CC BY
271
Противодействие коррупции в Российской Федерации: проблемы правового регулирования
ЦИРИН Артем Михайлович,
и. о. заместителя руководителя Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, кандидат юридических наук
В России завершился процесс становления законодательства о противодействии коррупции. Формируется административная и судебная практика, созданы специальные институты по профилактике коррупции и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции, ужесточены санкции за совершение коррупционных правонарушений.
Вместе с тем, несмотря на достижение отдельных успехов, ситуация с коррупцией в стране продолжает оставаться напряженной и требует постоянной и согласованной работы общества, государства и граждан по преодолению этого древнего и многоликого социального зла.
Эффективность правовой борьбы с любым явлением с самого начала обусловлена четкостью его легального определения. Несмотря на повышенный интерес представителей различных научных дисциплин к теме коррупции в последнее десятилетие, именно понятийно-категориальный аппарат продолжает оставаться предметом самых острых дис-куссий1.
1 См.: Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проб-
Надо отметить, что большие расхождения в трактовке коррупции имеются и между государствами, и между международными организациями, что затрудняет работу по противодействию коррупции2. Широкий спектр научных подходов к определению понятия «коррупция» пока не находит своего отражения в действующем законодательстве, раскрывающем коррупцию в основном через совокупность отдельных составов правонарушений3. Однако предусмотреть исчерпывающий перечень коррупционных деяний вряд ли возможно, поскольку разновидности коррупционной деятельности постоянно совершенствуются, меняются в зависимости от средств противодействия.
Коррупционные практики, основанные на непосредственном взаимодействии взяткополучателя и взяткодателя, уступают место разветвленным коррупционным схемам, за-вуалирующим передачу незаконной выгоды и оказание коррупционных услуг под совершение легальных действий, оплату услуг «правильной фирмы-посредника», товаров «нужного поставщика» и т. д.
Часто участники крупной посреднической цепи могут не догадываться об их использовании в коррупционных схемах. Учитывая кримина-
лемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 5—17.
2 См.: Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / под ред. И. С. Власова. М., 2009. С. 7.
3 См. ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. 273-Ф3 «О противодействии коррупции».
лизацию посредничества во взяточ-ничестве4, лица, подпадающие под данный состав преступления, все чаще обращаются к информационно-коммуникационным технологиям, занимаясь посредничеством в обезличенной форме в сети Интернет. Поэтому при совершении коррупционных правонарушений все активнее используются информационно-коммуникационные технологии, что позволяет добиться деперсонализации взаимодействия участников коррупционной сделки. Следует отметить, что такие схемы достаточно устойчивы и позволяют неограниченно расширять зону коррупционного сервиса.
Многие проявления коррупции не рассматриваются как коррупционные правонарушения. В качестве примера можно привести «коррупционные проявления в деятельности соответствующих должностных лиц (например, коррупционный протекционизм, коррупционный фаворитизм, непотизм и иное злоупотребление властью)»5. Их распространенность подтверждается данными социологических исследований. По результатам анкетного опроса, 24,2% респондентов — военнослужащих Вооруженных Сил России к коррупционным проявлениям отнесли покровительство военнослужащему или лицу гражданского персонала со стороны должностного лица6. Покро-
4 См. Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 97-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
5 См.: Зорин О. Л. Протекция как преференция в военно-служебных отношениях // Право в Вооруженных Силах. 2012. № 4. С. 27—31.
6 См.: Организационно-методические
проблемы выявления коррупционных про-
явлений в деятельности воинских должностных лиц: науч. док. / рук. авт. кол. А. В. Ку-дашкин. М., 2009. С. 10.
вительство может выражаться как в карьерном росте, так и в применении различных поощрений.
Таким образом, предусмотренное законом определение коррупции нуждается в совершенствовании с учетом новых ее проявлений, прежде всего различных форм посредничества и нематериальной заинтересованности в получении ненадлежащей выгоды. При этом необходимо ориентироваться на то обстоятельство, что в международно-правовых документах содержится более широкое обязательство по криминализации соответствующих деяний. В противном случае эффективность правового заслона на пути коррупции будет снижаться.
Не менее важным является вопрос об обеспечении надлежащей имплементации требований международных правовых актов в области противодействия коррупции, ратифицированных Российской Федерацией, и направляемых в связи с этим международных рекомендаций. Выполнению этой задачи нередко препятствуют сложности, связанные с особенностями национальной правовой системы7.
Речь, в частности, идет о выполнении рекомендаций Группы государств против коррупции (ГРЕКО), касающихся уголовной ответственности за любые проявления коррупции, конфискации доходов от коррупции за все виды коррупционных преступлений, устранения практики принятия ценных подарков в любой форме, введения уголовной ответственности юридических лиц. Очевидно, что не все рекомендации могут быть выполнены оперативно. В связи с этим важно избежать ошибок, которые могут возникнуть ввиду неселективного заимствования законодательных
7 См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. № 9. С. 5—12.
конструкций, свойственных правовым системам зарубежных государств. При этом нельзя отрицать эффективность сближения подходов в части использования наиболее эффективных и зарекомендовавших себя моделей.
Общей тенденцией развития законодательства о противодействии коррупции является расширение антикоррупционного вмешательства государства в публичный и частный сектор. Законопроекты последнего времени — яркое тому подтверждение. Проводится унификация запретов, ограничений и обязанностей для должностных лиц, осуществляющих публичные функции. Ранее они устанавливались преимущественно в отношении лиц, проходящих государственную гражданскую службу. Впоследствии ограничения и обязанности в антикоррупционной сфере были распространены на другие виды государственной службы, муниципальных служащих, а затем установлены в отношении лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, а также должности в государственных корпорациях, государственных компаниях, фондах и иных организа-циях8.
При этом был реализован подход, предполагающий дальнейшее распространение антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей на различные сферы оказания общественно значимых услуг. В качестве примера можно привести ограничения, налагаемые на медицинских и фармацевтических работников при осуществлении ими профессиональной деятельности (они не вправе принимать от производителей лекарств подарки, денежные средства, в том числе на оплату раз-
8 См. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».
влечений, отдыха, проезда к месту отдыха и т. д.)9.
Анализ положений законодательства в части, касающейся ограничений правового статуса работников государственных корпораций, позволяет говорить о неоднозначности в их правоприменении10. Поэтому возникают вопросы об определении критериев распространения указанных запретов, ограничений и обязанностей и оптимальности в определении их объема. Во-первых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, должны соответствовать их правовому статусу, объему их полномочий. Поэтому запреты в отношении всех государственных чиновников действуют в незначительном количестве государств (Нигерия, Кения, Бангладеш). В большинстве стран они устанавливаются относительно отдельных категорий публичных должностных лиц с учетом особенностей их правового статуса. При этом наблюдается тенденция к существенному сокращению количества тех государств, которые сохраняют прямые запреты на владение чиновниками недвижимости, банковских счетов, иных активов за рубежом, что связано с развитием процессов глобализации, стирающих границы между государствами (например, страны Европейского союза).
Во-вторых, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны препятствовать их профессиональной деятельности. Ограничение деловой активности публичных должностных лиц необходимо компенсировать путем детальной регламентации способов удовлетворения го-
9 См.: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ф3 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
10 Подробнее об этом см.: Кудашкин В. В. Особенности правового статуса работников государственных корпораций // Журнал российского права. 2011. № 8. С. 19—26.
сударственными служащими своих частных интересов, не противоречащих служебным обязанностям.
В-третьих, запреты, ограничения и обязанности, налагаемые на должностных лиц, не должны наносить материальный и моральный ущерб публичному служащему. Так, в ряде государств, помимо регистрации активов и раскрытия финансовой информации государственных чиновников, установлены дополнительные ограничения, например система «слепого управления». В соответствии с ней высокопоставленные чиновники, работающие в государственных органах и являющиеся собственниками акций в размере, превышающем установленные суммы, обязаны передать их в слепое управление. Вместе с тем данная система не вполне эффективна. По данным Национальной антикоррупционной комиссии Таиланда, лишь 10% политических деятелей передали свои инвестиции в слепое управление по причине недоверия к потенциальному управляющему и боязни утраты своих средств.
В российском законодательстве в ряде случаев коррупциогенная составляющая той или иной должности несоразмерна объему запретов, ограничений, обязанностей, налагаемых на соответствующих должностных лиц. Некоторые законодательные инициативы вступают в противоречие с конституционными правами и свободами государственных служащих, ограничивая равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от имущественного и должностного положения, места жительства. При этом они почти всегда не предусматривают каких-либо компенсаторных механизмов для государственных и муниципальных служащих.
Масштабы коррупции и степень ее латентности позволяют говорить о том, что в борьбе с этим явлением нельзя достичь серьезных успехов усилиями только государства. Конечно, не стоит преуменьшать воз-
можности правоохранительных и иных органов. Вместе с тем коррупция, как результат избыточного администрирования, во многом является порождением самого государства. Данный подход полностью соотносится с положениями Конвенции ООН против коррупции, принятой в Нью-Йорке 31 октября 2003 г. резолюцией 58/4. Согласно ее ст. 13 каждое государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному у ча-стию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество.
Существенной проблемой развития правового регулирования в сфере противодействия является установление законодательных процедур, опосредующих участие институтов гражданского общества и граждан в антикоррупционной деятельности. Согласно ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» под противодействием коррупции понимается деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий.
К числу основных принципов противодействия коррупции в Российской Федерации отнесен принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами (ст. 3 названного Закона). Вместе с тем механизмы взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с гражданами и институтами гражданского общества остаются не вполне определенными. Очевидно, что они не должны ограничиваться механизмом, предусмотренным ст. 5 Феде-
рального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: институты гражданского общества и граждане могут в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).
Взаимодействие государства с гражданским обществом в целях уменьшения коррупционного поля должно быть направлено на преодоление коррупционного сознания и поведения (действий и бездействия) граждан, государственных и муниципальных служащих; своевременное выявление коррупционных практик и доведение информации о них до правоохранительных органов; борьбу с коррупциогенными проявлениями в нормативных правовых актах.
К числу основных принципов взаимодействия государственных и общественных институтов следует отнести системность, объективность, беспристрастность, ответственность, безопасность и сотрудничество. Названные принципы необходимо реализовать на разных уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном, локальном) и распространить на всех участников противодействия коррупции: государственные и муниципальные органы власти, Общественную палату, уполномоченных по правам человека, общественные объединения и организации (профессиональные объединения, профсоюзы, СМИ, религиозные организации, общественные советы и др.), отдельных граждан и юридических лиц.
Наряду с мотивировочными, информационными и результативными этапами деятельности государственных институтов и институ-
тов гражданского общества по противодействию коррупции должны выделяться аналитические и оценочные этапы. Для этого целесообразно использовать специфические критерии эффективности взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции. К их числу могут быть отнесены обеспеченность, охрана и защита прав и свобод человека и гражданина, результативность общественного контроля, открытость и прозрачность деятельности органов власти и их должностных лиц, снижение уровня коррупции и т. д. Законодательному оформлению указанного механизма может способствовать принятие законов об общественном контроле, о парламентском контроле, о лоббировании и др. При этом за нарушения требований данных актов должна быть предусмотрена юридическая ответственность.
Федеративный характер Российского государства обусловливает существование проблем, связанных с необходимостью обеспечения сбалансированности федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере. Наряду с такими традиционными проблемами, как дублирование норм федерального законодательства о противодействии коррупции, отсутствие конкретизации федеральных законов в законах субъектов РФ, избыточное количество декларативных норм, имеют место прямые нарушения норм федерального законодательства: к менее существенным относятся установление дефинитивных норм, отличных от аналогичных понятий на федеральном уровне, к более значительным — наложение обязанностей по финансированию мероприятий, реализуемых органами исполнительной власти субъекта РФ, на органы местного самоуправления. К сожалению, многие подходы, показавшие свою эффективность на федеральном уровне, с
трудом воспринимаются законодательством субъектов РФ. Так, координационные и совещательные органы по профилактике коррупции, функционирующие в субъектах РФ, в ряде случаев не привлекают в свой состав представителей гражданского общества, научных учреждений и учебных заведений. Комиссии по урегулированию конфликта интересов зачастую сформированы с нарушениями.
Обеспечить эффективный контроль над коррупцией лишь за счет совершенствования законодательной базы невозможно11. Необходимо наладить системное и надлежащее осуществление правовых мер, как того требует Конвенция ООН против коррупции. При этом усилия по реализации антикоррупционных мер должны предприниматься не толь-
11 См.: Клеменчич Г., Стусек Я., Гайка И. Коррупция. Специализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей. Организация экономического сотрудничества и развития. Сеть по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии. 2008. С. 10. URL: http://sartracc.ru/ Pub_mter/corrmod.pdf.
ко в публичной сфере, но и в частной, поскольку коррупция связана с пересечением этих сфер.
Библиографический список
Клеменчич Г., Стусек Я., Гайка И. Коррупция. Специализированные институты по борьбе с коррупцией: обзор моделей. Организация экономического сотрудничества и развития. Сеть по борьбе с коррупцией для стран Восточной Европы и Центральной Азии. 2008. URL: http://sartracc.ru/Pub_ mterZcorrmod.pdf.
Кудашкин В. В. Особенности правового статуса работников государственных корпораций // Журнал российского права. 2011. № 8.
Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Механизм оценки антикоррупционных стандартов ГРЕКО (сравнительно-правовое исследование) // Журнал российского права. 2011. № 9.
Организационно-методические проблемы выявления коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц: науч. док. / рук. авт. кол. А. В. Кудаш-кин. М., 2009.
Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктринальные подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
Коррупционные проявления в трудовых отношениях
АБУЗЯРОВА Найра Абдулкады-ровна, ведущий научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук
Тема коррупции в сфере труда пока мало исследована. В трудовом праве стороны не равны, власть единоличного органа юридического лица — руководителя фактически слишком велика, что приводит к коррупционным проявлениям.
Ряд ученых вообще отрицают наличие коррупции в трудовом праве, утверждая, что коррупцией охвачен только публичный сектор, а именно
деятельность властных органов. Так ли это на самом деле? Исходя из того, является ли руководитель организации представителем руководителя и должностным лицом, можно ответить на вопрос, возможны ли коррупционные проявления в трудовых отношениях.
Международные нормативные документы определяют коррупцию как совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов либо их незаконное получение всякий раз, когда имеет
