CC BY
2
DOI 10.24412/2227-7315-2024-4-195-202 УДК 347.963
Н.В. Спесивов, А.А. Титов
К ВОПРОСУ О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И РОЛИ ПРОКУРОРА В РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
Введение: в условиях активной санкционной политики недружественных государств, неблагоприятных внешнеполитических и экономических факторов особую актуальность и значимость приобретают вопросы перестройки социально-экономических процессов государства, обеспечения технологического суверенитета, продовольственной безопасности, что напрямую связано с улучшением инвестиционного климата. Данные направления находятся в зоне пристального внимания органов прокуратуры, в том числе защита прав добросовестных предпринимателей и инвесторов. Цель — рассмотреть законодательные основы и правоприменительную практику реализации инвестиционных проектов в некоторых субъектах Российской Федерации. Обозначить роль органов прокуратуры в вопросах защиты прав инвесторов. Методологическая основа: совокупность общенаучных методов, метода системного анализа законодательства и правоприменительной практики, а также формально-юридического метода. Результаты: исследованы сущность, особенности и характер заключения концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве (муниципально-частном партнерстве). Рассмотрено региональное нормотворчество в сфере инвестиционной деятельности на примерах Республики Крым и Саратовской области. Выводы: проведенный анализ инвестиционного законодательства выявил сходства и различия заключения концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве. Соблюдение баланса прав и обязанностей инвестора и государства (субъектов РФ, муниципалитетов) в лице уполномоченных органов непосредственно связано с инвестиционной привлекательностью региона, следовательно, с созданием благоприятного инвестиционного климата. Наделение регионов полномочиями в сфере нормативно-правового регулирования инвестиционных отношений, как правило, влечет издание большого числа законодательных актов, влияющих на состояние законности в рассматриваемой сфере общественных отношений. В связи с этим прокурорский надзор в сфере реализации инвестиционных проектов требует от прокурорских работников не только знания федеральных, региональных норм, но и понимания экономических процессов, а в некоторых случаях — тонкостей технико-экономических характеристик инвестиционных проектов, что требует специальных познаний.
Ключевые слова: прокурорский надзор, инвестиционное право, инвестиционные проекты, санкции, концессионные соглашения, государственно-частное партнерство.
© Спесивов Никита Владимирович, 2024 )
Кандидат юридических наук, доцент, директор Института прокуратуры (Саратовская государственная 2
юридическая академия); e-mail: [email protected] © Титов Александр Александрович, 2024
Кандидат юридических наук, советник РНКБ Банк (ПАО); e-mail: [email protected] © Spesivov Nikita Vladimirovich, 2024
Candidate of Law, Associate Professor, Director of the Institute of the Prosecutor's Office (Saratov State Law Academy)
© Titov Aleksandr Aleksandrovich, 2024
Candidate of Law, Counsellor of RNKB Bank (PJSC) 195
N.V. Spesivov, A. A. Titov
ON THE IMPROVEMENT OF NORMATIVE-LEGAL REGULATION OF INVESTMENT ACTIVITY AND THE ROLE OF THE PROSECUTOR IN THE IMPLEMENTATION OF INVESTMENT PROJECTS
Background: under the conditions of active sanctions policy of unfriendly states, unfavorable foreign policy and economic factors, the issues of restructuring the socio-economic processes of the state, ensuring technological sovereignty, food security, which is directly related to the improvement of the investment climate, are of particular relevance and importance. These areas are in the zone of close attention of the prosecutor's office, including the protection of the rights of bona fide entrepreneurs and investors. Objective — to consider the legislative framework and law enforcement practice of investment project implementation in some constituent entities of the Russian Federation. To outline the role of prosecutor's offices in the protection of investors' rights. Methodology: a set of general scientific methods, the method of system analysis of legislation and law enforcement practice, as well as the formal legal method. Results: the essence, features and nature of concession agreements, agreements on public-private partnership (municipal-private partnership) are investigated. The regional rule-making in the sphere of investment activity is considered on the examples of the Republic of Crimea and Saratov region. Conclusions: the analysis of the investment legislation allowed to draw a conclusion about the similarities and differences in the conclusion of concession agreements, public-private and municipal-private partnership agreements. The authors determined that the balance of rights and obligations of the investor and the state (subjects of the Russian Federation, municipalities) represented by authorized bodies is directly related to the investment attractiveness of the region, hence, to the creation of a favorable investment climate. As a rule, granting the regions powers in the sphere of normative-legal regulation of investment relations entails the issuance of a large number of legislative acts affecting the state of legality in the considered sphere of public relations. In this regard, prosecutor's supervision in the sphere of investment projects implementation requires from prosecutors not only knowledge of federal and regional norms, but also understanding of economic processes, and in some cases — the subtleties of technical and economic characteristics of investment projects, which requires special knowledge.
Keywords: prosecutorial supervision, investment law, investment projects, sanctions, concession agreements, public-private partnership.
Внешнеполитические и экономические факторы, обусловленные открытой санкционной политикой недружественных России государств, ставят перед Российской Федерацией в целом и регионами в частности задачи по обеспечению экономического суверенитета, реализации мер, направленных на сбалансированное развитие регионов и динамичное социально-экономическое развитие страны, в том числе в контексте расширения и укрепления внешнеэкономических связей между государствами-партнерами, хозяйственных связей между субъектами РФ и бизнеса.
С учетом особенностей геополитической обстановки в последние годы инвестиционная деятельность стала особенно важным драйвером развития отечественной экономики как на федеральном, так и на региональном уровнях. Как обозначено в Указе Президента РФ от 13 мая 2017 г. № 208 «О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года»1, стратеги-
196
1 См.: СЗ РФ. 2017. № 20, ст. 2902.
ческий потенциал России, стабильность экономики и ее конкурентоспособность напрямую связаны с инвестициями, а «улучшение инвестиционного климата, формирование благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в эту сферу научно-технической и инновационной деятельности, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства, развитие механизмов и инструментов инвестиционно-ориентированной государственной финансовой политики, предусматривающей в том числе увеличение нормы накопления, а также привлечение накоплений для реализации инвестиционных проектов» являются одними из ключевых задач по их достижению.
Современные вызовы и угрозы экономической безопасности указанный стратегический документ связывает в том числе с «недостаточным объемом инвестиций в реальный сектор экономики, обусловленным неблагоприятным инвестиционным климатом, высокими издержками бизнеса, избыточными административными барьерами, неэффективной защитой права собственности».
В связи с этим полагаем, что в современных реалиях кратно возрастает роль прокурорского надзора за исполнением законов об инвестиционной деятельности, которая является важным направлением надзора за исполнением федерального законодательства.
Особое внимание к данной тематике подчеркнуто уже традиционным присутствием на площадке Петербургского международного экономического форума представительства Генеральной прокуратуры РФ и личным участием Генпрокурора Игоря Краснова в мероприятиях данного форума1.
Как верно отмечает Ш.М. Абдул-Кадыров: «Устранение административных барьеров, совершенствование нормативно-правовой базы, обеспечение принятия целевых программ развития малого и среднего бизнеса, их финансирования, соблюдения контролирующими органами прав хозяйствующих субъектов — все это важнейшие составляющие защиты прав предпринимателей, в том числе инвесторов» [1, с. 72].
Определяя рассматриваемую отрасль прокурорского надзора, Е.Е. Черных, В.А. Трофимов предлагают понимать ее как «осуществляемую от имени Российской Федерации специфическую деятельность органов прокуратуры, состоящую, во-первых, в правовом контроле соблюдения установленного законом порядка передачи денежных средств или иного имущества в денежной оценке одним лицом, именуемым инвестором, другому лицу — реципиенту инвестиций с целью извлечения прибыли; во-вторых, в совокупности действий, осуществляемых органами прокуратуры с целью проверки соблюдения финансовыми субъектами норм права в процессе образования, распределения и использования финансовых ресурсов для своевременного получения полной и достоверной информации о ходе реализации государственных экономических процессов; в-третьих, в системе мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых органами прокуратуры для стимулирования инвестиционной активности и на этой основе экономического роста страны» [2, с. 225].
Нормативно-правовое регулирование инвестиционной деятельности представлено массивом законодательства федерального и регионального уровня, а также актами органов местного самоуправления.
1 См.: URL: https://rg.ru/2024/06/07/krasnov-prokurory-vernuli-gosudarstvu-bolee-100-predpriiatij-na-13-trln-rublej.html (дата обращения: 21.06.2024).
Что касается федерального уровня, то нормы, регулирующие правоотношения в сфере инвестиций, инвестиционные инструменты и механизмы их реализации содержатся в специализированных законах, важнейшими из которых являются федеральные: от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»1, от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»2, от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»3, от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации», от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-част-ном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»4.
Следует отметить, что законы «О концессионных соглашениях» (далее — Закон № 115-ФЗ) и «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее — Закон № 224-ФЗ) объединяет общая цель — привлечение инвестиций в российскую экономику. Однако сущностные их различия заключаются в характере финансирования, его объекте и наличии права собственности на объект таких соглашений.
В науке верно отмечается, что «соглашения о государственно-частном партнерстве и соглашения о муниципально-частном партнерстве, как правило, основываются на объединении ресурсов публичного партнера (Российской Федерации, либо субъекта Российской Федерации, либо муниципального образования) и частного партнера (российского юридического лица), с которым ° заключено соглашение (ст. 3 Закона № 224-ФЗ)» [3].
й Бремя расходов в концессионном соглашении лежит на концессионере, — лице,
* который реконструирует или создает объект (ст. 3 Закона № 115-ФЗ). Следует ? отметить, что у частного партнера право собственности на объект соглашения | о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве возникнуть Ц может, в то время как право собственности на объект концессионного соглашения
0 всегда принадлежит концеденту, то есть Российской Федерации, либо субъекту | Российской Федерации, либо муниципальному образованию.
1 Рассматриваемые виды соглашений объединяет то, что законодатель устанав->1 ливает перечни существенных условий, которые должны в них включаться. Это | условия о предмете договора, указанные в ст. 432 ГК РФ, а также существенные I условия, обозначенные в ст. 10 Закона № 115-ФЗ и ст. 12 Закона № 224-ФЗ, в том | числе определяющие способы обеспечения исполнения обязательств. Следова->1 тельно, при отсутствии указанных условий инвестиционные соглашения могут | быть признаны незаключенными.
Л Между тем нормативное регулирование на региональном и местном уровнях
ц представляет особый интерес в рамках настоящей темы, поскольку субъекты § Федерации, будучи наделенными полномочиями о регулировании инвестиционной деятельности на своей территории, издают значительное количество
1 См: СЗ РФ. 2005. № 30, ч. 2, ст. 3126; 2024. № 31, ст. 4456.
2 См: СЗ РФ. 2007. № 31, ст. 4006; 2024. № 23, ч. 1, ст. 3053.
3 См: СЗ РФ. 2010. № 31, ст. 4179; 2024. № 29, ч. 2, ст. 4101.
198 4 См: СЗ РФ. 2015. № 29, ч. 1, ст. 4350; 2024. № 31, ст. 4456.
правовых актов, которые влияют как на инвестиционную привлекательность регионов, так и на состояние законности в данной сфере.
В качестве примера такого регионального нормативно-правового регулирования инвестиционной деятельности является постановление Совета министров Республики Крым от 7 октября 2014 г. № 368 «О некоторых вопросах реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым» (в ред. от 8 декабря 2021 г.) (вместе с Порядком рассмотрения обращений инвесторов, заключения, изменения и расторжения соглашений о реализации инвестиционных проектов, мониторинга и сопровождения инвестиционных проектов на территории Республики Крым, Положением о специализированной организации по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Республике Крым, Порядком сопровождения специализированной организацией по привлечению инвестиций и работе с инвесторами в Республике Крым инвестиционных проектов по заключенным соглашениям о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым, Порядком принятия обязательств инвестора в рамках соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым, Методикой расчета обязательств инвестора в рамках соглашений о реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым)1. В указанных актах содержатся как прямые обязанности инвестора ( уплачивать налоги и другие обязательные платежи, установленные законодательством Российской Федерации и Республики Крым и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований в Республике Крым; выполнять требования государственных стандартов, норм, правил и других нормативов, установленных законодательством Российской Федерации и Республики Крым; соблюдать установленные нормы и требования, предъявляемые к осуществлению инвестиционной деятельности и др.), так и перечень действий, на которые инвестор не имеет права (передавать, сдавать земельный участок (объект имущества) в субаренду (поднаем), передавать свои права и обязанности по договору аренды другому лицу, предоставлять его в безвозмездное пользование, а также вносить арендные права в качестве вклада в уставной капитал хозяйственных товариществ и обществ или паевого взноса в производственный капитал; использовать объект имущества, земельный участок в целях, не связанных с реализацией инвестиционного проекта; на выкуп (приобретение права собственности) без торгов объектов имущества, полученных для реализации инвестиционного проекта по Инвестиционному соглашению и др.).
Тем самым, при проведении прокурорских проверок на предмет соблюдения требований закона в части реализации инвестиционных проектов на территории Республики Крым следует исходить из того, что указанные в нормативных актах требования к инвесторам являются исчерпывающими. Иные нормы, каких большинство, предъявляют определенные требования в большей степени к представительным органам власти субъекта и иным уполномоченным органам (в данном случае — к Корпорации развития Республики Крым), поскольку на них лежит обязанность оказания содействия инвесторам в реализации проектов, которые направлены на экономическое развитие региона.
1 См: URL: https://lenino.rk.gov.ru/documents/d68a0087-213f-4cc0-95ff-56e355751c37 (дата обращения: 21.06.2024).
Таким образом, соблюдение баланса прав и обязанностей инвестора и уполномоченных государственных органов, является залогом благоприятного инвестиционного климата и привлекательности региона. При этом надзор в данной сфере требует от прокуроров не только знания федеральных, региональных нормативных актов, но и понимания самих экономических процессов, а в некоторых случаях специальных познаний, например тонкостей технико-экономических характеристик инвестиционных проектов.
С учетом федеративного устройства России, регионы при построении системы своих органов исполнительной власти учитывают множество критериев, один из которых инвестиционная привлекательность. Соответственно, чем ниже очевидная инвестиционная привлекательность региона, тем больше эффективности требуется от региональных органов власти в вопросе повышения внимания инвесторов.
Так, Саратовская область является одним из немногих регионов России, где помимо министерства экономического развития и корпорации развития области действует министерство инвестиционной политики. В Саратовской области принято значительное количество правовых актов в анализируемой сфере, среди которых отметим следующие: Закон Саратовской области от 28 июня 2007 г. № 116-ЗСО «О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области», Закон Саратовской области от 1 августа 2007 г. № 131-ЗСО «О ставках налога на прибыль организаций в отношении инвесторов, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Саратовской области», постановление Правительства Саратовской области от 24 июля 2017 г. № 377-П «О формировании единого информационного пространства Саратовской области в сфере инвестиционной деятельности», постановление Правительства Саратовской области от 22 февраля 2007 г. № 63-П «О ежегодном областном конкурсе "Инвестор года"», постановление Правительства Саратовской области от 28 октября 2013 г. № 579-П «О Регламенте действий органов исполнительной власти области по сопровождению инвестиционных проектов, реализуемых и (или) планируемых к реализации на территории Саратовской области», постановление Правительства Саратовской области от 27 октября 2016 г. № 588-П «О мерах по реализации Закона Саратовской области "О режиме наибольшего благоприятствования для инвесторов в Саратовской области"», постановление Губернатора Саратовской области от 8 июня 2022 г. № 185 «О создании Инвестиционного комитета при Губернаторе Саратовской области»1.
Проведенный анализ нормативных актов, принятых органами власти Саратовской области и Республики Крым, показал, что в первом случае имеется большее количество норм, направленных на повышение интереса инвесторов и на поощрение уже действующих на территории региона субъектов инвестиционной деятельности. Более того, Саратовская область в обновленном национальном рейтинге инвестиционного климата занимает 13-е место, в то время как Республика Крым — 5-е2.
Как справедливо замечает Н.Д. Бут, «повышение эффективности деятельности прокуратуры по противодействию нарушениям, представляющим угрозу финан-
1 См.: URL: https://saratov.gov.ru/gov/auth/mininvest/ (дата обращения: 21.06.2024).
2 См.: URL: https://asi.ru/government_officials/rating/ (дата обращения: 21.06.2024).
совому суверенитету государства, финансовой и экономической безопасности, возможно только при наличии надлежащей правовой базы» [4, с. 15].
Говоря о проверке уже реализуемых инвестиционных проектов, следует отметить, что прокуроры, как правило, не ставят перед собой задачу анализа хода реализации заявленного инвестором при подписании инвестиционного соглашения календарного плана реализации инвестпроекта, а также достижения поставленных в технико-экономическом обосновании проекта показателей (таких как количество созданных рабочих мест, объем капитальных инвестиций и т.д.). Однако данные вопросы могут быть предметом внимания банков, предоставляющих инвесторам кредитование, особенно, если оно выражено в форме проектного финансирования. В связи с этим имеется значительный потенциал для выстраивания взаимодействия между банковским сектором и органами прокуратуры.
В заключение отметим, что в условиях внешних и внутренних ограничений, вызванных санкционной политикой и иными неблагоприятными факторами, содержащими угрозы экономической безопасности России, одной из приоритетных стратегических задач государства является формирование устойчивого инвестиционного климата в российских регионах. Исходя из этого, защита прав добросовестных инвесторов как ключевых участников рассмотренных в работе процессов крайне восприимчивых к внешним и внутренним ограничениям, создающим правовые, административные и иные барьеры, является одной из приоритетных задач органов прокуратуры.
Библиографический список
1. Абдул-Кадыров Ш.М. Практические аспекты защиты прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2019. № 1(69). С. 72-76.
2. Черных Е.Е., Трофимов В.А. Об определении понятия «прокурорский надзор за инвестиционной деятельностью» // Вестник Нижегородской академии МВД России. Сер. Юридическая наука и практика. 2011. № 3(16). С. 223-226.
3. Прокурорский надзор за исполнением законов об инвестиционной деятельности: пособие / под общ. ред. Н.Д. Бут. М.: Ген. прокуратура Рос. Федерации; Ун-т прокуратуры Рос. Федерации, 2020. 110 с.
4. Бут Н.Д. Актуальные направления обеспечения законности в условиях внешнеполитических угроз // Организация прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав граждан в связи с принимаемыми в Российской Федерации мерами по поддержке экономики и социальной сферы, а также в связи с введением отдельных ограничений на осуществление финансово-хозяйственной и иной деятельности: сб. матер. науч.-практ. семинара (Москва, 14 июня 2023 г.) / под науч. ред. Н.Д. Бут. М.: Ун-т прокуратуры Рос. Федерации, 2023. 116 с.
References 4
1. Abdul-KadyrovSh.M. Practical aspects of protecting the rights of subjects of entrepreneurial and investment activities // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2019. No. 1 (69). P. 72-76.
2. Chernykh E.E., Trofimov V.A. On the definition of the concept of «prosecutor's supervision of investment activities» // Legal Science and Practice: Bulletin of the Nizhny Novgorod Academy
of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2011. No. 3 (16). P. 223-226. 201
3. Prosecutor's supervision over the implementation of laws on investment activities: manual / under the general. ed. N.D. But // Prosecutor General's Office of the Russian Federation; University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. M., 2020. 110 p.
4. But N.D. Current directions of ensuring the rule of law in the context of foreign policy threats // Organization of prosecutorial supervision over the execution of laws, observance of citizens' rights in connection with measures taken in the Russian Federation to support the economy and social sphere, as well as in connection with the introduction of certain restrictions on the implementation of financial, economic and other activities: collection of materials of the scientific and practical seminar (Moscow, June 14, 2023) / ed. board; under scientific ed. N.D. But; University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. M., 2023. 116 p.
