CC BY
148
Мониторинг обеспечения и состояния качества нормотворческой деятельности органов местного самоуправления
Астанин В. В., Роговая А. В.1
Ключевые слова: муниципальное правотворчество, экспертная оценка, муниципальные нормативные правовые акты, правовая экспертиза, антикоррупционная экспертиза, мониторинг правоприменения.
Аннотация. Авторы рассматривают актуальные вопросы обеспечения качества муниципального правотворчества в современной России. На основе экспертного опроса дается оценка организации и правового регулирования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления. Выявлены основные недостатки качества издаваемых муниципальных нормативных правовых актов, наиболее часто встречающиеся коррупциогенные факторы в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также основные проблемы в организации работы по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов. Предлагаются первостепенные меры, направленные на оптимизацию муниципального правотворческого процесса и обеспечение его качественного развития. По результатам проведенного исследования выделены пять групп распространенных нормотворческих ошибок в проектах нормативных правовых актов: концептуально-идеологические, компетенционные, содержательные, лингвистические, техни-ческо-оформительские. Формулируются основные процессы детерминации недостатков правотворческой деятельности муниципальных образований.
DOI: 10.21681/2226-0692-2016-4-04-13
В условиях динамично развивающихся социально экономических отношений и интенсивного развития законотворческой деятельности на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации, в муниципальных образованиях особую актуальность приобретает надлежащее качество принимаемых нормативных правовых актов.
Для оценки состояния нормотворческой деятельности органов местного самоуправления представим структуру и динамику законодательства Российской Федерации.
По данным учетных систем регистра нормативных правовых актов в Российской Федерации по состоянию на 1 ноября 2016 года зарегистрировано нормативных правовых актов - 7 млн 138 тыс., из них федеральные законы, акты Президента РФ и Правительства РФ - 227 812; ведомственные нормативные правовые акты - 42 145; междуна-
родные акты - 5 327; нормативные правовые акты субъектов РФ - 1 млн 153 тыс.; муниципальные нормативные правовые акты - 5 млн 392 тыс.; уставов муниципальных образований - 318 тыс.
Следует отметить, что в известных справоч-но-правовых системах представлено менее 2/3 нормативных правовых актов от общего числа действующих. При ежегодном приросте муниципальных нормативных правовых актов около 1 млн в справочно-правовых системах представлено менее 1/3. Свыше 40 тыс. актов РСФСР и СССР не инкорпорированы в систему российского законодательства, определяющие нормативные коллизии.
Одной из важных правотворческих проблем субъектов Российской Федерации и муниципальных образований является то обстоятельство, что количество издаваемых в регионах нормативных правовых актов постоянно растет, а их качество часто обоснованно критикуется. Ученые указывают не только на невысокое качество законодательных
1 Астанин Виктор Викторович, доктор юридических наук, профессор, заместитель директора по научной и учебной работе Федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
Роговая Анастасия Владимировна, кандидат социологических наук, начальник научно-исследовательской лаборатории мониторинга законодательства и правоприменения Федерального бюджетного учреждения «Научный центр правовой информации при Министерстве юстиции Российской Федерации», Российская Федерация, г. Москва.
E-mail: [email protected]
инициатив, отсутствие ритмичности и стабильности в законотворческой деятельности, дисбаланс в развитии федерального и регионального законодательства, но и невысокое качество юридической техники, которые в совокупности снижают качество законотворчества в целом [1].
Выявить негативные и позитивные стороны нормативного материала, недостатки правового регулирования позволяет мониторинг экспертного мнения. Конкретно-социологический метод исследования в виде опроса экспертов предполагает опору на оценки правоприменителей относительно состояния подвергаемой мониторингу правоприменения сферы. Сочетание обыденного и профессионального сознания в данном случае приобретает особое значение для получения достоверных выводов. Статистика мнений и оценок создает существенные предпосылки повышения результативности правового регулирования тех или иных общественных отношений, исполняет роль определенного оперативного лакмуса, указывающего на недостатки, которые требуется устранить [2]. Именно независимые экспертные оценки, базирующиеся на их профессиональном, научном и практическом опыте, позволяют рассмотреть объект сверху или со стороны. Вместе с тем, у экспертных оценок существует недостаток, обусловленный тем, что в их основе лежит субъективное мнение [3].
В связи с необходимостью анализа региональных особенностей регулирования процедуры проведения антикорруцпионной и правовой экспертиз в различных субъектах РФ в рамках НИР на тему «Разработка методических рекомендаций по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» был проведен социологический опрос экспертов - компетентных лиц, квалифицированных специалистов из числа государственных гражданских служащих субъекта РФ и муниципальных служащих, занятых в области нормотворческой деятельности, имеющих стаж работы в области исследуемой проблемы. В качестве методов социологического опроса была выбрана полуформализованная персональная анкета (для экспертов).
В ходе исследования опрошено 267 экспертов из числа государственных гражданских служащих и муниципальных служащих в 10 субъектах Российской Федерации (Белгородская область, Брянская область, Воронежская область, Калининградская область, Красноярский край, Нижегородская область, Республика Дагестан, Республика Татарстан, Свердловская область, Хабаровский край).
Результаты конкретно-социологического исследования
По результатам исследования, эксперты оценили организацию нормотворческой деятельности органов местного самоуправления в регионе в среднем на 7 баллов. Наиболее низкую оценку дали респонденты из Республики Дагестан, Хабаровского края, наивысшую оценку - респонденты из Брянской области, Белгородской области, Республики Татарстан.
Поскольку во всех субъектах РФ сформирована собственная нормативная база, обеспечивающая проведение правовой экспертизы нормативного правового акта правотворческими органами, установлен перечень актов, подлежащих экспертной оценке, субъектный состав, порядок, инструментарий правовой экспертизы, что представляется крайне актуальным, практически важным и по существу во многом обусловливает степень, формы участия в экспертной деятельности. Антикоррупционная экспертиза во многих субъектах Российской Федерации представляет собой отдельный вид экспертной оценки, наряду с другими видами экспертизы: финансово-экономической, экологической, лингвистической и др. В то же время в отдельных субъектах Российской Федерации в регламентах (правилах) правотворческих органов проведение антикоррупционной экспертизы является неотъемлемым этапом правовой.
Так, на вопрос «Имеются ли в Вашем муниципальном образовании нормативные правовые акты, регулирующие порядок принятия муниципальных нормативных правовых актов?» большинство экспертов (83%) указали, что соответствующий вопрос решен (такой акт издан); 12% - его решение планируется; 10% - какие бы то ни было данные о его решении отсутствуют. Например, Постановлением руководителя исполнительного комитета Бу-гульманского муниципального района Республики Татарстан от 04.09.2012 №1089 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, назначен ответственный за проведение антикоррупционной экспертизы.
Эксперты дали невысокую оценку качества принятых муниципальных нормативных правовых актов (по 10-балльной шкале) в городском и сельском поселении - 6 баллов. Чуть выше в муниципальном образовании - 7 баллов, далее в муниципальном районе и городском округе - 8 баллов. Низкая оценка качества принятых муниципальных нормативных правовых актов дается респондентами Республики Дагестан, довольно высокая оцен-
ка - Республики Татарстан, Белгородской и Свердловской областей.
Постоянное изменение федерального и регионального законодательства, по мнению экспертов, оказывает существенное влияние на качество муниципальных правовых актов, оперативное внесение необходимых изменений в правовые акты. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий. Поскольку муниципальная правотворческая политика направлена на совершенствование их нормотворческой деятельности, должна быть продуманной, четко организованной, нацеленной на решение проблем конкретного муниципального образования, согласованной с правотворческой политикой РФ и субъекта РФ, на территории которого находится данное муниципальное образование.
Качество издаваемых нормативных правовых актов муниципальных образований остается, по мнению экспертов, достаточно низким (по 10-балльной шкале):
> в муниципальном образовании - средняя оценка 7 баллов (самая низкая оценка в Республике Дагестан, наивысшая - Белгородской, Свердловской областях, Республики Татарстан);
> в городском и сельском поселении - средняя оценка 5 баллов (самая низкая оценка в Республике Дагестан, Воронежская область, наивысшая - Белгородской области, Республике Татарстан, Хабаровский край);
> в муниципальном районе - средняя оценка 8 баллов (самая низкая оценка в Республике Дагестан, наивысшая - Белгородской, Калининградской области, Республике Татарстан, Хабаровский край);
> в городском округе - средняя оценка 8 баллов (самая низкая оценка в Республике Дагестан, Воронежская область, наивысшая - Нижегородская, Белгородской, Свердловской области, Республике Татарстан).
К основным причинам низкого качества принятых муниципальных нормативных правовых актов эксперты относят следующие:
1. увеличение количества нормативных правовых актов и возникающие в связи с этим нормативные коллизии - 39%;
2. слабые юридические кадры - 29%;
3. недостаточность бюджетных средств, необходимых для решения организационно-правовых вопросов нормотворческой деятельности - 14%;
4. отсутствие четкого разграничения компетенции муниципалитетов разных уровней в области нормотворчества - 11%;
а также
5. отсутствие в городских и сельских поселениях юридических кадров;
6. частое изменение федерального законодательства;
7. отсутствие согласованной нормотворческой политики на уровне субъекта Российской Федерации;
8. перераспределение полномочий в пользу субъекта Российской Федерации от муниципального образования законом субъекта;
9. необходимость принятия большого количества нормативных правовых актов органами местного самоуправления для решения вопросов местного значения в «сжатые» сроки;
10. недостаточная проработка вопроса разработчиками проекта, списывание у других документов;
11. в связи с низким финансированием нормативом содержания органов местного самоуправления возникает ситуация перезагруженности муниципальных служащих;
12. спешка в принятии нормативных правовых актов, отсутствие необходимых знаний текущего законодательства;
13. многие нормативные правовые акты не применимы для сельского поселения;
14. отсутствие бюджетных средств на обучение и повышения квалификации специалистов;
15. отсутствие информационно-правовых систем и сети «Интернет» в поселениях.
С учетом высокой нормотворческой активности на региональном уровне, первой проблемой, с которой, как показывает экспертный опрос, сталкиваются юридические службы правотворческих органов, является недостаточность времени на проведение тщательной, всесторонней оценки проекта нормативного правового акта, с точки зрения правил юридической техники. Второй проблемой проведения качественной правовой экспертизы проектов нормативно-правовых актов является недостаточная кадровая обеспеченность и уровень квалификации сотрудников юридических служб, особенно на муниципальном уровне.
Так, на вопрос: «Оцените уровень квалификации специалистов, работающих над созданием проектов нормативных правовых актов», ответы экспертов распределились следующим образом: имеют юридический стаж - 38%; не имеют юридического стажа - 22%; имеют практический стаж нормотворческой работы - 36%; не имеют практического стажа нормотворческой работы - 4%.
Как отмечают респонденты, нормативные правовые акты в муниципальном образовании принимаются в основном: представительным органом муниципального образования - 48%; местной администрацией - 33%; главой муниципального
образования - 16%. Фактически не принимаются населением муниципального образования или иными органами и должностными лицами местного самоуправления по 1%.
В основном это касается муниципальных нормативных правовых актов, регулирующие (по значимости): финансовые основы местного самоуправления; жилищное, земельное, градостроительное законодательство; организационные основы местного самоуправления; экономические основы местного самоуправления; жилищно-коммунальное хозяйство; строительство, благоустройство, ритуальные услуги; социальная сфера; общественный порядок и безопасность; вопросы осуществления предпринимательской деятельности; вопросы осуществления инвестиционной деятельности и иные вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления.
Необходимость установления процедур правовой экспертизы в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации отмечают 34% опрошенных, в отношении проектов нормативных правовых актов муниципальных образований - 26%; антикоррупционной экспертизы - в отношении всех муниципальных нормативных правовых актов, а не только Уставов муниципальных образований - 27%. При этом на формальный характер таких процедур указало 5% опрошенных респондентов.
В качестве наиболее часто встречающихся коррупциогенных факторов, выявленных при правовой оценке нормативно-правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, эксперты выделяют следующие:
> принятие нормативных правовых актов за пределами компетенции;
> широта дискреционных полномочий;
> выборочное изменение объема прав;
> необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил;
> определение компетенции по формуле «вправе», «может», использование в нормативных правовых актах таких формулировок как «данные выплаты могут предоставляться и другим категориям граждан»;
> юридико-лингвистическая неопределенность в формулировках, дающая неограниченное право выбора, например, слово «иные» и т.д.;
В качестве типичных недостатков нормотворчества, выраженных в правоприменительной практике, отмечаются: нарушение режима прозрачности информации; необоснованное завышение смет, отсутствие госструктур, согласовывающих качество техдокументации при размещении зака-
за; нецелевое использование бюджетных средств; установление незаконных ограничений, «препон» предпринимательской деятельности, отсутствие четких правил.
Основные проблемы в организации работы по проведению правовой и антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и их проектов, видятся экспертами в следующих положениях (приведены ответы респондентов):
> большой объем нормативных правовых актов и изменений к ним и как следствие снижение возможностей для детальной экспертизы правовых актов;
> загруженность юриста муниципального образования не нормотворческой работой, что не позволяет уделить достаточно времени проведению экспертизы, «сжатые» сроки нормотвор-ческих задач;
> отсутствие уполномоченного органа, проводящего правовую и антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов (за исключением Уставов, изменений в Уставы -данные задачи отнесены к полномочиям территориальных управлений Минюста России);
> нехватка или отсутствие квалифицированных кадров в юридических службах;
> отсутствие достаточного взаимодействия правовых служб муниципального образования с правовыми службами субъекта Российской Федерации, органами прокуратуры, экспертами, и как следствие разные оценки коррупциогенно-сти / отсутствия коррупциогенности;
> без материального стимулирования квалифицированные специалисты не будут качественно проводить антикоррупционную экспертизу;
> должное отношение разработчика нормативных правовых актов к порядку разработки и направления нормативных правовых актов на экспертизу;
> отсутствие модельных правовых актов по основополагающим вопросам;
> коллизии правовых норм федерального и регионального законодательства, противоречивая судебная практика;
> методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов содержит перечень коррупциогенных факторов, но не включает в себя рекомендации, при этом обнаруживается тонкая грань между коррупциогенными факторами (отсутствуют четкие различия);
> экспертиза не носит обязательный характер, а «внутренняя» экспертиза не может быть объек-
тивной. Экспертизу проводит разработчик проектов нормативных правовых актов, что придает ей формальный характер;
> отсутствие четких критериев определения нормативных правовых актов;
> отсутствует ответственность (спрос) за качество нормативных правовых актов;
> прокуратура не проводит экспертизу всех направленных в прокуратуру проектов нормативных правовых актов (например, как отмечает эксперт из Хабаровского края, заключения были даны в 2015 году на 0 проектов, в 2016 - на 2 проекта);
> размещение на сайте неполного текста проекта правового акта, отсутствие информации о дате размещения проекта на сайте.
В свою очередь, по мнению экспертов, правовую экспертизу муниципальных нормативных правовых актов должны проводить: эксперты - 39%; органы прокуратуры - 38%; должностные лица, участвующие в их разработке - 23%.
Анализ практики территориальных органов Минюста России показывает, что необходима дальнейшая работа по совершенствованию методического обеспечения данного вида экспертной деятельности, особенно на региональном и муниципальном уровнях.
Основные меры совершенствования муниципального правотворческого процесса, по мнению экспертов, таковы:
> организация повышения квалификации субъектов, уполномоченных на проведение экспертиз;
> разработка унифицированных проектов актов, направление в адрес муниципалитетов модельных нормативных правовых актов по наиболее сложным для регулирования сферам;
> разработка методических рекомендаций по вопросам нормотворческой деятельности;
> оказание юридической помощи в принятии нормативных правовых актов;
> усиленный контроль проверки проектов нормативных правовых актов перед их принятием;
> обеспечение взаимодействия с органами прокуратуры;
> изучение опыта регионов, обмен опытом, обобщение имеющегося положительного опыта и его внедрение в организацию нормотворческого процесса в муниципальном образовании;
> проведение правовой экспертизы органами прокуратуры, можно в части отдельно взятых направлений;
> правовой мониторинг изменений законодательства, вынесение проектов нормативных правовых актов на общественные обсуждения;
> соблюдение принципа изучения социальных интересов с учетом общественной поддержки нормативных правовых актов;
> систематизация правотворческого процесса, согласованность принципов подготовки нормативных правовых актов;
> поощрение профессионализма в деятельности муниципальных служащих, материальное (нематериальное) стимулирование
> оснащение правовыми системами сельских поселений.
Так, к оспоримым примерам положений муниципальных нормативных правовых актов следует отнести межрегиональное заимствование технологий нормотворчества в сфере, определяющей проведение аукциона на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, на объектах недвижимости находящихся в муниципальной собственности (Республика Татарстан, Московская область):
«п. 3 Заинтересованные лица самостоятельно отслеживают возможные изменения, внесенные в извещение и в документацию об аукционе, размещённые на официальном сайте. Организатор аукциона не несет ответственности в случае, если заинтересованное лицо не ознакомилось с изменениями, внесенными в извещение и документацию об аукционе;
п. 4. Заявитель, подавший заявку на участие в аукционе, не вправе изменить ее».
Данный пример содержит коррупциогенный фактор - «наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права».
В социально и экономически развитых муниципальных образованиях, которые учреждают автономные некоммерческие организации (АНО) в целях консолидации и субсидирования бюджета развития муниципальных образований и инфраструктурных проектов, проявляется технология латентной коррупциогенности в сфере муниципального правотворчества:
1. Допускается коррупциогенный фактор принятия правового акта за пределами компетенции, например: «Постановление исполкома муниципального образования N «Обучастии представителей муниципального образования N в органах управления АНО». Данное решение факультативно вступает в противоречие со ст. 35 Ф3-131, в соответствии с которой прерогатива определения участия отнесена к компетенции представительного органа муниципального образования.
2. Устанавливается режим правоотношений, создающий основу для вторжения в компетенцию
органов управления АНО - их полномочия оказываются делегированы органам управления муниципальным образованием (в том числе через систему наблюдательных советов, общественных советников мэров, совмещение трудовой занятости муниципальных служащих). 3. В акты правового регулирования деятельности АНО (сфера закупок, субсидий) проникают коррупциогенные факторы, устанавливающие необоснованно широкие пределы усмотрения и применение исключения из общих правил.
Таким образом, результаты экспертного опроса позволили выявить существенную роль и значение муниципального нормотворчества, наиболее существенные и сложные аспекты нормот-ворческой деятельности органов местного самоуправления, типичные ошибки.
ниципального образования, согласованной с правотворческой политикой Российской Федерации и ее субъекта, на территории которого находится данное муниципальное образование.
Одной из причин некачественного нормотворчества органов местного самоуправления, как отмечают эксперты, является огромный поток муниципальных актов, высокая загруженность специалистов, а также низкий уровень профессионализма, осуществляющих правовое обеспечение деятельности муниципальных образований, или отсутствие юридических кадров, особенно в сельских поселениях.
Ошибки, допускаемые в процессе подготовки нормативного правового акта, носят разноплановый характер, касаясь содержания, формы, языка, структуры проекта и т. д.
Основные причины низкого качества принятых муниципальных нормативных правовых актов, по мнению экспертов, в %
39%
40% 30% 20% 10% 0%
I увеличение количества нормативных правовых актов и возникающие в связи с этим нормативные коллизии I слабые юридические кадры
недостаточность бюджетных средств, необходимых для решения организационно-правовых вопросов нормотворческой деятельности отсутствие четкого разграничения компетенции муниципалитетов разных уровней в области нормотворчества
Постоянное изменение федерального и регионального законодательства, по мнению экспертов, оказывает существенное влияние на качество муниципальных правовых актов, оперативное внесение необходимых изменений в правовые акты. В подобных условиях возрастает вероятность издания муниципальных правовых актов с нарушением полномочий, поскольку муниципальная правотворческая политика, направленная на совершенствование их нормотворческой деятельности, должна быть продуманной, четко организованной, нацеленной на решение проблем конкретного му-
Нормотворческие ошибки в общем плане предстают как неточность, неправильность либо ложность правовой нормы, которые влекут неблагоприятные социальные и правовые последствия [4].
Проведенное нами исследование позволяет все многообразие допускаемых нормотворческих ошибок обобщить в пять больших групп: концептуально-идеологические, компетенционные, содержательные, лингвистические, техническо-оформительские. Назовем в каждой из этих групп наиболее распространенные ошибки, те, которые
чаще других встречаются в проектах нормативных правовых актов.
Концептуально-идеологические ошибки
(ошибки концептуального плана):
> несогласованность проекта с принятыми нормами и тенденциями правовой политики развития российского законодательства, а также с утвержденными концепциями и основными направлениями развития регулируемой сферы.
По мнению экспертов, этому способствуют недостаточность унификации и кодификации федерального и регионального законодательства, отсутствие согласованности нормотворческой политики на уровне субъекта РФ, взаимодействия правовых служб муниципальных образований с правовыми службами субъекта. В результате большого объема муниципальных правовых актов и как следствие снижения возможностей для их детальной экспертизы, увеличения сроков принятия муниципальных нормативных правовых актов возникают нормативные коллизии, юридико-лингвистическая неопределенность, отсюда формальный характер принятия документов (несоблюдение сроков, требований, предъявленных к порядку оформления документов), чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества.
> преждевременность издания (отсутствие необходимых экономических, социальных, правовых и иных условий);
Эксперты указывают на спешку в принятии муниципальных нормативных правовых актов, неопределенность условий для принятия решений, широкие пределы усмотрения, обременительные требования.
> неверное установление круга субъектов, которым адресуется нормативный правовой акт;
> ложно понятые правовые интересы и неверно поставленные правовые цели;
> неверное определение предмета правового регулирования, его разнородность;
> неверное установление хронологических параметров действия нормативного правового акта и отдельных его норм;
> неверно избранные методы (способы) правового регулирования;
> несоответствие вида нормативного правового акта предмету правового регулирования.
> отсутствие четких критериев определения нормативно правового акта.
Зачастую не представляется возможным определить точную дату вступления в силу муниципального акта или момент принятия (издания) акта в силу отсутствия урегулирования данных вопросов нормами муниципальных актов.
Разновидностью ошибки такого рода является заведомая правовая пассивность нормативных актов ввиду отсутствия механизма реализации их норм или попросту их неэффективность.
Ошибки компетенции (в полномочиях по принятию (изданию) нормативного правового акта):
> завышение уровня правового регулирования (включение в проект нормативного правового акта норм, которые могут быть приняты только актом высшей юридической силы);
> занижение нормотворческой компетенции (принятие правовых норм входит в компетенцию других нижестоящих органов и должностных лиц);
> «присвоение» нормотворческой компетенции других субъектов правообразования (других федеральных органов исполнительной власти, судебных органов и т. д.);
По мнению экспертов, чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества, наличие бланкетных и отсылочных норм приводят к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию государственных органов. Наличие положений актов, устанавливающих широкие пределы полномочий правоприменителя, приводит к принятию актов вне компетенции.
Наиболее часто эксперты отмечают выборочное изменение объема прав, возможность необоснованного применения исключений из общих правил, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или местного самоуправления, принятие нормативного правового акта за пределами компетенции органа государственной власти и органов местного самоуправления, в частности превышение должностных полномочий органами местного самоуправления. Эксперты отмечают закрепление широких полномочий в отношении отдельных органов местного самоуправления.
> установление невыполнимых требований в нормативном правовом акте;
> отсутствие согласования проекта с соответствующими органами или должностными лицами.
Как отмечают эксперты, отсутствуют согласованность в действиях органов власти и местного самоуправления при принятии правовых актов, ответственность (спрос) за качество муниципальных правовых актов, даже после согласования с прокуратурой проекты нормативных правовых актов содержат признаки коррупционных факторов.
> отсутствие административных процедур;
> отказ от конкурсных (аукционных) процедур.
Не меньшее значение имеют наличие содержательных ошибок (ошибки смысла и содержания
нормативных правовых предписаний и других составных частей текста):
> несоответствие законопроекта Конституции РФ и федеральному законодательству;
Это связано, по мнению экспертов, во многом с достаточно частыми изменениями и дополнениями в федеральное и региональное законодательство, коллизиями правовых норм федерального и регионального законодательства, противоречивой судебной практикой. Отсутствует система требований к подготавливаемым (принимаемым) актам, установленных на федеральном уровне.
> конкуренция проектируемых норм с ранее изданными нормативными правовыми актами по данному предмету регулирования, обладающими аналогичной юридической силой;
Эксперты отмечают недостаточную проработку вопроса разработчиками проекта, списывание с других документов.
> неполнота нормативных предписаний проекта, в результате которой остаются правовые пробелы, восполнить которые призван данный проект;
> неопределенность компетенции, а также объема прав и обязанностей, отсутствие детализации процедур деятельности;
Эксперты указывают на неопределенность обязанностей должностных лиц, определение компетенции по формуле «вправе», «может» (например, «комиссия вправе признать»), выборочное изменение объема прав (например, «при выявлении недостатков и допущений»).
> нарушение логического построения проекта, непоследовательность и незавершенность изложения нормативного материала (наличие внутренних противоречий между его разделами, главами, частями, статьями и пунктами);
> наличие большого числа бланкетных и отсылочных норм, затрудняющих целостное восприятие предмета, целей и способов правового регулирования;
> нормативные излишества (излишняя детализация и конкретизация нормативного правового регулирования, установление многочисленных неоправданных правил, необоснованное сужение правового усмотрения субъектов правоприменения);
> избирательность норм проекта нормативного правового акта в пользу одних органов и подразделений («правовые предпочтения»);
> абстрактность и неопределенность нормативных правовых предписаний;
Эксперты отмечают неопределенность в формулировках, дающая неограниченное право выбора (например, слово «иные» и т. д.), использование
в нормативных правовых актах таких формулировок, как «данные выплаты могут предоставляться и другим категориям граждан».
> наличие нормативных положений, способствующих коррупционным проявлениям;
Как указывают эксперты, муниципальными правовыми актами установлены положения, содержащие неопределенные требования, создавая тем самым условия для проявления коррупции.
При этом эксперты оценили необходимость проведения правовой и антикоррупционной экспертизы в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов следующим образом:
1. процедура правовой экспертизы необходима в отношении всех проектов нормативных правовых актов субъектов РФ - 34%;
2. процедура антикоррупционной экспертизы необходима в отношении всех муниципальных нормативных правовых актов, а не только Уставов муниципальных образований - 27%;
3. процедура правовой экспертизы необходима в отношении проектов нормативных правовых актов муниципальных образований - 26%;
4. процедура правовой экспертизы необходима только в части нормативных правовых актов -5% (в области градостроительства, земельного, жилищного, финансирования, социальной сферы экономики, полномочий, административного регламента, муниципальной службы; коррупционных правоотношений и в отраслях, где они могут возникнуть).
Как отмечают эксперты, правовая и антикоррупционная экспертизы в отношении проектов муниципальных нормативных правовых актов проводятся, но имеются недостатки в результате частого изменения федерального законодательства, несовершенства методики проведения, отсутствия специального обучения по правовой экспертизе, разного субъективного восприятия, сроков проведения экспертизы, в большинстве случаев данные процедуры носят формальный характер.
> неполнота перечня нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, а также изменению в связи с принятием проекта;
Это обусловлено, по мнению экспертов, отсутствием системы мониторинга правоприменения (когда нормативные правовые акты должны быть отменены или в них должны быть внесены определенные изменения и дополнения в связи с принятием данного акта).
Эксперты часто отмечают допускаемые лингвистические ошибки (погрешности стиля и языка нормативных правовых предписаний), к которым относят:
> смешение стилей языка в тексте проекта (использование наряду с официально-деловым публицистического, научного и т. д.);
> применение в ущерб смыслу сложных грамматических конструкций, предполагающих многочисленные причастные и деепричастные обороты;
> отступления от унифицированных схем-шаблонов, предусмотренных для конкретных видов нормативных правовых актов и конкретных юридических конструкций;
> использование конструкций, не выражающих государственную волю в явном виде (вместо конструкций «субъект обязан», «субъект должен» используются такие как «субъект делает», «субъект выполняет»);
> использование словосочетаний, правовое содержание которых не определено (например, «повышенное внимание»);
> неправильное употребление синонимов (часто не делается, например, различий между «договором» и «контрактом»);
> отождествление паронимов (близких по звучанию родственных слов (во многих случаях разработчики путают, например, глаголы «представить» и «предоставить»);
> неоправданное употребление профессиональной жаргонной лексики («оперсостав», «сыскные подразделения», «беспредел», «слежка», «отмывание денег»);
> неправильное наименование органов государственной власти;
> употребление предлогов (особенно «по», «о», «об», «в», «на»), а также наименований числительных, нарушение правил их сложения;
> неудачное использование наречий и книжной лексики («прогнозирует» - «предваряет», «испрашивать» - «запрашивать», «увязывать» -«связывать»);
> использование однокоренных слов, приводящих к тавтологии («Следует отметить следующие особенности документов);
> употребление оборотов, содержащих лишние слова, - многословия («совместное сотрудничество», «временная отсрочка», «июль месяц» и т. д.).
Много погрешностей допускается при использовании понятийного ряда. К числу таких распространенных недостатков относятся:
> произвольное использование юридических понятий и терминов;
> неконкретность, избыточность понятий и суждений;
> несоответствие определений одного и того же понятия в предлагаемом проекте и ранее изданных нормативных правовых актах по этому же предмету;
> использование устаревших понятий, а также не утвердившихся как в юридической науке, так и на практике терминов либо использование устоявшихся терминов в новом значении;
> отсутствие понятийной согласованности между понятиями различных отраслей законодательства, между понятиями законодательства и общераспространенными (социальными) понятиями;
> наличие понятий без дефинитивной расшифровки (в том числе в подзаконных актах), их дублирование, двусмысленность и неточность;
> отсутствие дифференцированного подхода к используемым понятиям (например, «сокрытый доход», «заниженный доход», «сокрытый объект налогообложения», «неучтенный объект налогообложения»).
> использование алогизмов, перескакивание смысла;
> применение оценочных понятий, характеризующихся употреблением наречий и прилагательных типа «разумный», «добросовестно», «качественно», «полезный».
Технико-оформительские (ошибки в оформлении проекта нормативного правого акта):
> неправильное указание реквизитов;
> неверное оформление сносок и примечаний, их применение;
> отсутствие или неправильное указание источников официального опубликования нормативных правовых актов, на которые делается ссылка в проекте;
> отсутствие в нормативных правовых актах срока принятия решения;
> громоздкость наименований заголовков, названий разделов, глав, статей;
> неверная рубрикация составных частей проекта;
> расхождение в названиях документов, указанных в основной (приказной) части проекта, и их названиями, указанными в приложении;
> использование неверных наименований документов, на которые делают ссылки в тексте проекта;
> неправильное написание дат.
Резюмируя изложенные результаты исследования, следует отметить основные процессы детерминации недостатков правотворческой деятельности муниципальных образований, которые подлежат устранению или оптимизации в их решении:
> расширение объема делегирования органам местного самоуправления государственных полномочий, в том числе по оценке регулирующего воздействия результатов правотворчества на бизнес и инвестиции;
> слабые юридические кадры муниципальных образований в условиях дефицита курсов допол-
нительного профессионального образования в области нормотворчества и антикоррупционной экспертизы;
> недостатки правотворчества, возникающие в результате модельного нормотворчества (а также списывания);
> низкая дисциплина ведения регистров нормативных правовых актов;
> нарастающая динамика прокурорского реагирования на недостатки качества муниципальных нормативных правовых актов;
> изменение структуры искового судопроизводства (реже оспариваются действия (бездействие) субъектов правоприменения, чаще - положения нормативных правовых актов).
Литература
1. Власенко Н.А. Разумность и определенность в правовом регулировании: монография. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2015. С. 17-37.
2. Астанин В.В. Методологические основы мониторинга правоприменения в контексте научной доктрины и требований законодательства // Административное и муниципальное право. 2012. № 4. С. 5-13.
3. Радченко В.И. Мониторинг правоприменения. Определение эффективности правового регулирования // Мониторинг правоприменения, № 2(15), 2015.
4. Ростова О.С. Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов в региональном правотворчестве // Мониторинг правоприменения, № 3, 2016.
