CC BY
240
Наука. Теория. Практика
правовая природа и понятие судебного контроля в производстве по делам об административных правонарушениях
the legal nature of the concept of judicial review proceedings in cases of administrative
offenses
УДК 342.9
С.Б. ТРУХАЧЕВ,
Государственный советник юстиции Российской Федерации 1 класса, начальник управления судебного департамента в Воронежской области (Воронеж)
e-mail: svetlana [email protected]
S.B. TRUKHACHEV,
State Counselor of Justice of Class 1, the head of the judicial department in the Voronezh region (Voronezh)
Аннотация: в статье рассматриваются соотношения и проводится грань между такими правовыми понятиями, как судебный контроль и судебный надзор в производстве по делам об административных правонарушениях. Автор выделяет судебный контроль в производстве по делам об административных правонарушениях как самостоятельный правовой институт с его характерными особенностями вследствие анализа данных понятий.
Ключевые слова: судебный контроль, судебный надзор, производство по делам об административных правонарушениях, административная юстиция.
Abstract: This article discusses the relations and to distinguish between such legal concepts as judicial review and judicial review in proceedings in cases of administrative offenses. The author distinguishes judicial review proceedings in cases of administrative offenses as an independent legal institution with its special characteristics as a result of the analysis of these concepts.
Keywords: judicial supervision, judicial review proceedings in cases of administrative offenses, administrative justice.
В настоящее время можно констатировать, что Российская Федерация провозгласила себе государством, где права человека и гражданина, его права и свободы являются наивысшей ценностью, а ее правовая система ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права. Однако полной
реализации данных постулатов в нашей стране препятствует множество проблемных аспектов, одним из которых является недостаточная исследованность и правовая оформленность вопросов о контрольных полномочиях суда в производстве по делам об административных правонарушениях. Особую важность этот вопрос приобретает
72
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
Наука. Теория. Практика
в последнее время, поскольку меры административной ответственности, применяемые в производстве, непосредственно затрагивают существенные права и интересы человека и гражданина, а значимость их соблюдения ежегодно возрастает в связи с масштабностью данного вида юридической ответственности [1].
В научной литературе судебный контроль встречается в перечне прочих средств обеспечения законности в сфере государственного управления без раскрытия его понятия, содержания и значения, в лучшем случае рассматриваются лишь полномочия судов по разрешению публично-правовых споров или порядок пересмотра судами постановлений о привлечении к административной ответственности. Поэтому считаем необходимым остановиться на исследовании понятия и сущности судебного контроля в производстве по делам об административных правонарушениях.
Из-за отсутствия в науке административного права единого подхода к определению судебного контроля нередко происходит смешение данного понятия с такими категориями, как «административная юстиция», «административное судопроизводство», «административная юрисдикция» и «судебный надзор». Все четыре правовых феномена по отношению к понятию судебный контроль, несомненно, являются очень близкими, но все же не равнозначными. Поэтому представляется необходимым рассмотреть каждый взаимосвязанный с судебным контролем термин, чтобы избежать правового несоответствия понятийного аппарата в производстве по делам об административных правонарушениях.
1. Начнем свой анализ с термина «административная юстиция», который в юридической науке также не получил унифицированного легального определения. Многозначность данной дефиниции определена большим количеством различных понятий, анализ которых позволил констатировать, что в настоящее время сложилось три основных подхода к его определению.
Первый, предельно широкий, предполагает рассмотрение «административной юстиции» как совокупность институтов, имеющих различную природу, но которые обеспечивают деятельность публичной администрации в определенных для нее
рамках, либо как комплекс гарантий и соответствующих им средств, используемых для охраны позитивного права от нарушений публичной администрации [2, 3, 4].
В данном случае понятие административной юстиции шире понятия судебного контроля, поскольку в круг субъектов ее осуществления вхожи помимо суда и другие внесудебные органы (так, например, квазисудебные органы и пр.).
Второй подход имеет более узкое значение, согласно которому под административной юстицией понимается определенный порядок разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере государственного управления между частными лицами и публичной администрацией [5]. При таком толковании судебный контроль представляется более широким понятием, так как он возможен не только по жалобам граждан и юридических лиц на действия публичной власти, но и по инициативе других лиц (например, прокурора, государственного органа, должностного лица), а также может осуществляться любым судом, входящим в судебную систему Российской Федерации.
Третий подход определил непосредственную связь административной юстиции с деятельностью специальных административных судов, наделенных полномочиями по разрешению правовых конфликтов с участием публичной администрации.
Так, еще Н.М. Коркунов отмечал, что административная юстиция как правовой институт выполняет в обществе и государстве функцию судебного контроля при помощи судебного административного иска (жалобы), который рассматривается по правилам административного судопроизводства для обеспечения соблюдения исполнения законов и правил должностными лицами исполнительной власти (органами государственного управления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими) в любом цивилизованном государстве [6].
Таким образом, очевидно, что отождествлять понятия «судебного контроля» и «административной юстиции» не представляется верным, поскольку данные термины не совпадают по объему, а судебный контроль, по сути, выступает как одна из основных функций административной юстиции.
2. Далее требует рассмотрения понятие административного судопроизводства и его соотношение с термином «судебный контроль».
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
73
Наука. Теория. Практика
В целом, административное судопроизводство можно охарактеризовать как осуществление правосудия по административным делам, регламентируемое административно-процессуальными нормами, то есть по своей сути административное судопроизводство является формальной стороной административной юстиции в узком ее понимании. При этом нельзя не указать на спорность и неоднозначность понимания содержания конструкции «административное судопроизводство». Хотя ст. 126 Конституции и предусматривает, что суды общей юрисдикции осуществляют правосудие по административным делам, однако некоторые авторы относят к ним публично-правовые споры [7], а другие отождествляют их с делами об административных правонарушениях [9].
Неоднозначный ответ на данный вопрос был предложен законодателем. В частности, 8 марта 2015 г. Президентом РФ был подписан Федеральный закон № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации», который определил порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении ВС РФ и судами общей юрисдикции административных дел. В данном случае речь идет об административных делах о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Однако данный Кодекс не предусматривает порядок административного судопроизводства по отношению к делам, отнесенным к производству по делам об административных правонарушениях.
Так, по мнению Н.Г. Салищевой и Н.Ю. Хаманевой, «административное судопроизводство должно касаться не только дел, относящихся к осуществлению контрольных функций суда в отношении органов исполнительной власти, но и производства по делам об административных правонарушениях». Данная позиция, на наш взгляд, представляется весьма логичной, поскольку исключение из административного судопроизводства дел об административных правонарушениях порождает
закономерный вопрос: в рамках какого же судопроизводства они должны рассматриваться?
Таким образом, следует выделить два подвида в рамках административного судопроизводства: а) по делам об административных правонарушениях и б) в связи с проверкой законности актов субъектов публичной власти. Профессор Д.Н. Бахрах, отмечая, в частности, данный факт, предложил именовать их как административноделиктное и административно-тяжебное судопроизводства [10]. Ю.Н. Старилов также отмечает двойственную природу термина «административное судопроизводство», которое имеет «по меньшей мере два значения: «позитивное», направленное на обеспечение законности в деятельности органов и должностных лиц публичного управления, и «негативное», направленное на применение административной ответственности к правонарушителям» [11].
В соответствии с вышерассмотренным следует сделать вывод, что судебный контроль, в частности, в производстве по делам об административных правонарушениях должен осуществляться непосредственно в рамках административного судопроизводства, которое является основной формой реализации судебного контроля, а он в свою очередь является его содержанием. Поэтому вполне очевидно, что данные термины не являются равнозначными понятиями. Также данное утверждение подтверждается и тем, что судебно-контрольная деятельность может осуществляться и в других видах судопроизводства, например, в уголовном, конституционном, гражданском, а в рамках административного судопроизводства осуществляется не только судебно-контрольная деятельность, но и административно-наказательная, связанная с применением мер административной ответственности.
3. Понятие судебного контроля необходимо отграничивать и от термина «административная юрисдикция». По вопросу определения дефиниции административной юрисдикции также не выработана общепризнанная позиция среди ученых.
Так, по мнению А.П. Шергина, под административной юрисдикцией понимается определенный вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним.
74
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
Наука. Теория. Практика
По иному воспринимает административную юрисдикцию Н.Ю. Хаманева, понимая под ней «процесс рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрение жалоб граждан и организаций органами публичной власти, а также процесс применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам». Сходной точки зрения придерживается и Г.В. Атаманчук, указывая, что под административной юрисдикцией следует понимать «установленную административным законодательством деятельность судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, а также правовое рассмотрение и разрешение управленческих споров уполномоченными органами и должностными лицами, а в необходимых случаях восстановление нарушенных прав и применение в административно-процессуальном порядке юридических санкций к виновным». Несколько иные акценты при определении административной юрисдикции делает Д.Н. Бахрах, который понимает ее как «юрисдикционную деятельность административных органов на основе административно-процессуальных норм».
В целом, несмотря на различные подходы к определению административной юрисдикции, большинство авторов склоняются к подразделению ее на два вида: а) разрешение в административном порядке жалоб граждан на действия государственных и общественных органов, их должностных лиц(в широком смысле) и б) рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним (в узком смысле). При этом необходимо отметить тенденцию в действующем российском законодательстве по сужению административной юрисдикции в пользу административного судопроизводства, поскольку практически все виды наказаний (кроме предупреждения, административного штрафа и в определенных случаях - административного выдворения) применяются именно судами в уставленной КоАП РФ и АПК РФ процессуальной форме.
В случае же рассмотрения органами управления жалоб граждан на действия государственных и общественных органов или должностных лиц наблюдается сходство с институтом судебного контроля. Однако субъектом административной юрисдикции является орган государственного управле-
ния - орган общей компетенции или специализированный орган, входящий в административную иерархию. Также, в отличие от судебного контроля, органы управления, осуществляя контрольную деятельность, могут оценивать не только законность издания и исполнения правового акта управления, но и его целесообразность и эффективность.
Таким образом, из двух указанных видов административной юрисдикции лишь первый следует отграничивать от судебного контроля, так как только он имеет сходные с ним черты, поскольку второй - админист-ративно-наказательная юрисдикция - несопоставима с судебным контролем не только по субъектам, но и по содержанию.
4. Часто в научной литературе одно и то же правовое явление называют и «судебным контролем» и «судебным надзором», что не совсем верно.
Термины «контроль» и «надзор» широко используются как в юридической науке, так и в законодательной деятельности, однако четких критериев, по которым их можно разграничить, до настоящего времени не установлено. Так, например, в КоАП РФ и в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» рассматриваемые категории употребляются как равнозначные понятия, без раскрытия их сущности и содержания.
Вопрос же о содержании данных понятий в науке административного права, в том числе и вопрос об их соотношении, является предметом давней дискуссии - одни ученые определяют надзор как разновидность контроля, другие рассматривают надзорную деятельность как самостоятельный вид, третьи считают контроль и надзор тождественными понятиями. Из-за отсутствия единообразной терминологии и надлежащего правового регулирования полномочия контрольных и надзорных органов не определены и не разграничены, что является несомненным недочетом действующего законодательства РФ.
Для разрешения вопроса о соотношении контроля и надзора необходимо обратиться к исследованию рассматриваемых дефиниций.
Итак, изначально понятие «контроль» произошло от французского слова “controle”, которое применялось для обозначения
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
75
Наука. Теория. Практика
встречной, вторичной записи с целью проверки первой. Подобное толкование содержалось и в толковом словаре русского языка, а именно «проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора».
По мнению Д.Н. Бахраха, контроль является важнейшим видом обратной связи, по каналам которой субъекты власти получают информацию о фактическом положении дел, о выполнении решений. В.Г. Афанасьев считает, что контроль - это труд по наблюдению и проверке соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям, законам, планам, нормам, стандартам, правилам, приказам и т.д.
Так, например, В.П. Беляев определяет контроль как форму юридической деятельности, при которой управомоченные органы осуществляют сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан.
Однако представляется наиболее верным считать, что контроль является одной из функций государства, а непосредственно судебный контроль - одной из функций судебной власти.
Обобщив точки зрения ученых-админис-тративистов, можно сделать вывод, что контроль представляет собой метод или способ правоохранительной деятельности, который включает в себя три элемента:
- проверку фактического выполнения закона, иного нормативного или индивидуального предписания, распоряжения, задания, норматива, т.е. всей деятельности подконтрольных органов и организаций;
- проверку путей и средств выполнения закона, иного правового предписания, задания, поручения, позволяющего оценить работу конкретных лиц, оценить, как достигнуты результаты;
- принятие мер в процессе контроля для оценки, исправления положения, устранения недостатков, поощрения или, наоборот, наказания.
Что касается понятия «надзор», то он представляет собой форму юридической деятельности управомоченных субъектов,
которая выражается в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически значимых действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, возникающих в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением законов государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений.
По утверждению В.М. Савицкого, надзор является формой контрольной функции. По его мнению, «сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности».
Несмотря на наличие сходных признаков, основное отличие контроля от надзора заключается в том, что контроль преследует не только достижение законности и правопорядка, но и обеспечение эффективности и целесообразности, в то же время целью надзора является точное и неуклонное исполнение законов, которое не сопровождается оценкой целесообразности принятых актов и совершенных действий [11]. Вместе с тем нельзя утверждать, что надзор не интересуется результатом, возникающим в поднадзорных отношениях, поскольку при осуществлении судебного надзора происходит наблюдение за реализацией прав в субъективном смысле.
Также в процессе проведения надзора, в отличие от контроля, существует возможность оценки соответствия деятельности управляемого объекта определенным требованиям норм с наличием строгих юридических санкций за их неисполнение. Из этого следует, что надзор как функция управления имеет исключительную юридическую природу и сущность, в то время как контроль может осуществляться и по иным, не юридическим, основаниям. Следовательно, надзор можно определить как ограниченный контроль, а основные различия между ними можно свести к следующему:
а) надзор осуществляется в отношении организационно не подчиненных субъектов;
б) контроль осуществляется, в основном,
76
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
Наука. Теория. Практика
в отношении организационно подчиненных и в некоторых случаях в отношении неподчиненных объектов;
в) к области контроля относятся различные стороны деятельности подконтрольных объектов, а к надзорной области - соблюдение специальных правил.
Таким образом, следует сделать вывод, что понятие контроля является более широким, чем понятие надзора, и имеет свои специфические признаки; а органы, осуществляющие контроль, в частности судебный, наделены более широкими полномочиями, нежели надзорные органы.
Как правильно заметил профессор Г.А. Жилин, надзорное производство является вторичным по отношению к институту обжалования, без которого в системе действующего правового регулирования проверочная деятельность суда вышестоящей инстанции была бы невозможной, поскольку по своей инициативе он не вправе осуществлять проверку судебного акта [12].
Однако применительно непосредственно к судебному контролю, в соответствии с действующим законодательством следует сделать вывод, что в производстве по делам об административных правонарушениях он ограничивается только проверкой законности действий (бездействий) и решений органов исполнительной власти, без оценки целесообразности принятия того или иного акта управления, поскольку у суда нет такой правовой возможности. Поэтому судебный контроль в данном случае имеет черты судебного надзора, что
прямо указывает на смешанный контрольно-надзорный характер. Однако, следуя за мэтрами административного права, такими как Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов [13], целесообразно называть данный правовой институт «судебным контролем», учитывая при этом, что целесообразность деятельности органов исполнительной власти исключена из сферы судебной проверки.
Использование понятия «судебный контроль» для определения описываемого явления предпочтительно и потому, что, к сожалению, под судебным надзором нередко понимается стадия процесса, связанная с «проверкой законности и обоснованности решений, определений, постановлений, приговоров, вынесенных первой, кассационной инстанциями нижестоящих судов». Хотя необходимо отметить, что при осуществлении данной проверки суды как раз могут оценивать целесообразность принятого нижестоящим судом решения (например, изменить меру пресечения или уменьшить (увеличить) размер взысканного морального вреда и т.п.), что характерно для контрольной, а не надзорной деятельности. Таким образом, рассмотрев соотношения различных правовых понятий, на первый взгляд сходных по смыслу, следует сделать вывод о том, что судебный контроль в производстве по делам об административных правонарушениях представляет собой самостоятельный правовой институт со свойственными ему характерными особенностями.
Литература —
1. Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 2. С. 38.
2. Козлова Л.С. Институт административной юстиции в структуре административного права // Административное право и процесс. 2006. № 1. Справочная правовая система «Консультант плюс».
3. Колесов П.П. Формы административного судопроизводства // Административное право Российской Федерации: сб. - Великий Новгород. 1999. С.104.
4. Словарь административного права / под ред. И.Л. Бачило, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой. - М., 1999. С. 11.
5. Фиалковская И.Д- Перспективы развития административной юстиции в России // Проблемы модернизации российского общества: социальные, правовые, экономические, экологические аспекты. - Н. Новгород, 2006. С. 360.
6. Коркунов НМ. Очерк теории административной юстиции // Журнал гражданского и уголовного права. 1885. Кн.1,8, 9.
7. Николаева ЛА, Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство. - СПб., 2005. С. 36-37.
8. Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». - М., 2004. С. 54-55, 60-61.
9. БаглайМ.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 1998, С. 619.
10. Бахрах Д. Нужна специализация судей, а не судов // Российская юстиция. 2003. № 2. Справочная правовая система «Гарант».
11. Озеров И.Н., Карагодин А.В., Ряпухина ИА, Катаева О.В. Современные проблемы исполнения административного наказания в виде административного штрафа за правонарушения в сфере миграции // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2014. 8 (51). С. 109.
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
77
Наука. Теория. Практика
12. Жилин ГА. Обжалование судебных актов как средство обеспечения эффективности гржданского судопроизводства // Журнал конституционного правосудия. 2009. № 5.
13. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. - М., 2005. С. 758—769.
References
1. Minashkin A.V. Formation of the principles of administrative justice // Arbitration and civil procedure. 2005. № 2. Р. 38.
2. Kozlov L.S. Institute of Administrative Justice in the structure of administrative law // Administrative Law and Procedure. 2006. № 1. (Reference legal system “Consultant Plus”).
3. Kolesov P.P. Forms of Administrative Justice // Administrative Law of the Russian Federation. Coll. - Velikiy Novgorod, 1999. P.104.
4. Administrative Law Dictionary / Ed. I.L. Bachilo, N.G. Salishcheva, N.Y. Hamanevoy. - M., 1999. P.11.
5. Fialkovskaya I.D. Prospects for the development of administrative justice in Russia // Problems of modernization of the Russian society: social, legal, economic, and environmental aspects. - N. Novgorod, 2006. 360 pp.
6. Korkunov N.M. Outline of the Theory of Administrative Justice. // Journal of civil and criminal law. 1885, Book 1, 8, 9.
7. Nikolaeva L.A. Solovyova A.K. Administrative justice and administrative proceedings. - SPb., 2005. P. 36-37.
8. Starilov Y.N. Administrative courts in Russia. New arguments “for” and “against”. - M., 2004. Р. 54-55, 60-61.
9. Baglai M.V Constitutional law of the Russian Federation. - M., 1998. Р. 619.
10. Bachrach D. Need specialization of judges, not the courts // the Russian justice. 2003. № 2 (Reference legal system “Garant”).
11. OzerovI.N., Karagodin A.V., RyapuhinaI.A., Kataeva O.V. Current problems in the execution of administrative punishment in the form of an administrative fine for violations in the field of migration. // Science and Education: Agriculture and economics; entrepreneurship; law and governance. 2014. 8 (51). 109 pp.
12. Zhilin G.A. The appeal court acts as a means of ensuring the effectiveness of the proceedings grzhdanskogo // Journal of constitutional justice. 2009. № 5.
13. Bachrach D.N. Rossinsky B.V., Starilov J.N. Administrative law. - M., 2005. Р. 758-769.
(Статья сдана в редакцию 28.08.2015)
78
Проблемы правоохранительной деятельности 3’15
