CC BY
51
АНТИКОРРУПЦИОННЫЕ АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
В.А. ВОВК
соискатель кафедры административного права Московского университета МВД России,
Начальник кабинета специальных дисциплин кафедры огневой подготовки УНК СП в Московском университете МВД России Научная специальность: 12.00.14 — Административное право; административный процесс Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Зырянов С.М.
E-mail: [email protected]
Аннотация. Рассматриваются административные процедуры, предусмотренные Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предлагается систематизация этих процедур.
Ключевые слова: коррупция, органы внутренних дел, административный процесс, административные процедуры.
ANTI-CORRUPTION ADMINISTRATIVE PROCEDURES IN THE BODIES OF INTERNAL AFFAIRS
V.A. VOVK
the competitor of chair of administrative law of the Ministry of Internal Affairs Moscow university of Russia, the Chief of an office of special disciplines of chair offire preparation of UNK of the joint venture
at the Ministry of Internal Affairs Moscow university ofRussia
Annotation. The article considers the administrative procedure envisaged by Federal law «On service in bodies of internal Affairs and amendments to certain legislative acts of the Russian Federation», proposed systematization of these procedures.
Key words: corruption, internal Affairs bodies, the administrative process, administrative procedures.
Проблемы процессуальной регламентации государственного управления, функционирования органов исполнительной власти всегда находились в центре внимания административной науки. Можно вспомнить дискуссию, развернувшуюся в 60-е годы прошлого века между Н.Г. Салищевой и В.Д. Сорокиным. Если профессор В.Д. Сорокин утверждал, что вся правоприменительная деятельность, реализация норм административного права осуществляется в процессуальной форме, выделяя множество видов административного процесса1, то Н.Г. Сали-щева, напротив, призывала ограничить административный процесс только отношениями по рассмотрению дел об административных правонарушени-
ях и административных жалоб2. В этой дискуссии принимали участие многие ученые3. Несмотря на это, единства в понимании категорий «процесс» и «процедура» не было достигнуто. Вместе с тем, применительно к задачам данного исследования, по нашему мнению, вполне возможно применить определение, сформулированное С.З. Женетль: «Юридическая процедура есть закрепленная в нормах права последовательность (порядок) действий органов государственной власти, необходимая для осуществления нормативно-установленных для них задач и функций».
Независимо от того, как мы будем рассматривать административную процедуру — как элемент
административного процесса, форму решения отдельной исполнительской задачи или как самостоятельную форму реализации административно-правовых норм, мы должны будем признать, что как административный процесс, так и административная процедура — формы властной правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов административного права. Субъекты права, не наделенные властными полномочиями и реализующие правовые нормы исключительно в формах соблюдения, исполнения и использования, не могут совершать процедурные действия. Они лишь вовлекаются в эти действия по воле уполномоченных применять право субъектов. Соответственно этому административные процедуры должны отвечать характеристике юридического процесса, данной Д.Н. Бахрахом4:
Ф административная процедура — это сознательная, организованная деятельность уполномоченных субъектов административного права;
это властная деятельность, реализация властных полномочий;
она имеет собственную юридическую форму, соответствующую процессуальной форме; ф результатом административной процедуры является принятие правового акта или его исполнение;
реализация административной процедуры должна быть документально зафиксирована. Надо заметить, что в разрезе противодействия коррупции административные процедуры изучаются преимущественно с точки зрения выявления в них коррупциогенных факторов и совершенствования в направлении ужесточения рамок поведения уполномоченных субъектов5. Так. Н.Б. Малявина в диссертации на тему «Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти» рассматривает административные процедуры как установленный нормативными правовыми актами порядок осуществления действий органов публичной власти, направленных на осуществление их нормативно определенных функций6. Н.Б. Малявина, в целом, верно полагает, что существующие проблемы коррупциогенности нормативных правовых актов и действий должностных лиц пре-
допределяются неоднозначностью, гибкостью и многозначностью правовых норм, регламентирующих отношения, возникающие в публично-правовой сфере. Поэтому создание правовой среды посредством четкого и единообразного оформления контуров правовых отношений между агентами власти и населением не только детерминирует ясность субъективных прав и публичных обязанностей, но и способствует минимизации проявления личного, субъективного усмотрения должностных лиц при принятии социально-значимых решений, снижает общий уровень коррупции в системе органов государственной власти и местного самоуправления'.
В специальной литературе уделяется значительное внимание антикоррупционным стандартам8, чего нельзя сказать об антикоррупционных процедурах, несмотря на то, что сам термин «антикоррупционные процедуры» используется. Так, Л.А. Ломакина называет ротацию кадров процедурой, способствующей повышению эффективности антикоррупционных практик9. С.Н. Хорунжий и С.М. Бекетова говорят о процедуре удаления в отставку главы муниципального образования в случае несоблюдения им ограничений, запретов и неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом № 27Э-ФЗ10. Н.А. Власенко, С.А. Грачева и Е.Е. Рафалюк называют процедуру проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов11.
Специальные антикоррупционные процедуры предусматриваются международными документами, в частности, Конвенция ООН против коррупции упоминает «надлежащие» процедуры отбора и подготовки кадров для занятия публичных должностей, которые считаются наиболее уязвимыми с точки зрения коррупции, процедуры ротации таких кадров на таких должностях.
Опубликованы работы, посвященные процедурной регламентации управленческой внутри-организационной деятельности12. Что же касается служебной деятельности в органах внутренних дел, административных процедур противодействия коррупции, то эти вопросы в науке административного права ранее не поднимались. Вместе с тем, организационно-служебная деятельность органов внутренних дел все больше усложняется
по мере развития системы МВД России. Анализ положений Федерального закона № 342-Ф3 показывает, что в организации служебной деятельности осуществляется довольно большое число управленческих мероприятий по учету, контролю, пра-вонаделению, принятию решений, поощрению, привлечению к дисциплинарной ответственности и т.д. Все они как правоприменительные акты нуждаются в соответствующей юридической форме. Сказанное относится и к мерам, направленным на противодействие коррупции в органах внутренних дел.
По нашему мнению, антикоррупционные процедуры могут быть представлены в систематизированном виде:
1) организационные антикоррупционные процедуры (формирования и комплектования органов, служб, комиссий, распределения полномочий, определения сроков и т.д.);
2) информационные процедуры (сбор сведений, их систематизация, обработка, хранение, учет, анализ; доведение до служащих информации, обмен информацией с другими подразделениями, службами, органами);
3) контрольные процедуры (проверка сведений, служебная проверка);
4) квазисудебные процедуры (рассмотрение вопросов на заседаниях аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, рассмотрение руководителем материалов служебной проверки, других материалов и принятие мер дисциплинарного принуждения).
Возможны иные варианты классификации административных процедур противодействия коррупции, например, по признаку основания для их проведения:
проводимые по инициативе гражданина (проверка сведений, представленных лицом, поступающим на службу, проведение служебной проверки по заявлению сотрудника, временное отстранение сотрудника от исполнения обязанностей в связи с конфликтом интересов, разрешение сотруднику осуществлять трудовую деятельность в организациях и т.д.); ф проводимые по инициативе руководителя (служебная проверка, контроль);
ф проводимые по инициативе прокурора (проверка сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера). По признаку субъекта, осуществляющего свои полномочия в форме административной процедуры выделяются:
ф проводимые сотрудниками кадровых служб, подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений; ф проводимые руководителями; ф проводимые аттестационными комиссиями, комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов;
проводимые подразделениями, уполномоченными на осуществление оперативно-розыскной деятельности.
Для того чтобы то или иное установленное законом полномочие стало реальным и могло осуществляться на практике, недостаточно сформулировать его в федеральном законе. Необходимо придать ему соответствующую процессуальную форму. А для этого необходимо описать порядок его осуществления13.
В то же время, придание антикоррупционным мерам соответствующей процессуальной формы — сложная задача, решение которой требует значительного времени. А.М. Цирин справедливо обращает внимание на то, что установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности остается существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия коррупции14. В то же время, административные процедуры являются неотъемлемой частью правовых технологий в сфере противодействия коррупции15.
Наиболее важными являются административные процедуры, опосредующие обязанности сотрудников:
ф сообщать непосредственному руководителю (начальнику) о возникновении личной заинтересованности, которая может привести к возникновению конфликта интересов при выполнении служебных обязанностей, и принимать меры по предотвращению такого конфликта (п. 13 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 342-Ф3);
уведомлять непосредственного руководителя (начальника), органы прокуратуры Российской Федерации или другие государственные органы о каждом случае обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения (п. 14 ч. 1 ст. 12 Федерального закона № 342-Ф3);
ф передавать по акту в орган внутренних дел подарки, полученные служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, за исключением случаев, установленных Гражданским кодексом РФ. Сотрудник, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации (п. 6 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ);
не допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо органа внутренних дел, в котором служащий замещает должность, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ и п. 5 ч. 1 ст. 13 Федерального закона № 342-Ф3);
получать письменное разрешение руководителя на принятие наград, почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в должностные обязанности сотрудника входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями (п. 11 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ);
прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора (п. 15 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 79-ФЗ);
ф ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представлять руководителю
сведения о своих доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (ч. 1 ст. 20, ст. 20.1 Федерального закона № 79-ФЗ).
Литература
1. Агеев В.Н. Правовые механизмы противодействия коррупции в Российской Федерации: региональный опыт (на примере Республики Татарстан) // Административное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 16.
2. Бала В.А. Формально-логический подход к построению процедуры принятия решения по управлению по-жарно-спасательными формированиями города: Автореф. дисс. ... канд. тех. наук. СПб., 2006.
3. Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. № 7.
4. КудрявцевВ.Н., ГоршеневВ.М., Недбайло П.Е. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. — М., «Юрид. лит.», 1976.
5. Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 68—80.
6. Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.
7. Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 74—83.
8. Карпович О.Г. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией в России // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 44—47.
9. Коррупция: природа, проявление, противодействие. Монография. М., 2012. С. 387—400.
10. Лазарев И.М.Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002.
11. Ломакина Л.А. Ротация государственных гражданских служащих в контексте преодоления коррупции // Журнал российского права. 2013. № 4.
12. Малявина Н.Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
13. Маслеников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009.
14. Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1967.
15. Сивков А.Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003.
16. Сорокин В.Д. Административное процессуальное право. М.: Юридическая литература, 1972.
17. Тарасов А.А. Антикоррупционные стандарты в уголовном судопроизводстве: от законодательной идеи к процедурному воплощению // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1. С. 13—20
18. Хабриева Т.Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.
19. Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 37—40.
20. Цирин А.М. Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2012. № 12. С. 47—52.
21. ШиндяпинаЕ.Д., ЧерепановаЕ.В., ДымбероваЭ.Д., Белоусова О.В. Совершенствование правовых и институциональных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 100—112.
22. Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976.
1 См.: Сорокин В.Д. Административное процессуальное право. М.: Юридическая литература, 1972.
2 См.: Салищева Н.Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М.: Наука, 1970.
3 См., напр.: См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юридическая литература, 1967; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976; Женетль С.З. Административный процесс и административные процедуры в условиях административной реформы: Дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2009; ЛазаревИ.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной вла-
сти в Российской Федерации: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Маслеников М.Я. Российский административный процесс: вопросы теории и практики. М., 2009; Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. № 1. С. 74—83 и др.
4 См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс: понятие, особенности и виды // Государство и право. 2009. № 7. С. 83.
5 См., напр.: Шиндяпина Е.Д., Черепанова Е.В., Дымберо-ва Э.Д., Белоусова О.В. Совершенствование правовых и институциональных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 100—112; Агеев В.Н. Правовые механизмы противодействия коррупции в Российской Федерации: региональный опыт (на примере Республики Татарстан) // Административное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 16—23 и др.
6 См.: Малявина Н.Б. Административные процедуры как средство противодействия коррупции в системе органов публичной власти: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 3.
7 См.: Там же.
8 См., напр.: Коррупция: природа, проявление, противодействие. Монография. М., 2012. С. 387—400; Тарасов А.А. Антикоррупционные стандарты в уголовном судопроизводстве: от законодательной идеи к процедурному воплощению // Уголовное судопроизводство. 2010. № 1. С. 13—20; Карпович О.Г. Актуальные вопросы борьбы с коррупцией в России // Российская юстиция. 2010. № 4. С. 44—47 и др.
9 См.: Ломакина Л.А. Ротация государственных гражданских служащих в контексте преодоления коррупции // Журнал российского права. 2013. № 4. С. 47.
10 См.: Хорунжий С.Н., Бекетова С.М. Правовые проблемы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 4. С. 37—40.
11 См.: Власенко Н.А., Грачева С.А., РафалюкЕ.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 68—80.
12 См., напр.: Бала В.А. Формально-логический подход к построению процедуры принятия решения по управлению пожарно-спасательными формированиями города: Автореф. дисс. ... канд. тех. наук. СПб., 2006; Сивков А.Л. Процедуры реализации законодательных полномочий Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2003 и др.
13 На отсутствие юридической процедуры как на причину того, что отдельные предписания того или иного закона, хорошо и четко сформулированные, остаются безрезультатными либо используются недостаточно эффективно, указывали В.Н. Кудрявцев, В.М. Горшенев, П.Е. Недбайло. См.: Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., «Юрид. лит.», 1976. С. 3.
14 См.: Цирин А. М. Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2012. № 12. С. 47—52.
15 Хабриева Т.Я. предлагает рассматривать юридические технологии как систему научно обоснованного комплекса приемов, методов и других правовых инструментов, а также процедур их использования. См.: Хабриева Т.Я. Современные юридические технологии в теории и практике правотворчества и правоприменения // Эффективность законодательства и современные юридические технологии / Отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2009. С. 4.
