CC BY
106Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
ПП
А.К. ШАИМУРУНОВА,
ученый секретарь Института законодательства РК,
кандидат юридических наук
ПРОБЛЕМЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА
С каждым годом все больше внимание уделяется вопросу повышения качества законодательства. Это выражается в мониторинге законодательства и правоприменительной практики, в систематической работе по анализу и обобщению информации с целью выявления соответствия принимаемых актов планируемому результату правового регулирования, ожиданиям участников правотворческого процесса, других органов, организаций и граждан. Признается, что качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путем принятия подзаконных актов, в частности - нормативно-правовых актов государственных органов, так называемых ведомственных нормативно-правовых актов [1, с. 135].
В силу своей специфики, ведомственное нормотворчество часто подвергалось справедливой критике. Еще в 80-е годы XX века предпринимались попытки упорядочения ведомственного нормотворчества и совершенствования системы ведомственных нормативных актов. Однако эта реформа, как и многие другие, в советское время не имела успеха [2, с. 139].
Сегодня проблема ведомственного нормотворчества также носит актуальный характер. До сих пор в правовой науке нет однозначного мнения относительно перспектив развития правотворчества государственных органов.
Отдельные ученые, придерживающиеся позиции «верховенства закона», предлагают отказаться от всей подсистемы ведомственных нормативных актов.
Другие авторы, отмечают, что сама идея полной ликвидации ведомственных нормативных актов «утопична, и издание ведомственных нормативных актов в разумных пределах вполне оправданно» [3, с. 139].
Автор статьи разделяет мнение, что ведомственная сфера в настоящих условиях занимает самостоятельное и значимое положение по отношению к остальным нормативным регуляторам и необходима гармонизация, определение меры и удельного веса ведомственного правотворчества, которые не должны вести к его исчезновению либо к превалированию над другими норматив-
ными регуляторами [4, с. 140]. Важно добиваться оптимального сочетания ведомственных и иных нормативных правовых актов в национальной правовой системе.
На современном этапе указанное станет возможным, когда ведомственные акты будут приниматься на основании и во исполнение закона, будут служить средством его развития, конкретизации и распространять свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств [5, с. 23]. Таким образом, процедура ведомственного нормотворчества должна быть основана на принципах построения правового государства, должна быть демократичной и эффективной.
Наряду с изложенным, следует согласиться с мнением, что правотворческая деятельность государственных органов «по мере становления правового государства будет постепенно ограничиваться и сокращаться» [6, с. 22].
Данное утверждение справедливо тем, что в правовом государстве должно быть строгое разделение властей, и правотворчество должно стать преимущественно делом органов законодательной власти. Ведомственное правотворчество, конечно, необходимо, однако оно не должно быть необозримым и неупорядоченным и не должно приводить к тому, чтобы исполнительная власть превращалась в составную часть законодательного процесса и даже подменяла ее.
Таким образом, хотя массив нормативных правовых актов, принимаемых государственными органами, должен постепенно сокращаться, полностью ведомственное правотворчество не исчезнет. Оно будет существовать, но в особой, отведенной только ему сфере правового регулирования, поскольку общественные отношения, регламентируемые ведомствами, имеют специфичный характер и не всегда могут быть детально изложены в законодательных актах Республики Казахстан.
Отмечу ряд существующих в настоящее время в сфере ведомственного регулирования негативных тенденций, преодоление которых способствовало бы гармонизации национального законодательства.
Важной проблемой системы законодательства
98 7 № 3 (23) 2011 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
является правовая нестабильность. Более 10 000 подзаконных актов действует на сегодняшний день. Естественно, что разобраться в них не под силу даже опытным юристам. В связи с этим государственными органами проводится работа по систематизации ведомственных нормативных актов посредством инкорпорации, консолидации, нормативно закреплена процедура проведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов. Однако существует проблема в формальном подходе к данной работе, что в свою очередь сказывается на эффективности анализа на предмет необходимости и целесообразности разработки подзаконных актов. Так, анализ, проведенный автором статьи, выявил наличие значительного числа действующих подзаконных нормативных правовых актов, принятых в разное время государственными органами, которых в настоящее время нет, либо отдельные функции разделены между государственными органами. К примеру, Постановление Совета Министров Казахской ССР от 5 сентября 1978 года № 248 «Об организации новых государственных заказников, увеличении площадей и сохранении существующих государственных заказников», Распоряжение Совета Министров Казахской ССР от 11 января 1990 г. N 2-Р «Об образовании Республиканской комиссии по приему юношей коренной национальности для внеконкурсного зачисления в военно-учебные заведения Министерства обороны СССР» и т.д.
Имеются недостатки при заполнении форм отчетности по мониторингу, установленных Правилами ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства от 25 августа 2006 года № 817 (далее - Правила). Указанные в формах отчетности сведения, не подтверждаются соответствующими приложениями, что в свою очередь искажает результаты проведенного мониторинга.
С целью исключения формального подхода и усилением проведения мониторинга нормативных актов необходимо системно подойти к решению проблемы, в частности, следует данную работу закрепить за научной организацией, обеспечив тем самым процедуру проведения мониторинга независимым и научным подходом. Отметим, что изменение субъекта и методов проведения мониторинга нормативных актов исключит субъективный подход к принятию проектов, возможность лоббирования ведомственных интересов, излиш-
нее нормотворчество, включение в НПА коррупционных норм, выход государственного органа за рамки своей компетенции, а также позволит направить усилия на принятие только обоснованных и актуальных нормативных правовых актов.
Пристального внимания требуют и вопросы разрабатываемых проектов подзаконных нормативных правовых актов в реализацию проектов законов, находящихся на рассмотрении в Парламенте Республики Казахстан.
В частности, Регламентом Правительства Республики Казахстан предусмотрена норма (пункт 91-1), согласно которой если для обеспечения действия закона Республики Казахстан необходимо принятие подзаконного нормативного правового акта, государственный орган-разработчик законопроекта с целью всесторонней проработки законопроекта одновременно вносит на рассмотрение государственных органов проекты подзаконных нормативных правовых актов, необходимые для реализации законопроекта.
Полная реализация вышеуказанной нормы предполагает своевременную и наиболее качественную реализацию законов. Следует констатировать, что данная норма Регламента Правительства Республики Казахстан не всегда исполняется государственными органами.
В этой связи необходимо активизировать деятельность госорганов по разработке проектов подзаконных нормативных правовых актов еще на стадии рассмотрения законопроектов в Парламенте Республики Казахстан. Более того, необходимо их представление на предварительную юридическую экспертизу после одобрения Закона Парламентом Республики Казахстан до его подписания Президентом.
С ведением в практику предоставления законопроектов одновременно с проектами подзаконных нормативных правовых актов следует закрепить в статье 21 Закона Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» в качестве предоставляемого материала по проекту, который должен вноситься в Мажилис Парламента Республики Казахстан, результаты анализа и мониторинга подзаконных нормативных правовых актов, относящихся к вносимому на рассмотрение законопроекту.
Принятие указанных мер позволят повысить качество и эффективность законодательства, адекватное правовое регулирование и широкое привлечение общественности к нормотворческой деятельности государства.
Правовой мониторинг и антикоррупционная экспертиза действующих НПА
ОШ7
Использованная литература
1. Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. A.C. Пиголкина. - СПБ., 2003.- С. 135.
2. Там же. С. 139.
3. Там же. С. 139.
4. Там же. С. 140.
5. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. - 2002. - № 6. - С. 23.
6. Арзамасов Ю.Г. Ведомственный нормотворческий процесс в Российской Федерации: Монография. Барнаул: БЮИ МВД России, 2002. - С. 22.
Мацала улттъщ цуцыцшыгармашылыгыныц кейбгр мэселелерте арналады. Ведомстволъщ цуцыцшыгармашылыгыныц цаз1рг1 жагдайына талдау жасалынып, оныц кемшШктер1 корсетшп, усыныстар жасалады.
Статья посвящена отдельным проблемам национального нормотворчества. На основе анализа современного состояния ведомственного нормотворчества называются его недостатки и формулируются предложения.
This article is devoted separate problems of national standard-setting. Based on an analysis of the current state of department alrule making called his weak nessesand formulate proposals.
