CC BY
31
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
по нескольким муниципальным образованиям, являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, а их заместители — заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям. Эти лица назначаются на должность и освобождаются от должности министрами (начальниками главных управлений, управлений) внутренних дел по субъектам Федерации по согласованным с руководителями органов управления ГАИ по субъектам Федерации представлениям начальников управлений (отделов) внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям.
Начальник подразделения ГИБДД горрайор-гана является главным государственным инспектором безопасности дорожного движения в городе, районе, районе в городе — и в то же время руководителем структурного подразделения горрайоргана — ГИБДД. На руководителя ГИБДД городского, районного звена возложена организация работы по обеспечению дорожного движения, организация личного состава на выполнение основных задач и функций по обеспечению дорожного движения, участие в обеспечении общественной безопасности, предупреждении, пресечении правонарушений и преступлений на дорогах.
Административно-правовой статус руководителя подразделения ГИБДД горрайоргана шире, чем административно-правовой статус государственного инспектора, которая ограничена обеспечением безопасности дорожного движения в городе или районе.
К ВОПРОСУ О СУЩНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА
А.В. МИХЕЛЬКЕВИЧ,
адъюнкт Московского университета МВД России Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Приводится анализ разных подходов к пониманию сущности административного процесса. Рассматриваются принципы и выделяются характерные черты этого явления.
Ключевые слова: юридический процесс, административный процесс, административно-процессуальные отношения.
TO A QUESTION ON ESSENCE OF ADMINISTRATIVE PROCESS
A. V.MIKHELKEVICH,
the graduated in a military academy of the Moscow university of the Ministry of Internal Affairs of Russia
Annotation. In article the analysis of various approaches to understanding of essence of administrative process is led. Principles are considered and characteristic features of the given phenomenon are allocated. Keywords: legal process, administrative process, is administrative-remedial relations.
Административное право является одной из двух фундаментальных отраслей российского права наряду с конституционным, где одновременно присутствуют и материальные, и процессуальные начала. Эта особенность наложила
своеобразие на понимание категории «юридический процесс» в рамках этой отрасли права, в результате чего к настоящему времени сложились две основные концепции в подходе к охвату категорией «административный процесс» определен-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
ного круга общественных отношений. Условно их можно обозначить как юрисдикционную и управленческую.
Как отмечает С.З. Женетль, сущность юрис-дикционной концепции понимания категории «административный процесс» заключается в том, что он воспринимается в качестве деятельности органов исполнительной власти по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений1.
Зарождение этой концепции можно отнести к началу 1960-х гг., где она просматривалась в работах А.А. Мельникова и В.С. Тадевосяна2.
Начало зарождения концепции «широкого» понимания административного процесса (управленческая концепция) в современной истории административного права можно отсчитывать от суждения С.С. Студеникина, согласно которому «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»3.
Именно у этой концепции в советский период было наибольшее число приверженцев среди видных ученых-административистов. Так, Г.И. Петров отмечал: «Административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле — это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции»4. Д.Н. Бахрах отмечал, что особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера5.
А.П. Коренев вообще не различал «узкого» и «широкого» понимания категории «административный процесс», дав ей следующее определение: «Советский административный процесс есть деятельность, состоящая в реализации полномочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»6.
Эта концепция, транслированная во множестве учебников и монографических работ (кстати, полностью отвечавшая духу времени, когда она была сформулирована), благополучно миновала перестройку правовой системы 1990-х гг. и имеет последовательных сторонников.
Казалось бы, если она устоялась и признаваема авторитетными учеными, то почему эти взгляды должны подвергаться ревизии? Ответ на этот вопрос имеет по меньшей мере три составляющие:
1) у концепции «широкого» понимания административного процесса с момента ее зарождения имелись не менее авторитетные оппоненты;
2) «широкое» понимание юридического процесса существует только в административном праве, что диссонирует с общей теорией юридического процесса и противоречит сложившейся к настоящему времени практики законодательного регулирования;
3) государство ушло от так называемой административно-командной системы в экономике и других социальных сферах и теперь оно скорее не управляет, а занимается административным регулированием тех отношений, где оно ранее было «управленцем» (сейчас можно утверждать о государственном управлении в области военного строительства, но отнюдь, например, не в отношении капитального или жилищного строительства).
Доминированию концепции «широкого» понимания административного процесса в советский период, по мнению С.З. Женетль, способствовало и то, что административная власть была гипертрофирована и заняла доминирующее положение в системе государства. Обусловлено это было тем, что реальные функции по государственному управлению осуществляли партийные комитеты посредством политико-властного влияния как на советы, так и на их исполнительные комитеты.
1 Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: автореф. ... д-ра юрид. наук. М. 2008. С. 21.
2 Советское государство и право. 1963. № 1.
3 Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 44.
4 Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1962. № 5. С. 30.
5 Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. Пермь, 1969. С. 276.
6 Коренев А.П. Кодификация советского административного
права. М., 1970. С. 67, 68.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Естественно, такое положение, сохранявшееся многие десятилетия, нуждалось в системном, комплексном обосновании. Одним из элементов в фундаменте таких обоснований является расширенное по сравнению с иными отраслями права понимание административного процесса: поскольку отсутствует спор между гражданином и администрацией в силу того, что администрация «плоть от плоти народная», то формирование в рамках административно-правовой доктрины понятийной пары, аналогичной парам «уголовное право — уголовный процесс», «гражданское право — гражданский процесс», лишено какого-либо значения7.
Ущербность «широкого» понимания административного процесса для современной правовой действительности состоит прежде всего в «размытости» принципов. Принципы как одни из важнейших «продуктов» юридической доктрины впоследствии становятся основой, на базе которой выстраивается система нормативного регулирования. Они же служат для оценки качества конкретных нормативных положений, а в ряде случаев — качества правоприменения. Чем четче правовые принципы, тем четче правовые нормы.
В.Д. Сорокин как один из последовательных сторонников «широкого» понимания административного процесса предлагает следующую систему его принципов:
♦ законности;
♦ заинтересованности масс;
♦ быстроты процесса;
♦ охраны личности и государства;
♦ гласности;
♦ материальной истины;
♦ равенства сторон;
♦ национального языка;
♦ самостоятельности в принятии решений;
♦ ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса и принятое решение8.
Если принцип законности как универсальный правовой принцип по отношению к разрешению конфликтов по определенным процессуальным правилам сомнений не вызывает, то принцип заинтересованность масс имеет спорное отношение к этой сфере. В.Д. Сорокин поясняет его участием граждан в управлении делами государства. Реализация принципа быстроты процесса при разре-
шении дел об административных правонарушениях может существенно повредить достижению объективной истины по делу. Кстати, этот принцип находится в прямом противоречии с декларированным Сорокиным принципом материальной истины, согласно которому «орган исполнительной власти, должностное лицо, государственный служащий, рассматривающий дело, обязан использовать все имеющиеся возможности для сбора и привлечения доказательств, относящихся к данному производству, должным образом их оценить, полностью исключив односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и принятию решения»9. Как полноту и объективность согласовать с быстротой, не очень понятно. Представляется, что уместнее вести речь не о «быстроте процесса», а об «исключении волокиты» при его осуществлении.
В копилку этих несообразностей вносит свою лепту и И.В. Панова, выделяя в качестве обязательных принципов двустепенность административного процесса и активность правоохранительных органов10. Уязвимость подобной позиции состоит в попытке охватить необъятное, объединить разные по своей природе правовые явления: рассмотрение индивидуальных дел и принятие решения по ним (процедура) и разрешение конфликтов в правовой форме (процесс). Конечно, для принятия решения о том, строить ли дорогу через лесной массив либо нет, принцип заинтересованности масс является важным, но «массы» будут инертны при решении вопроса, например, о количестве инстанций, в которых может обжаловаться дело об административном правонарушении.
КоАП содержит лишь два четко выраженных принципа, которые характерны для процессуального права: принцип равенства перед законом (ст. 1.4) и презумпция невиновности (ст. 1.5). В то же время уголовно-процессуальное законодательство, упрощенным прототипом которого является процессуальная составляющая законодательства об административных правонарушениях, содержит большее количество принципов, которые вы-
8 СорокинВ.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 215—219.
9 Там же. С. 217.
10 Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: автореф. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург,. 2000. С. 8, 9.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
работаны наукой и практикой, и воспринимаются теперь как естественные правила.
Неплохо было бы интерпретировать применительно к законодательству об административных правонарушениях такую норму-принцип, как «уголовное преследование и назначение виновным справедливого наказания в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и отказ от уголовного преследования невиновных, освобождение их от наказания, реабилитация каждого, кто необоснованно подвергся уголовному преследованию». Действительно, гражданин, ставший субъектом административного правонарушения, по аналогии с уголовным процессом (см. ч. 1 ст. 9 УПК), достоин того, чтобы при административном задержании, доставлении или отбывании наказания в виде административного ареста по отношению к нему запрещалось осуществление действий, создающих опасность для его жизни и здоровья.
Применительно к законодательству об административных правонарушениях целесообразно интерпретировать принципы исключительного перечня законных оснований, по которым гражданин может быть задержан по подозрению в совершении административного правонарушения и строгого алгоритма действий задержавших его представителей власти, обязанных разъяснить гражданину его права, обязанности, ответственность и обеспечить возможность осуществления этих прав.
Для большинства граждан сам факт задержания по подозрению в административном правонарушении является не менее психотравмирующей ситуацией, чем аналогичный факт по подозрению в совершении преступления.
Кроме того, необходимо определиться с соотношением понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство». По мнению Д.Н. Бахраха, «понятия «судопроизводство» и «административно-процессуальная деятельность» (административный процесс) — родовые общности. В каждую из этих общностей Бахрах объединяет по несколько видов юридических процессов. Подобно тому, как относительно самостоятельно существует группа судебных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.
Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы имеют следующие особенности:
♦ это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти. Кстати, судьи, когда рассматривают дела об административных правонарушениях, осуществляют от имени России правосудие (судопроизводство), а не административную деятельность;
♦ властная деятельность публичной администрации направлена на решение в соответствии с законами, актами правосудия конкретных дел, порученных ей;
♦ важнейшим результатом административной деятельности является акт государственной (и муниципальной) администрации;
♦ порядок осуществления властной деятельности публичной администрации регулируется административным правом, а точнее его административно-процессуальными нормами;
♦ административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты. Процедуры в административном процессе можно признать менее сложными, гласными, чем судопроизводство. В качестве примера можно назвать такие факты: законы не устанавливают, когда вступают в силу и в течение какого срока могут быть обжалованы в вышестоящие органы акты нижестоящих административных органов. Сроки обжалования таких актов в суд, равно как и сроки вступления в силу актов правосудия, регламентируются законом;
♦ административные процессы регулируются не только законами, но и нормами подзаконных актов административных органов.
Возвращаясь к анализу соотношения между категориями «судопроизводство» и «административно-процессуальная деятельность» и указании на наличие между ними «родовой общности», следует отметить, что именно этой общности Д.Н. Бахрах и не показывает. Судопроизводство представляет собой единый алгоритм последовательных нормативно урегулированных действий на определенных стадиях, а административные процессы в трактовке Бахраха — разрозненные системы, действующие друг от друга практически автономно. При этом под административным процессом ученый понимает властную деятельность публичной администрации, осуществляемую в рамках административно-процессуальной формы и состоящую в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов11.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Актуальные проблемы административного права
Приверженцами «широкого» понимания содержания категории «административный процесс», как бы это не выглядело парадоксально, выступают и некоторые представители судейского сообщества. Так, судья арбитражного суда Кировской области П.И. Кононов считает для себя неприемлемым «узкий» подход к пониманию вышеуказанной категории и приводит в обоснование своей позиции интересную и обширную аргументацию.
Первым аргументом в позиции П.И. Кононова является то, что «из смысла самого термина «процесс» в его общем понимании вообще не следует, что такой вид процесса как юридический процесс, есть лишь деятельность по разрешению спорных, конфликтных ситуаций. Если понимать процесс как систему последовательно совершаемых действий, направленных на достижение определенного результата, а именно так он и может пониматься, то к юридическому процессу следует относить любую урегулированную нормами права деятельность компетентных правоприменительных органов по разрешению любых категорий юридических дел, как спорных, так и бесспорных»12.
Процесс — это всегда последовательность, в которой события или действия поступательно развиваются во времени. Исходя из этого, все, что происходит в объективной действительности, есть процесс.
Казалось бы нельзя не согласиться с мнением П.И. Кононова и Д.Н. Бахраха, что практически вся деятельность государственной администрации есть ряд разных процессов. Но имеет смысл выделить процессуальную юридическую деятельность как особый вид государственной деятельности по разрешению социальных конфликтов в рамках обособленной системы юридических правил, гарантирующих справедливое разрешение конфликта, среди остальных видов деятельности органов государства (правотворческой, исполнительно-распорядительной и иной). Административно-процессуальные отношения возникают в следующих сферах:
♦ по делам об административных правонарушениях;
♦ при рассмотрении административных жалоб граждан и иных субъектов;
♦ при привлечении государственных служащих к дисциплинарной ответственности;
♦ при применении мер административного пресечения;
♦ при исполнении административного наказания.
11 Бахрах Д.Н. Административно-процессуальная деятельность государственной администрации // Административное право и процесс. 2009. № 3.
12 Кононов П.И. Административный процесс и административное судопроизводство: понятие и соотношение // Перспективы оптимизации административного процесса. М., 2011. С. 72, 73.
МЕСТНАЯ АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ ФРАНЦИИ
М.В. САУДАХАНОВ,
кандидат юридических наук
Научная специальность: 12.00.14 — административное право, финансовое право, информационное право
E-mail: [email protected]
Аннотация. Исследуется местная административная юстиция Франции. Ключевые слова: административная юстиция, административное право, Франция.
LOCAL ADMINISTRATIVE JUSTICE OF FRANCE
M.V. SAUDAKHANOV,
candidate of Law
Annotation. In this article we explore the local administrative justice of France. Keywords: administrative justice, administrative law, France.
