CC BY
24~68 7 2 (22) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
А.К. ШАЙМУРУНОВА,
Ученый секретарь Института законодательства РК,
кандидат юридических наук
К ВОПРОСУ О ВЕДОМСТВЕННОМ НОРМОТВОРЧЕСТВЕ
С каждым годом все больше внимание уделяется вопросу повышения качества законодательства. Это выражается в мониторинге законодательства и правоприменительной практики, в систематической работе по анализу и обобщению информации с целью выявления соответствия принимаемых актов планируемому результату правового регулирования, ожиданиям участников правотворческого процесса, других органов, организаций и граждан. Признается, что качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путем принятия подзаконных актов, в частности - нормативно правовых актов государственных органов, так называемых ведомственных нормативно-правовых актов [1, с. 135].
В силу своей специфики, ведомственное нормотворчество часто подвергалось справедливой критике. Еще в 80-е годы ХХв. предпринимались попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных актов. Однако эта реформа, как и многие другие, в советское время не имела успеха [2, с. 139].
Сегодня проблема ведомственного нормотворчества также носит актуальный характер. До сих пор в правовой науке нет однозначного мнения относительно перспектив развития правотворчества государственных органов.
Отдельные ученые, придерживающиеся позиции «верховенства закона», предлагают отказаться от всей подсистемы ведомственных нормативных актов.
Другие авторы, отмечают, что сама идея полной ликвидации ведомственных нормативных актов «утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно» [3, с. 139].
Автор статьи разделяет мнение, что ведомственная сфера в настоящих условиях занимает самостоятельное и значимое положение по отношению к остальным нормативным регуляторам и необходима гармонизация, определение меры и удельного веса ведомственного правотворчества, которые не должны вести к его исчезновению либо к превалированию над другими нормативными регуляторами [4, с. 140]. Важно добиваться оптимального сочетания ведомственных и иных нормативных правовых актов в национальной правовой системе.
На современном этапе указанное станет воз-
можным, когда ведомственные акты будут приниматься на основании и во исполнение закона, будут служить средством его развития, конкретизации и распространять свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств [5, с. 23]. Таким образом, процедура ведомственного нормотворчества должна быть основана на принципах построения правового государства, должна быть демократичной и эффективной.
Наряду с изложенным, следует согласиться с мнением, что правотворческая деятельность государственных органов «по мере становления правового государства будет постепенно ограничиваться и сокращаться» [6, с. 22].
Данное утверждение справедливо тем, что в правовом государстве должно быть строгое разделение властей, и правотворчество должно стать преимущественно делом органов законодательной власти. Ведомственное правотворчество, конечно, необходимо, однако оно не должно быть необозримым и неупорядоченным и не должно приводить к тому, чтобы исполнительная власть превращалась в составную часть законодательного процесса и даже подменяла ее.
Таким образом, хотя массив нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами, должен постепенно сокращаться, полностью ведомственное правотворчество не исчезнет. Оно будет существовать, но в особой, отведенной только ему сфере правового регулирования, поскольку общественные отношения, регламентируемые ведомствами, имеют специфичный характер и не всегда могут быть детально изложены в законодательных актах Республики Казахстан.
Отмечу ряд существующих в настоящее время в сфере ведомственного регулирования негативных тенденций, преодоление которых способствовало бы гармонизации национального законодательства.
Важной проблемой системы законодательства является правовая нестабильность. Более 10 000 подзаконных актов действует на сегодняшний день. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим государственными органами проводится работа по систематизации ведомственных нормативных актов посредством инкорпорации, консолидации, нормативно закреплена процедура проведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов. Однако существует про-
Систематизация законодательства и научная экспертиза законопроектов
ОО
блема в формальном подходе к даннсй работе, что в свою очередь сказывается на эффективности анализа на предмет необходимости и целесообразности разработки подзаконный актов. Так, анализ, проведенный автором статьи, выывил наличие значительного числа действующих подзаконных нормативных правовых актов, принятых в разное время государственными органами, которык в настоящее время нет, либо отдельные функции разделены между государственными органами. К примеру, Постановление Совета Министров Казахской ССР от 5 сентября 1978 года № 248 «Об организации новык государственных заказников, увеличении площадей и сохранении существующих государственных заказников», Распоряжение Совета Министров Казахской ССР от 11 января 1990 г. N 2-Р «Об образовании Республиканской комиссии по приему юношей коренной национальности для внеконкурсного зачисления в военно-учебные заведения Министерства обороны СССР» и т.д. Можно привести перечень таких актов, не соответствующих современным общественным отношениям.
С целью исключения формального подхода и усилением проведения мониторинга нормативных актов необходимо системно подойти к решению проблемы, в частности следует данную работу закрепить за научной организацией, обеспечив, тем самым проце-
дуру проведения мониторинга независимым и науч-ныш подходом. Отметим, что изменение субъекта и методов проведения мониторинга нормативных актов исключит субъективный подход к принятию проектов, возможность лоббирования ведомственных интересов, излишнее нормотворчество, включение в НПА коррупционных норм, выкод государственного органа за рамки своей компетенции, а также позволит направить усилия на принятие только обоснованный и актуальных нормативных правовык актов.
С ведением в практику законов прямого действия, а также предоставлением законопроектов одновременно с проектами подзаконных нормативных правовых актов следует закрепить в статье 21 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в качестве предоставляемого материала по проекту, который должен вноситься в Мажилис Парламента Республики Казахстан, результаты анализа и мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к вносимому на рассмотрение законопроекту.
Принятие указанных мер позволит повысить качество и эффективность законодательства, адекватное правовое регулирование и широкое привлечение общественности к нормотворческой деятельности государства.
Использованная литература
1. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С. Пиголкина. - СПБ., 2003.- С. 135.
2. Там же. С. 139.
3. Там же. С. 139.
4. Там же. С. 140.
5. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. - 2002. - № 6. - С. 23.
6. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Монография. - Барнаул: БЮИ МВД России, 2002. - С. 22.
*****
Мацалада К^азацстан Республикасындагы ведомстволыц цщъщшыгармашылыгына арналган. Автор нормативтЫ материалдарды зерделеу нег1зтде, зацга тэуелдг нормативтж цуцыцтыц актыерге мониторинг жасауды жетыдгрудщ кейб1р шараларын усынады.
Статья посвящена вопросам ведомственного нормотворчества в Республике Казахстан. На основе изучения нормативного материала автор предлагает некоторые меры совершенствования мониторинга подзаконных нормативных правовых актов.
The article deals with departmental rulemaking in the Republic of Kazakhstan. Based on a study of regulatory material, the autor proposes some measures to improve monitoring of sub-legal acts.
