Научная статья на тему 'Транспортная безопасность: проблемы становления'

Транспортная безопасность: проблемы становления Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1480
200
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ТРАНСПОРТНАЯ БЕЗОПАСНОСТЬ / TRANSPORT SAFETY / АКТ НЕЗАКОННОГО ВМЕШАТЕЛЬСТВА / ACT OF UNLAWFUL INTERFERENCE

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Семенов С. А.

В 2018 году исполнилось одиннадцать лет с момента вступления в силу Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности». Во исполнение Закона разработан и утвержден большой блок подзаконных нормативных правовых актов. Вместе с тем законодательство по транспортной безопасности по-прежнему остается одним из самых критикуемых в системе транспортного законодательства. В статье представлен развернутый анализ основных причин критики № 16-ФЗ и предложены меры по устранению недостатков действующего законодательства.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Growing pains of transport safety

The year 2018 marks the 11th anniversary of enactment of the Federal Law ‘On Transport Safety' No. 16-FZ dated February 9, 2007. A large set of regulatory legislative instruments were developed and passed in order to implement the law. Despite that, transport safety legislation remains one of the most criticised parts of the transport legislation system. The article presents extended analysis of the main reasons for criticism of the Law No. 16-FZ and proposes measures to remove shortcomings of the existing legislation.

Текст научной работы на тему «Транспортная безопасность: проблемы становления»

Транспортная безопасность: проблемы становления

С. А. Семенов,

начальник ФБУ «Служба морской безопасности»

После вступления в силу Федерального закона «О транспортной безопасности» сформирован солидный блок утвержденных подзаконных правовых актов. Вместе с тем законодательство о транспортной безопасности остается одним из самых критикуемых.

В 2018 г. исполнилось одиннадцать лет с момента подписания Президентом РФ В. В. Путиным Федерального закона от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» (далее — Закон). Срок достаточно большой, можно подвести некоторые итоги становления указанного закона. Во исполнение Закона Правительством РФ, Минтрансом России и подведомственными ему службой и агентствами разработан и утвержден большой блок подзаконных нормативных правовых актов. По мнению В. А. Шестака, в настоящее время транспортную безопасность (ТБ) можно рассматривать как сформировавшийся юридический институт [1].

За период действия Закона проведено категорирование большинства объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС), утверждены оценка их уязвимости и планы обеспечения ТБ. Организованы и осуществляются

подготовка и аттестация сил обеспечения ТБ, началась сертификация технических средств обеспечения ТБ. Проводится активная работа по привлечению к защите ОТИ и ТС от актов незаконного вмешательства (АНВ) аккредитованных подразделений ТБ. В законодательство о ТБ регулярно вносятся правки для его оптимизации и снижения нагрузки на субъекты транспортной инфраструктуры.

Сегодня меры по обеспечению ТБ входят важной составляющей в меры по обеспечению безопасности ОТИ и ТС не только в ходе повседневной коммерческой деятельности, но и во время проведения в России важных общественно-политических мероприятий.

Вместе с тем законодательство о ТБ по-прежнему остается одним из самых критикуемых в системе транспортного законодательства. По моему мнению, основные причины критики следующие:

• универсальность законодательства о ТБ по отношению к разным видам транспорта;

• неочевидность взаимосвязи предусмотренных законодательством о ТБ мер с предполагаемым результатом;

• затратность мер по обеспечению ТБ;

• неодинаковые условия для российских и иностранных перевозчиков в части, касающейся обеспечения ТБ;

• отсутствие связи со смежными юридическими институтами: с нормами Международной организации гражданской авиации (ИКАО) и Международной морской организации (ИМО), с законодательством о противодействии терроризму, с законами о частной охранной деятельности и о ведомственной охране и др.;

• отнесение законодательством о ТБ к АНВ строго ограниченного круга событий.

Универсальность

Одна из ключевых проблем законодательства о ТБ — его универсальность по

отношению ко всем видам транспорта (авиационному, морскому и внутреннему водному, автомобильному, железнодорожному и внеуличному) и дорожному хозяйству. Нацеленность Закона на формирование единых и прозрачных для всех видов транспорта правил вызывает понимание. Однако Законом не были учтены нормы юридических институтов, возникших ранее и действовавших на момент вступления его в силу, например, нормы авиационной безопасности.

СССР - член ИКАО с 14 ноября 1970 г. сразу же стал распространять международные стандарты и рекомендуемую практику ИКАО в сфере безопасности на воздушные суда, выполняющие внутренние коммерческие полеты. 12 июля 1973 г. по распоряжению Совмина СССР № 1414-рс в Министерстве гражданской авиации было создано Управление режима для комплексного решения задач по своевременному предупреждению и пресечению возможных попыток угона воздушных судов за границу, совершения других преступных актов против гражданской авиации. На этом этапе были созданы первые нормативные документы по досмотру пассажиров, а также по предотвращению захватов и угонов воздушных судов.

Иными словами, в момент вступления Закона в силу история развития авиационной безопасности в нашей стране насчитывала более 30 лет. Однако нормы авиационной безопасности так и не «вписались» в законодательство о ТБ. Проблема гармонизации воздушного законодательства и законодательства о ТБ неоднократно обсуждалась на самых разных площадках. 16 февраля 2017 г. было проведено совещание под руководством заместителя Председателя Правительства РФ Аркадия Дворковича. По итогам совещания были приняты принципиальные решения, в том числе следующие:

• до 31 марта 2017 г. представить в Правительство РФ предложения, которые позволят исключить противоречия требований авиационной безопасности и ТБ;

• до 20 апреля 2017 г. Минтрансу России доработать проект Постановления Правительства «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта» [2].

Эти решения до сих пор не исполнены. Аэропортам и авиакомпаниям в повседневной деятельности по-прежнему приходится раздельно руководствоваться нормативными правовыми актами по авиационной безопасности и по ТБ и исполнять их.

Резолюцией Конференции договаривающихся правительств Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС 74) от 12 декабря 2002 г. одобрен Международный кодекс по охране судов и портовых средств (Кодекс ОСПС). Необходимость гармонизации Кодекса ОСПС и законодательства о ТБ также стоит на повестке дня. Для реализации этой задачи в Минтрансе России создана рабочая группа.

Внедрить в практику универсальные нормы в сфере ТБ трудно. Воздушный транспорт сильно отличается от морского транспорта или от дорожного хозяйства, а уж тем более от канатной дороги (вне-уличный вид транспорта). Очень сложно в одном или нескольких неспециализированных (по виду транспорта) нормативных правовых актах учесть особенности каждого вида транспорта и предсказать, как планируемые меры скажутся на его функционировании.

Обратной стороной универсальности Закона стала избыточная детализация регулирования отдельных правоотношений. Например, в Требованиях по обеспечению ТБ по видам транспорта содержатся нормы, предписывающие, сколько работников должно быть в том или ином месте. То есть в нормах не учтены особенности и специфика конкретного ОТИ или ТС. В результате субъект транспортной инфраструктуры или перевозчик заведомо не может оптимально спланировать меры по обеспечению ТБ конкретного ОТИ или ТС, так как вынужден содержать работников и технические средства обеспечения ТБ без объективной необходимости.

Неочевидность взаимосвязи

Транспортным сообществом постоянно поднимается вопрос о связи предусмотренных законодательством о ТБ мер с конечным результатом — защищенностью ОТИ и ТС от АНВ, включая террористические акты. Пока нет информации о проведенных или проводимых в этом направлении научных исследованиях и их результатах.

Сложившаяся ситуация не добавляет сторонников безусловного исполнения Закона. По мнению субъектов транспорт-

ной инфраструктуры и перевозчиков, ряд предусмотренных Законом мер не влияет на конечный результат и нацелен только на «выкачивание» у заинтересованных лиц финансовых средств.

В частности, Законом предусмотрено, что подготовка и аттестация сил обеспечения ТБ проводятся разными юридическими лицами. Стоимость подготовки и стоимость аттестации сопоставимы. Напомню, что итоговая аттестация сотрудников авиационной безопасности, охраны и по Кодексу ОСПС проводится образовательной организацией по итогам обучения, т е. одной организацией. Предусмотренный Законом подход не повышает качества подготовки в образовательной организации, как и ее ответственности за конечный результат. Для подготовки сил обеспечения ТБ образовательной организации достаточно обычной лицензии на указанный вид деятельности. Если по итогам аттестации сил обеспечения ТБ в органе аттестации (или аттестующей организации) работник не проходит предусмотренные Законом проверки, то образовательная организация ответственности за это не несет. Таким образом, в Законе сделан акцент на дополнительном контроле знаний, умений и навыков работников сил обеспечения ТБ, но не отмечена необходимость повышения качества подготовки в образовательных организациях.

Постановлением Правительства РФ от 26.09.2016 № 969 предусмотрена обязательная сертификации технических средств обеспечения ТБ. Указанная сертификация касается не только установленных средств, но и планируемых. Сертификация — достаточно дорогая процедура. Использование несертифицированных средств обеспечения ТБ служит основанием для привлечения субъекта транспортной инфраструктуры или перевозчика к юридической ответственности.

Процедура сертификации состоит в подтверждении органом сертификации заявленных производителем тактико-технических характеристик технических средств обеспечения ТБ. В связи с этим субъектам транспортной инфраструктуры и перевозчикам не ясно, какое положительное влияние сертификация технических средств обеспечения ТБ оказывает на защищенность конкретного объекта. Непонятно, почему технические средства, используемые в сфере безопасности транспорта, подлежат сертификации, а используемые в иных сферах экономики и промышленности, не подлежат.

Затратность мер

Согласно статье 4 Закона обеспечение ТБ ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. В связи с этим все затраты на обеспечение ТБ относятся к затратам субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков.

Ряд обязательных для субъектов транспортной инфраструктуры затрат раскрыт раньше. Кроме подготовки и аттестации сил обеспечения ТБ, сертификации технических средств обеспечения ТБ к обязательным затратам субъекта транспортной инфраструктуры или перевозчика можно отнести оценку уязвимости ОТИ или ТС, дооснащение техническими средствами обеспечения ТБ, привлечение подразделений ТБ.

Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики с учетом пункта «м» статьи 71 Конституции РФ считают сложившуюся ситуацию несправедливой. В числе АНВ Закон прямо указывает террористический акт, и РФ, переложив финансовое бремя обеспечения ТБ на субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчиков, уклоняется от исполнения своих конституционных обязанностей. Кроме того, для субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков законодательством не предусмотрены механизмы снижения финансовой нагрузки, связанной с обеспечением ТБ. Единственный способ компенсации понесенных субъектом транспортной инфраструктуры или перевозчиком затрат — увеличение стоимости услуг и перевозок.

В обосновании проекта Закона указывалось, что реализация законопроекта не повлечет дополнительных расходов из средств федерального бюджета. Данный

тезис также оказался неисполнимым. В частности, все указанные затраты федеральный бюджет вынужден нести в целях обеспечения ТБ ОТИ, находящихся в федеральной собственности. В первую очередь можно выделить искусственные дорожные сооружения и судоходные гидротехнические сооружения. Обеспечение ТБ указанных ОТИ, как правило, осуществляется за счет источников финансирования, не связанных напрямую с обеспечением ТБ.

Неодинаковые условия

С 2007 г. российские и иностранные перевозчики находятся в неравных условиях в части, касающейся обеспечения ТБ транспортных средств. В настоящее время субъектами Закона являются только российские перевозчики. Следствием сложившейся ситуации стало удорожание стоимости услуг российских перевозчиков по сравнению с иностранными, что негативно влияет на конкурентоспособность отечественных компаний.

Например, разница в затратах на безопасность для двух судов российской компании, одно из которых плавает под российским флагом, а другое — под удобным флагом, может составлять 20-30 %. Естественно, что в таких условиях судовладельцы не спешат переводить свои суда под российский флаг.

Минтрансом России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти сформирован единый подход к вопросу распространения требований законодательства в области обеспечения ТБ на иностранные компании, осуществляющие перевозки в РФ или через территорию РФ. Предлагается внести изменения в часть 1 статьи 8 Закона, предусматривающие обязательность исполнения требований по обеспечению

ТБ перевозчиками иностранного государства, осуществляющими перевозки в РФ, из РФ, через территорию РФ [3]. Однако до сих пор предлагаемые изменения в Закон не приняты.

Отсутствие взаимосвязи

Проблема отсутствия взаимосвязи между законодательством о ТБ и правовыми нормами ИКАО и ИМО, а также авиационной безопасности упоминалась раньше. Однако это не единственная проблема в области гармонизации смежных юридических институтов. Не менее важное, на мой взгляд, значение имеет гармонизация законодательства о ТБ с законодательствами о противодействии терроризму и об охране. Указанные вопросы подробно разбирались ранее [4, 5], и в настоящей статье осветим их тезисно.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона «акт незаконного вмешательства — противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт...». По моему мнению, Закон прямо относит подразделения ТБ к субъектам, осуществляющим защиту ОТИ и ТС от террористических актов. Следовательно, подразделения ТБ должны иметь правовой статус субъекта противодействия терроризму. Однако правовой статус подразделений ТБ, их роль и место в противодействии терроризму не ясны.

Проведенный анализ действующего законодательства о ТБ и о противодействии терроризму позволяет заключить следующее:

• подразделения ТБ должны иметь правовой статус субъекта противодействия терроризму;

• основное направление деятельности по противодействию терроризму для подразделений ТБ — участие в профи-

лактике терроризма; основная задача — препятствовать совершению террористического акта;

• действующее законодательство не позволяет полностью раскрыть правовой статус подразделения ТБ как субъекта противодействия терроризму; в части, касающейся защиты ОТИ и ТС от террористических актов, законы о ТБ и противодействии терроризму не взаимосвязаны.

Большинство субъектов транспортной инфраструктуры не видят принципиальных различий между охраной и обеспечением ТБ. Отчасти это объясняется внешней схожестью понятий. Однако с позиций законодательства охранные услуги, ведомственная охрана и обеспечение ТБ — разные виды деятельности.

Для разграничения законодательства об охране и законодательства о ТБ следует определить как ключевой предмет правового регулирования. Это оказание охранных услуг для частных охранных организаций, защита от противоправных посягательств для ведомственной охраны и защита от АНВ для подразделений ТБ.

Законом РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [6] дан исчерпывающий перечень охранных услуг, которые разрешается предоставлять частным охранным организациям. Обеспечение ТБ не входит в этот список. С позиций закона оказание частной охранной организацией услуг по обеспечению ТБ расценивается как нарушение ее лицензионных прав.

Законом предусмотрено, что защиту ОТИ и ТС от АНВ имеют право осуществлять только подразделения ТБ. Согласно Закону, ведомственная охрана Минтранса

России обладает статусом подразделения ТБ. Однако ее подразделения могут обеспечивать ТБ только после соответствующей подготовки и аттестации работников. Депутат Государственной Думы А. С. Ста-ровойтов на открытии XVII конференции «Терроризм и безопасность на транспорте» говорил о необходимости создания правовых механизмов допуска частных охранных организаций к защите ОТИ и ТС от АНВ. Но пока законодательства об охране и о ТБ между собой не связаны.

Ограниченный круг событий

Закон четко очерчивает круг событий, которые он квалифицирует как АНВ. В частности, пункт 1 статьи 1 Закона прямо относит террористический акт к АНВ. Иные АНВ конкретизированы в Перечне потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. Приказом Минтранса РФ № 52, ФСБ РФ № 112, МВД РФ № 134 от 05.03.2010 г.), который содержит девять пунктов: угроза захвата, угроза взрыва, угроза размещения или попытки размещения на ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), угроза поражения опасными веществами, угроза захвата критического элемента ОТИ и/или ТС, угроза взрыва критического элемента ОТИ и/или ТС, угроза размещения или попытки размещения на критическом элементе ОТИ и/или ТС взрывных устройств (взрывчатых веществ), угроза блокирования и угроза хищения.

Конечно, это не исчерпывающий перечень АНВ или угроз безопасному функционированию транспорта. Например,

кибератаки и пиратство законодательством о ТБ в качестве АНВ не выделяются и не рассматриваются. Но в международном праве меры по борьбе с ними входят в состав комплекса мер по обеспечению безопасности соответствующего вида транспорта. Например, Doc 8973 «Руководство по авиационной безопасности» ИКАО содержит главу 18 «Киберугрозы критическим авиационным системам информационных и связных технологий».

В Рекомендациях по управлению ки-беррисками в морской отрасли (далее — Рекомендации) — Циркуляре Комитета по безопасности на море и Комитета по облегчению формальностей судоходства ИМО (MSC-FAL./Circ.3) — отмечается, что управление рисками традиционно сосредоточено на операциях в физической области, однако большая зависимость от оцифровки, интеграции, автоматизации и сетевых систем обусловила растущую потребность в управлении киберрисками. Рекомендациями предлагается управление в отношении киберрисков через естественное расширение существующих методов управления безопасностью мореплавания и безопасностью судна. Приложение № 10 Резолюции Комитета по безопасности на море ИМО MSC.428(98) настоятельно рекомендует администрациям обеспечить надлежащее рассмотрение киберрисков в системах управления безопасностью [7].

С 1 января 2018 г. вступил в силу Федеральный закон от 26.07.2017 № 187-ФЗ «О безопасности критической информационной инфраструктуры Российской Федерации», который регулирует отношения в области обеспечения безопасности критической информационной инфраструктуры РФ для ее устойчивого функционирования при проведении на нее компьютерных атак, в частности в сфере транспорта. Меры, предусмотренные указанным законом, нормы ИКАО и ИМО не учитывают, с мерами, предусмотренными Федеральным законом «О транспортной безопасности, не связаны. Складывающаяся ситуация может повлечь увеличение бюрократических процедур, количества обязательных для субъекта транспортной инфраструктуры или ТС документов, объема контрольных и надзорных мероприятий.

Морское пиратство и разбой — глобальные мировые проблемы, затрагивающие, в частности, интересы многих российских судовладельцев. В связи с этим вопросам противодействия морскому пиратству и разбою, борьбы

с ними уделяется значительное внимание Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти. Так, Морская доктрина РФ (утв. Президентом РФ 26.07.2015) к долгосрочным задачам региональных направлений национальной морской политики на Тихоокеанском и Индоокеанском региональных направлениях относит участие в обеспечении безопасности морской деятельности, в том числе в борьбе с пиратством. Концепция внешней политики РФ (утв. Указом Президента РФ от 30.11.2016 № 640) констатирует, что современный мир характеризуется стремительным ростом уровня, расширением характера и географии имеющих трансграничную природу вызовов и угроз, к числу которых относится морское пиратство.

Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 г. (утв. Указом Президента РФ от 20.07.2017 № 327) относят пиратство к основным опасностям и угрозам национальной безопасности РФ в Мировом океане. Концепция внешней политики РФ отмечает рост пиратской активности в Гвинейском заливе, а также в акваториях Индийского и Тихого океанов. Указанная Концепция к приоритетам РФ в решении глобальных проблем в рамках международного экономического и экологического сотрудничества (как для экономического развития, так и для укрепления безопасности) относит соблюдение отвечающих национальным интересам требований обеспечения безопасности морского судоходства в соответствии с нормами международного морского права, в том числе в части, касающейся борьбы с международным терроризмом и противодействия морскому пиратству.

Федеральный закон от 31.05.1996 № 61-ФЗ «Об обороне», Военная доктрина РФ (утв. Президентом РФ 25.12.2014 № Пр-2976) относят борьбу с пиратством к задачам Вооруженных сил РФ и Военно-Морского флота. Основы государственной политики РФ в области военно-морской деятельности на период до 2030 г. относят противодействие международному терроризму и пиратству к основным задачами государства. Вместе с тем до сих пор в РФ не выделен орган (организация), в задачи которого входила бы координация деятельности по противодействию пиратству российских и зарубежных заинтересованных сторон, оказанию информационной поддержки российских судовладельцев в опасных районах Мирового океана. Ни

Минтранс России, ни Росморречфлот не имеет полномочий в указанной сфере. Законодательство о ТБ не выделяет пиратство в качестве особого АНВ, не определяет особых мер по противодействию пиратству, предусмотренные законодательством меры не связаны с нормами ИМО [8].

Надеюсь, мне удалось показать существующие проблемы и сложности в развитии законодательства о ТБ. Другие исследователи могут сделать акцент на иных вопросах. Но они только подтвердят мое мнение о сложности законодательства о ТБ, о неизбежности ошибок и недочетов в его развитии. Это не означает, что нужно воспринимать сложившуюся ситуацию в области ТБ как нечто закостенелое и неизменное.

В части, касающейся изложенных в статье проблем, на мой взгляд, основное внимание необходимо уделить гармонизации законодательства о ТБ со смежными юридическими институтами и нормами международного права. В некоторых случаях эффективным инструментом гармонизации может стать имплемен-тация международных правовых норм в законодательство о ТБ.

Правительству РФ, Минтрансу России, подведомственным ему службе и агентствам необходимо в ходе диалога с транспортным сообществом больше внимания уделять разъяснению обоснованности и необходимости предусмотренных Законом мер по обеспечению ТБ,оперативно и конструктивно реагировать на выявленные проблемы и недостатки законодательства о ТБ, предусмотреть меры финансово-эконо-

мической поддержки субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков, добросовестно исполняющих Закон, включая защиту их конкурентоспособности. □

Литература

1. Шестак В. А. Транспортная безопасность как юридический институт // Транспортное право и безопасность: электрон. науч. журн. 2018. № 1. С. 196-200. -URL: http://trans-safety.ru/tpb/2018/04/ trans_safety_25.pdf (дата обращения 30.04.2018).

2. Транспортная безопасность и технологии: электрон. версия журн. - URL: http://transport.securitymedia.ru/ news_one_5 886.html (дата обращения 01.05.2018).

3. Захряпин Н. Ю. Подготовлены изменения в закон «О транспортной безопасности» // Транспорт РФ. - URL: http://www. rostransport.com/article/15984/.

4. Семенов С. А. Место транспортной безопасности в противодействии терроризму // Транспорт РФ. 2017. № 3 (70). С. 16-19.

5. Семенов С. А. Охрана и транспортная безопасность: проблемные вопросы правоприменения // Там же. 2017. № 4 (71). С. 56-61.

6. Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».

7. Семенов С. А. Кибербезопасность морского и речного транспорта // Транспорт РФ. 2018. № 1 (74). С. 43-46.

8. Семенов С. А. Морской спецназ // Морск. вести России. 2018. № 2 (465). С. 1-5.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.