасности; охрана собственности; принятие и реализация мер, направленных на предупреждение, выявление, пресечение и раскрытие преступлений, административных правонарушений; оказание помощи гражданам, должностным и юридическим лицам в защите и реализации их законных прав и интересов на ОТИ и ТС [2, 3].
OPEN, ACCESS
Органы внутренних дел выдают заключения о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением ТБ (Приказ МВД России от 21.12.2015 № 1203). Проводятся проверки - плановые и внеплановые выездные, возможно, с использование тест-предметов, у субъектов и застройщиков ОТИ, перевозчиков (п. 7, 8 ст. 11.1. ФЗ «О транспортной безопасности»). Уполномоченные работники подразделения ТБ передают органам внутренних дел задержанных лиц, нарушивших требования в области обеспечения ТБ (п. 9 ст. 12.3 ФЗ «О транспортной безопасности»). Кроме того, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 26.09.2016 № 969 «Об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности» обязательную сертификацию технических средств обеспечения ТБ осуществляет МВД России в отношении систем и средств сигнализации, контроля доступа, видеонаблюдения, аудио- и видеозаписи.
В связи с вышеизложенным работникам органов внутренних дел, имеющим отношение к выполнению вышеуказанных обязанностей, необходимо хорошо ориентироваться в законодательстве о ТБ, тенденциях его развития и проблемах, связанных как с этим законодательством, так и с практикой его применения на автотранспорте.
В последние годы в законодательство о ТБ были внесены существенные изменения, которые затем конкретизированы в ряде постановлений Правительства РФ и других нормативных правовых актах (далее - НПА). В значительной степени эти изменения были связаны с массовым неисполнением норм о ТБ транспортными организациями и недовольством транспортников завышенными, финансово не просчитанными требованиями и забюрократизированной процедурой, связанной с их реализацией на практике.
Работники транспорта жаловались на постоянное внесение изменений и дополнений в законодательство о ТБ. В ходе исполнения ранее принятых норм о требованиях к ТБ перевозочная деятельность постоянно подпадала под действие новых обязательных требований. Постоянные изменения в законодательстве о ТБ отрицательно сказывались и
OPEN £ ACCESS
на прокурорском надзоре. Опросы прокуроров показывают, что средства прокурорского реагирования нередко оставались безрезультатными именно по причине частых изменений.
Самые существенные изменения в ФЗ «О транспортной безопасности» внесены Федеральным законом от 02.08.2019 № 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности" (далее - Федеральный закон № 270-ФЗ).
Предыдущие изменения были внесены в июле 2019 года, но они были направлены на уточнение исполнительного органа, осуществляющего государственную политику в сфере образования, связанного с подготовкой кадров, ответственных за ТБ. Существенные новеллы не вносились в ФЗ «О транспортной безопасности» с августа 2018 г. Федеральным закон №270-ФЗ введен ряд новых определений, установлено разграничение зоны безопасности и зоны транспортной безопасности, уточнен перечень ОТИ. Обязанности субъектов, ответственных за обеспечение ТБ, были четко привязаны к уровням безопасности, установленным для ОТИ и ТС. Из положений Закона о ТБ исключена обязанность проведения процедур категорирова-ния, оценки уязвимости и разработки планов обеспечения транспортной безопасности ТС. Вместо этого составляется паспорт обеспечения безопасности для ТС. Было установлено, что определенные объекты на транспорте не требуют процедуры категорирования. Однако названный паспорт теперь должен разрабатываться и для этих объектов.
Одна из основных новелл - предоставление уполномоченным лицам на транспорте права задерживать граждан, которые своими действиями нарушили требования транспортной безопасности, и передавать их, имеющееся оружие и боеприпасы полиции, органам безопасности.
Такая мера требовалась для немедленного реагирования на физических лиц, которые провоцируют наступление негативных последствий и не соблюдают правила поведения - до приезда правоохранительных органов они должны быть задержаны. Кроме того, согласно ФЗ «О транспортной безопасности» все подразделения ТБ должны быть
LEGAL SCIENCES
»3
OPEN ACCESS
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Ȉ
OPEN ACCESS
обеспечены специальными средствами для защиты территорий; сотрудники этих подразделений должны иметь разрешение на ношение и использование оружия. Уточнен ряд обязанностей субъектов, обеспечивающих ТБ. Эти законодательные новеллы были конкретизированы в Постановлениях Правительства РФ и других НПА.
К важнейшим вышеуказанным НПА относится Постановление Правительства РФ от 08.10.2020 № 1640 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для транспортных средств автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта». Постановление содержит перечень объектов, на которые не распространяются изложенные в нем требования. Вместе с тем в соответствии с ФЗ «О транспортной безопасности» требования ТБ теперь должны выполнять и иностранные перевозчики. Для субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, в том числе иностранных, осуществляющих перечисленные в Постановлении перевозки, выполнение требований ТБ, указанных в постановлении, является обязательным.
Постановление уточняет требования ТБ по сравнению с прежде действовавшими нормами. Постановление содержит перечень обязанностей субъектов, которые только для российских лиц конкретизированы в 25 подпунктах, и это только основные требования. К ним относятся, в частности, обязанность назначить лицо, ответственное за обеспечение ТБ в субъекте транспортной инфраструктуры, обеспечить защиту ТС от актов незаконного вмешательства в соответствии с паспортом ТС силами обеспечения ТБ транспортного средства, а в установленных случаях - подразделениями ТБ объекта транспортной инфраструктуры; оснащать ТС соответствующими техническими устройствами; проверять лиц, принимаемых на работу, связанную с обеспечением ТБ, обеспечить подготовку и аттестацию сил обеспечения ТС и т.д.
Дополнительные требования установлены для осуществления регулярных автомобильных перевозок пассажиров и багажа в международном сообщении и по межрегиональным маршрутам, для ряда других маршрутов перевозок, для перевозок опасных грузов. Отдельно определены многочис-
ленные основные и дополнительные требования к иностранным перевозчикам.
В установленных случаях, например, при переходе права собственности на ТС, составление паспорта ТС и его представление в Росавтодор осуществляются заново. Ранее утвержденный паспорт подлежит аннулированию. Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики представляют в Ро-савтодор полную и достоверную информацию для ведения Реестра ОТИ и ТС.
Вышеуказанные субъекты обязаны обеспечить доступ к данным с технических средств обеспечения ТБ и их передачу уполномоченным подразделениям органов ФСБ, внутренних дел, Ространснад-зора.
Опросы перевозчиков показывают, что многие из них недовольны таким масштабным перечнем их обязанностей и считают, что имеет место перекладывание на них некоторых функций спецслужб. Особое несогласие перевозчики выражают в связи с необходимостью заново переоформлять паспорт ТС и проходить всю установленную для этого процедуру.
Постановление Правительства РФ от 08.10.2020 № 1642 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта» (далее - Постановление) конкретизирует перечень ОТИ автотранспорта, в отношении которых применяются его положения.
Предусмотрена дифференциация требований мер по ОТБ, исходя из категорий ОТИ автотранспорта и непосредственно самого объекта (автовокзал, автостанция).
Установлены требования об оснащении техническими средствами, привлечении подразделений ТБ и сил обеспечения ТБ, выделении и оборудовании отдельных помещений для подразделений ТБ, привлечении этих подразделений при закупках в связи с оценкой уязвимости ОТИ и ТС; о создании единых пунктов управления на нескольких объектах. Увеличены сроки проведения оценки уязвимости, что весьма положительно оценивается перевозчиками.
OPEN ACCESS
Вместе с тем отмечается значительное увеличение расходов предпринимателей при выполнении предусмотренных указанным Постановлением мероприятий. В частности, отдельного обоснования требует предъявление к ОТИ первой категории требования об определении соответствия постоянного пропуска предъявителя с применением биометрических устройств на контрольно-пропускных пунктах, постах на границах технологического сектора ОТИ и критических элементов ОТИ, что весьма затратно и по времени, и финансово.
Кроме того, пп. 10 п. 7 Постановления требует разработки и утверждения субъектом транспортной инфраструктуры более 20 организационно-распорядительных документов. Все они являются приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС. В числе документов, например, три перечня штатных должностей. Их изменение потребует переутверждения плана обеспечения ТБ, а это длительная и сложная процедура. Пп. 15 п. 7 Постановления требует проведения учений и тренировок, как самостоятельных, так и с участием органов внутренних дел и других органов. При этом случаи, когда требуется участие данных представителей, не определены.
Во исполнение новелл Федерального закона «О транспортной безопасности» об исключении некоторых ОТИ из объектов, требующих категори-рования, издано постановление Правительства РФ от 08.10.2020 № 1639 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры автомобильного транспорта, не подлежащих категорированию».
Постановление обязывает собственников и пользователей, не подлежащих категорированию ОТИ, исполнять требования ТБ, что в целом положительно скажется на состоянии ТБ, но значительно увеличит финансовые расходы указанных лиц. Что касается требования о привлечении для защиты ОТИ подразделений ТБ в установленных случаях, когда перевозка осуществляется иностранным перевозчиком, специалисты полагают, что это может повлечь исключение данных объектов из маршрута иностранного перевозчика и последующее закры-
OPEN £ ACCESS
тие ОТИ, поскольку стоимость привлечения этих подразделений весьма велика и иностранные перевозчики постараются избежать таких финансовых расходов.
Постановление Правительства РФ от 10.12.2020 № 2070 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства, не подлежащих категорированию» и приказ Минтранса России от 23.07.2014 № 196 содержат требования к ОТИ применительно к указанным объектам.
В отличие от прежде действовавших норм, требования ТБ в данном Постановлении изложены весьма четко. Как уже отмечалось, субъекты транспортной инфраструктуры обязаны обеспечивать исполнение требований ТБ. Транспортные организации уже приступили к исполнению, в частности к подготовке информации для внесения в Реестр сведений об объектах, не подлежащих категорированию. Вместе с тем, транспортники отмечают, что объем работ объективно увеличивается в связи с проведением обследований для составления паспортов обеспечения транспортной безопасности ОТИ. Проблемы возникают и с проведением учений и тренировок в связи с большим количеством объектов, не подлежащих категорированию. Такие мероприятия должны проводиться не реже одного раза в 2 года и требуют подготовки. Например, по оценке руководства ФКУ Упрдор «Южный Байкал», только данное управление должно провести не менее 35-40 учений и тренировок в год с участием представителей ФСБ России, МВД России, МЧС России, что крайне затруднительно [4].
Выступления работников транспорта на различных форумах, посвященных вопросам ТБ, свидетельствуют о том, что Постановление Правительства РФ от 21.12.2020 № 2201 «Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства» имеет как достоинства, так и недостатки.
LEGAL SCIENCES
»9*
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Положительно работники автотранспорта оценивают:
• увеличение сроков проведения оценки уязвимости ОТИ с 3 до 5 месяцев для субъектов транспортной инфраструктуры, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;
• увеличение срока разработки организационно-распорядительных документов, прилагаемых к планам обеспечения ТБ, с одного до двух месяцев, что позволит своевременно их согласовать, в частности, с органами внутренних дел (ранее это было затруднительно из-за сжатых сроков);
• возможность использования единого пункта управления обеспечением ТБ для нескольких ОТИ, принадлежащих одному субъекту транспортной инфраструктуры и расположенных на одном участке автодороги, что позволит оптимизировать управление обеспечением ТБ.
Как и ранее, предусматривается оснащение ОТИ дорожного хозяйства дорогостоящими техническими системами, что влечет высокие финансовые затраты для транспортников.
В качестве недостатка документа указывается на отсутствие ясности в вопросе о проведении дополнительной оценки уязвимости объектов ТИ и ТС на автотранспорте в связи с изданием данного Постановления.
В целях реализации положений Федерального закона «О транспортной безопасности» принято Постановление Правительства РФ от 26.09.2016 № 969 «Об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности». К этой сертификации имеет прямое отношение МВД России. Приказом МВД России от 09.08.2017 № 618 утверждена форма сертификата соответствия технических средств обеспечения транспортной безопасности требованиям к их функциональным свойствам. При сертификации возникает множество вопросов и проблем, которые тормозят ее проведение:
• заявителями не предъявляются полный перечень технических средств, установка которых тре-
буется законодательством, и соответствующая документация;
• многие предприниматели обладают оборудованием с истекшим сроком эксплуатации, которое на сертификацию не принимается;
• в связи с регуляторной гильотиной и отменой некоторых НП требуется толковать даже самые важные определения - «срок службы», «срок эксплуатации»;
• у пользователей отсутствуют многие документы на технические средства, есть необходимость обратиться за ними к производителям, что в ряде случаев весьма сложно;
• заявители не хотят менять технические средства, хотя это необходимо в соответствии с Федеральным законом «О транспортной безопасности»;
• некоторое оборудование, применяемое для обеспечения ТБ, не учтено в Постановлении, требования к нему не прописаны;
• заявители игнорируют испытание техники в лаборатории;
• в рассматриваемое Постановление своевременно не вносятся изменения и др.
Помимо перечисленных выше, действуют и другие многочисленные нормативно-правовые акты о транспортной безопасности.
В целом следует признать, что у работников транспорта, например операторов городского пассажирского транспорта, возникают вопросы относительно обоснованности столь значительных требований ТБ. Хотя акты незаконного вмешательства в деятельность автобусов и наземного электротранспорта происходят ежедневно, речь идет в основном о бытовых и межличностных конфликтах, перерастающих в потасовки в салоне, приводящие в ряде случаев к сходу ТС с маршрута и срывам расписания движения.
Возникают и более серьезные инциденты, вызванные хулиганскими побуждениями и грозящие тяжелыми последствиями - дерзкие нападения на водителей и кондукторов, противоправные действия в отношении пассажиров, угрожающие их жизни и здоровью, вандализм, приводящий к повреждению ТС. Конечно, в таких случаях весьма важно передать водителю тревожный сигнал с ТС, что предусмотрено НПА о ТБ. То есть особую важность имеет система тревожного оповещения, включающая в
OPEN, ACCESS
себя технологические и организационные аспекты, обеспечивающая своевременное прибытие правоохранительных органов [5]. Вместе с тем, по мнению многих работников транспорта, большинство требований ТБ крайне обременительные и дорогостоящие.
Следует также учитывать, что акты незаконного вмешательства в деятельность транспорта, особенно террористические, не так распространены, как нарушения правил безопасности движения и эксплуатации транспорта, во многом обусловленные старением автотехники, недостатками дорожного хозяйства, техобслуживания и ремонта на автотранспорте.
Предпринимателям, работающим в сфере автотранспорта, необходимо финансово обеспечивать выполнение указанных правил, модернизацию транспорта, экологическую безопасность при использовании транспорта, что представляет серьезную проблему, поскольку автотранспорт является одним из основных загрязнителей воздуха.
Следует отметить, что в настоящее время между региональными подразделениями Росгвардии и региональными предприятиями пассажирского транспорта заключаются соглашения об обеспечении общественной безопасности в транспортных средствах пассажирского транспорта общего пользования на постоянной основе. В этой связи важно разграничивать полномочия полиции и Росгвардии.
Для того чтобы все нормы Федерального закона «О транспортной безопасности» могли быть реализованы на практике, потребуется издание дополнительных НПА, касающихся, например, установления требований к стандартизации технических средств. Многие НПА, относящиеся к вопросам ТБ на автотранспорте, должны быть приняты в течение 2021 года.
Таким образом, столь нежелательное частое изменение законодательства о транспортной безопасности продолжится еще более активно. Следует отметить, что новеллы Федерального закона «О транспортной безопасности» потребовали внесения изменений и дополнений в другое законодательство, например, Федеральный закон от 24.07.1998 № 127-ФЗ (ред. от 08.12.2020) «О государственном контроле за осуществлением международных автомобильных перевозок и об ответственности за нарушение порядка их выполнения».
Подытоживая вышеизложенное, в целом нужно отметить, что требования к обеспечению ТБ на автотранспорте остаются по-прежнему весьма многочисленными, их исполнение влечет большие временные и финансовые затраты. Вполне возможно, что, как и прежде, многие субъекты, которые
OPEN ^ACCESS
обязаны их исполнять, будут уклоняться от исполнения, и в случае привлечения к ответственности обращаться за защитой в суд.
Следует отметить, что анализ соответствующей судебной практики за период до принятия новелл Закона о ТБ показывает, что нередко суды становятся на сторону перевозчиков, освобождая их от ответственности. Имеются и другие судебные решения, когда судьи не принимают во внимание доводы, например, перевозчика о том, что выполнение требований ТБ может привести к банкротству, что они не имеют финансовой возможности выполнить эти требования. В этой связи нельзя не учитывать текущее состояние рынка автоперевозок, особенно пассажирских, нестабильное финансовое положение многих предпринимателей, работающих в сфере автотранспорта, усугубившееся в связи с пандемией. Представляется необходимым осуществлять мониторинг применения новелл, своевременно принимать меры к корректировке в необходимых случаях ряда норм. В связи с тем, что в обязанность МВД России входит участие в разработке мер по обеспечению ТБ, органы внутренних дел обязаны принимать участие в мониторинге практики применения НПА о ТБ, выявлении нарушений, связанных с невыполнением требований ТБ, а также меры, направленные на их предупреждение, включая разработку предложений по совершенствованию законодательства.
Литература:
1. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 26.12.2016. № 52 (Часть V), ст. 7614.
2. Панфилова О.В., Старосельцева М.М. Направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению транспортной безопасности // Ленинградский юридический журнал. 2017. № 2. С. 253258.
3. Макренкова К.Г. Обеспечение общественной безопасности на объектах транспорта Управлением на транспорте МВД России по Центральному федеральному округу // Вестник ВИПК МВД России. 2015. № 2. С. 27-29.
4. Дугаров Б. Закупки и организация учений по новым правилам // Транспортная безопасность и технологии. № 01 (65). 2021. С. 139.
5. Интервью с А. Васильевым «Затраты на обеспечение транспортной безопасности должны быть максимально эффективны» // Транспортная безопасность и технологии. № 01 (65). 2021. С. 16.
LEGAL SCIENCES
