CC BY
387
Проблемы и пути развития российского инвестиционного законодательства
ДОРОНИНА Наталия Георгиевна, доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего Центром экономико-правовых проблем государственного и муниципального управления Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
СЕМИЛЮТИНА Наталья Геннадьевна, доктор юридических наук, заведующая Центром сравнительно-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34 E-mail: [email protected]
Инвестиционное законодательство, являясь частью хозяйственного законодательства, содержит нормы административного права, касающиеся режима деятельности инвесторов, а также нормы договорного (гражданского) права, включая законы о договоре лизинга, концессионных соглашениях и соглашениях о разделе продукции. Можно признать, что инвестиционное законодательство является комплексной отраслью законодательства, состоящей из норм частного и публичного права, охватывающей практически все отрасли народного хозяйства. В поисках критерия, объединяющего нормативные акты в области инвестиций в единую систему инвестиционного законодательства, необходимо обратиться к Федеральному закону «О защите конкуренции». Переход на программный принцип планирования, взаимодействие государства с частным сектором и привлечение средств частных инвесторов являются способом оптимизации расходов по исполнению государственных и муниципальных программ. В качестве форм взаимодействия с частными инвесторами могут быть использованы концессионные соглашения, софинансирование коммерческими банками (кредитными организациями) проектов, размещение облигаций государственных (муниципальных) займов, инвестиционные проекты.
Ключевые слова: инвестиционное законодательство, антимонопольное регулирование, программный принцип планирования, частные инвесторы.
Problems and Paths of Development of Investment Legislation of the Russian Federation
N. G. Doronina, doctor of legal sciences, professor
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: [email protected]
N. G. Semilyutina, doctor of legal sciences
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation 34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia E-mail: [email protected]
Being a part of the economic legislation, investment legislation includes administrative regulation that deals with the mode of investors' activities, as well as rules of contractual (civil) law, including laws on lease-purchase contracts, concessionary agreements and production sharing agreements. We can acknowledge that investment legislation is an integrated branch of legislation consisting of rules of private and public law. It embraces practically all branches of the national economy and it is its distinctive feature. Antimonopoly regulation plays a special role in investment regulation. In search
of criteria uniting regulatory acts adopted with the aim of legal regulation of investment relations, it is necessary to refer to the Federal Law "On Protection of Competition". Antimonopoly law is a strategic factor that can unite regulatory acts in the investment sphere into a single system of investment legislation. Transfer to the program planning criteria and interaction between the state and the private sectors, and raising funds from private investors is one the ways to minimize costs on the Programs execution. The following modes, among others, can be used as mode of interaction with private investors: concessionary agreements, project co-financing by commercial banks (credit organizations), placement of public (municipal) bonds, investment projects.
Keywords: investment law, antimonopoly regulation, program planning principle, private investors.
DOI: 10.12737/11429
Место инвестиционного законодательства в системе хозяйственного законодательства. В 1970-е гг. О. С. Иоффе писал о системе законодательства как о мало изученной области юриспруденции: «Если система права подвергалась многостороннему исследованию (начиная с общего ее определения и кончая анализом ее состава), то этого нельзя сказать о системе законодательства, сущность которой при употреблении в литературе соответствующего термина либо вовсе не раскрывается, либо характеризуется самым общим образом, преимущественно в рамках сопоставления системы законодательства с системой права»1.
В 1990-е гг. на актуальность проблем гражданского права и гражданского законодательства обращал внимание Ю. К. Толстой: «Определение четких границ гражданского права и гражданского законодательства и соотношения между ними представляет не столько чисто умозрительный интерес, сколько может принести ощутимые, практические плоды, необходимые как для решения стратегических задач в области экономики, политики и права, так и для применения конкретных правовых норм в соответствии с их буквой и смыслом»2. Инвести-
1 Иоффе О. С. Понятие и система хозяйственного законодательства // Систематизация хозяйственного законодательства / отв. ред. С. Н. Братусь. М., 1971. С. 48.
2 Толстой Ю. К. Гражданское право и
гражданское законодательство // Правоведение. 1998. № 2. С. 128—149.
ционное законодательство, являясь частью хозяйственного законодательства, содержит нормы административного права, касающиеся режима деятельности инвесторов (налогового, таможенного), а также нормы договорного (гражданского) права, включая законы о договоре лизинга, концессионных соглашениях и соглашениях о разделе продукции. Опираясь на исследование системы хозяйственного законодательства прошлых лет, можно признать, что инвестиционное законодательство является комплексной отраслью законодательства, состоящей из норм частного и публичного права. Отличительной его чертой является то, что им охватываются практически все отрасли народного хозяйства.
Для решения любой экономической задачи требуются материальные затраты, или вложения. Вкладывая (предоставляя) ресурсы, инвестор ожидает получения дохода или иного положительного эффекта. Материальные вложения иначе можно назвать инвестициями. Принято считать, что категория «инвестиции» является сугубо экономи-ческой3 и ее определение не имеет
3 Экономическое содержание категории «денежный капитал» наиболее обстоятельно было исследовано К. Марксом. Безусловной его заслугой стало исследование происхождения капитала как «самовозрастающей стоимости». К. Марксу удалось доказать, что источником самовозрастания стоимости капитала является прибавочный продукт (прибавочная стоимость), создаваемый на стадии производства товара. Опре-
значения для правовых источников. Однако такая позиция представляется ошибочной. Определяя категорию «инвестиции» тем или иным способом, законодатель выявляет круг лиц и категорию правоотношений, которые будут рассматриваться в качестве инвестиционных, распространяя на нее соответствующий правовой режим.
Содержание отрасли законодательства, как и построение собственно всей системы законодательства, зависит от усмотрения и воли законодателя, т. е. носит субъективный характер. При определении цели и задачи, стоящей перед лицами, формирующими отрасль или систему законодательства, важно установить, какие нормы и какой отрасли права наполняют формируемую нами отрасль законодательства. Для построения системы инвестиционного законодательства важно определить цели и задачи данной отрасли законодательства и выявить системообразующий критерий при ее формировании. Для инвестиционного законодательства таким системообразующим фактором является защита прав инвестора как главная цель правового регулирования инвестиций.
В настоящее время в развитии частного права многих стран наблюдается тенденция усиления правовых начал, связанных с повышением
деляя особенности, отличающие денежный капитал от иных разновидностей капитала, К. Маркс указывал следующее: «В действительном движении капитал существует как капитал не в процессе обращения, а лишь в процессе производства, в процессе эксплуатации рабочей силы. Но иначе обстоит дело с капиталом, приносящим проценты, и как раз в этом-то и заключается его специфический характер. Владелец денег, желающий применить свои деньги как капитал, приносящий проценты, отчуждает их третьему лицу, бросает их в обращение, делает их товаром как капитал, — как капитал, не только для себя самого, но и для других» (Маркс К. Капитал. М., 1970. Т. 3. С. 377).
ценности личности: защита прав человека, предпринимательской деятельности, частной инициативы и индивидуальной свободы4. Указанная тенденция развивается параллельно с повышением требовательности к состоянию уровня и степени защиты субъективных прав лица. В зарубежной и отечественной доктрине все чаще концепцию защиты прав инвестора увязывают с концепцией защиты прав человека. Отсюда и стремление основной целью построения комплексной отрасли российского инвестиционного законодательства считать обеспечение защиты прав предпринимателя, осуществляющего инвестиции в той или иной сфере предпринимательской деятельности. Только путем предоставления защиты в предпринимательской деятельности можно привлечь в экономику необходимые денежные и материальные ресурсы, или, иными словами, инвестиции.
Специфика правового регулирования инвестиций в Российской Федерации заключается в том, что толчком к формированию особой отрасли законодательства стало принятие Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В настоящее время защита иностранных инвестиций основывается преимущественно на международных договорах. Международно-правовой порядок разрешения инвестиционных споров и порядок взаимодействия системы международного и внутригосударственного права об инвестициях в двусторонних международных соглашениях предопределяют концептуальные решения конкретных проблем развития инвестиционного законодательства.
С начала XIX в. идет формирование механизмов, обеспечивающих защиту частных иностранных инвесторов на территории принимаю-
4 См.: Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014. С. 71.
щего государства. В настоящее время элементами подобного механизма являются:
система двусторонних международных соглашений о поощрении и защите капиталовложений (Bilateral Investment Treaties);
механизмы, используемые для разрешения инвестиционных споров. Наиболее активно используемым является Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), сформированный на основании Вашингтонской конвенции 1965 г. Кроме того, используются третейские суды, например Арбитражный институт при Стокгольмской Торговой палате, МКАС и др.;
механизмы, связанные со страхованием инвестиционных рисков, позволяющие государству или специальной международной организации (Многостороннему агентству по ин-вестионным гарантиям) в силу действия принципа суброгации после выплаты соответствующей компенсации инвестору выступать вместо инвестора в споре с принимающим государством, нарушившим права инвестора.
Россия не в полной мере использует названные механизмы для защиты своих национальных инвесторов, в том числе в случае противостояния квазииностранным инвесторам, т. е. компаниям, учрежденным за рубежом, включая компании, контролируемые российскими физическими лицами, как правило, компании в офшорных зонах. Имущество таких квазииностранных лиц, как показывает практика, сформировалось в результате участия в приватизации государственного имущества и поэтому не может рассматриваться в качестве инвестирования с учетом существа явления.
Особенностью российского подхода является то, что сформировавшиеся механизмы защиты капиталовложений не используются Россией ни для защиты отечественных инвесторов за рубежом, ни для эф-
фективной защиты государства как реципиента инвестиций.
Учитывая изложенное, одним из аспектов и направлений развития системы инвестиционного законодательства должно стать интегрирование национального законодательства в систему международного регулирования.
Определение инвестиций и содержание инвестиционного законодательства. Недостатком инвестиционного законодательства является отсутствие понимания инвестиций как категории, имеющей правовое содержание. В отечественной правовой литературе, как уже было сказано выше, распространено представление о том, что категории «инвестирование» и «инвестиции» являются сугубо экономическими и не имеют правового смысла и значения. Эта ошибочная точка зрения лишает Россию возможности проведения политики регулирования инвестиционных процессов. Вследствие этого возникают проблемы, с которыми столкнулось наше государство при разрешении конкретных инвестиционных споров5.
С отсутствием правовой категории «инвестиции» связано наличие двойных стандартов в части формирования правового режима для иностранных и отечественных инвесторов. При существовании в рамках планово-административной системы, когда не допускалась возможность осуществления предпринимательской деятельности частных лиц (даже на уровне физических лиц), полностью отрицался инвестиционный потенциал населения.
В настоящее время условия инвестирования в России изменились, и в зависимости от предмета и целей регулирования инвестиционное законодательство может быть разделено на две области: регулирова-
5 См., например: «Hulley Enterprises Limited (Cyprus) v. The Russian Federation». PCA Case No. AA 226, UNCITRAL. URL: http://italaw.com/cases/544.
ние прямых инвестиций и регулирование портфельных инвестиций. Необходимость такого разделения предопределяется тем, что инвестиционные риски, возникающие при осуществлении прямого капиталовложения, существенно отличаются от рисков портфельного инвестора. Наиболее существенными для прямого инвестора являются так называемые политические нерыночные риски, с наибольшей очевидностью возникающие у иностранных инвесторов.
В зависимости от того, кто выступает в качестве инвестора, представляется возможным выделить следующие категории инвестиционных правоотношений: 1) государственные инвестиции, осуществляемые за счет государственных бюджетных средств; 2) инвестиции, осуществляемые за счет средств национальных частных инвесторов — физических и юридических лиц Российской Федерации; 3) иностранные инвестиции, осуществляемые за счет средств иностранных физических лиц.
Предлагаемая классификация довольно условна, однако дает основания для рассуждений об особенностях правового режима для соответствующего вида инвестирования. Так, применительно к делению инвестиций на национальные и иностранные определенные категории инвесторов, являющиеся с точки зрения международного частного права иностранными лицами, рассматриваются в качестве национальных инве-сторов6. (Речь идет, в частности, об
6 Л. А. Лунц обращал внимание на много-аспектность проблемы национальности юридических лиц: «Вопрос о "национальности" юридических лиц в условиях капитализма может ставиться в различных аспектах, причем данная компания в одном аспекте может оказаться "отечественной", а в другом — "иностранной"» (Лунц Л. А. Курс международного частного права: в 3 т. М., 2002). В таком смысле правильнее говорить не столько о национальности инвестора, сколько о пра-
определении категории «иностранный инвестор» в Федеральном законе от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства».)
Инвестиции в зависимости от величины доли инвестора могут подразделяться на прямые и портфельные. Данное деление также имеет условный характер, поскольку величина доли, отличающая прямого инвестора от портфельного, неопределенна и зависит от степени распыленности капитала лица, выступающего в качестве реципиента инвестиций. В ряде случаев акционеру достаточно обладать 5% капитала компании, чтобы контролировать принятие решений, в других случаях и пакет в размере 50% плюс одна акция не позволяет обеспечивать контроль за принятием решений в акционерном обществе. Разница между прямыми и портфельными инвестициями состоит, во-первых, в различиях в системе источников регулирования и, во-вторых, в различных механизмах управления рисками инвестора. Если прямой инвестор в силу значительной доли участия нуждается в защите и поощрении со стороны государства, то портфельный инвестор всегда может «выйти», продав свою долю (акции) на рынке.
В российском законодательстве категории «инвестиции» и «инвестиционная деятельность» определяются в нескольких правовых актах, причем часть из них относится к регулированию инвестиций вообще — как иностранных, так и национальных, а часть — только к иностранным инвестициям. Речь идет о федеральных законах от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной
вовом режиме, устанавливаемом для инвестора. Также см.: Доронина Н. Г., Семилю-тина Н. Г. Международное частное право и инвестиции. М., 2012. С. 80—85.
деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее — Закон об инвестиционной деятельности), от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (далее — Закон об иностранных инвестициях), от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее — Закон о стратегических инвестициях), от 28 ноября 2011 г. № 335-ф3 «Об инвестиционном товариществе» (далее — Закон об инвестиционном товариществе).
Определения категории «инвестиции», содержащиеся в перечисленных правовых актах, направлены на обеспечение выполнения целей регулирования, которые ставил законодатель принятием соответствующего закона. Так, Закон об инвестиционной деятельности под инвестиционной деятельностью понимает вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта (ст. 1). Закон об иностранных инвестициях определяет иностранную инвестицию как вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты гражданских прав не изъяты из оборота или не ограничены в обороте в Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и в валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации (ст. 2).
Приведенные дефиниции предусматривают весьма широкое определение категории «инвестиции», что
обусловливалось стремлением урегулировать максимально широкий круг правоотношений. В наиболее четко выраженном виде такой подход нашел отражение в вышеупомянутом Законе РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» и отчасти в принятом уже после прекращения его действия постановлении Правительства РФ от 9 июня 2001 г. № 456 «О заключении соглашений между Правительством Российской Федерации и правительствами иностранных государств о поощрении и взаимной защите капиталовложений». Названное постановление под капиталовложениями понимает весьма широкий спектр объектов, включающий как движимое и недвижимое имущество, акции, вклады и другие формы участия в капитале коммерческих организаций, а также права требования, исключительные права на объекты интеллектуальной собственности, права на осуществление предпринимательской деятельности и т. п.
Такой подход национального законодателя обусловлен также стремлением предоставить защиту максимально широкому кругу лиц, в том числе иностранным (если речь идет о Законе об иностранных инвестициях), осуществившим вложение средств (т. е. отчуждение имущества в качестве капиталовложения). Однако разграничение между прямыми инвестициями, непосредственно предназначенными для развития производства, и портфельными, осуществляемыми посредством приобретения ценных бумаг на вторичном рынке, не имеющих непосредственного отношения к воспроизводству капитала, требует более точного определения правовой категории «инвестиции».
В известном диссонансе с указанными принципами находится Закон об инвестиционном товариществе, в котором содержится определение совместной инвестиционной деятельности: осуществление товарищами совместно на основании договора инвестиционного товарище-
ства деятельности по инвестированию общего имущества товарищей в допускаемые федеральным законом и данным договором объекты инвестирования в целях реализации инвестиционных, в том числе инновационных проектов (ст. 2).
Область портфельных инвестиций привлекает пристальное внимание государства7 и составляет особую сферу движения капитала, требующего специальных подходов к регулированию. Так, были приняты федеральные законы от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах», от 21 ноября 2011 г. № 325-Ф3 «Об организованных торгах», от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности», направленные на определение правил совершения операций на финансовых рынках и правил осуществления клиринговой деятельности.
В поисках критерия, объединяющего нормативные акты в области инвестиций в единую систему инвестиционного законодательства, необходимо обратиться к Федеральному закону от 26 июля 2006 г. № 135-Ф3 «О защите конкуренции».
Анализ зарубежного законодательства в области иностранных инвестиций показывает, что именно антимонопольное законодательство является основным регулятором действий инвесторов вне зависимости от их национальной (государственной) принадлежности, обладает эффектом экстерриториального действия и поэтому может регулировать действия по осуществлению инвестиций за рубежом отечественными инвесторами.
Действующее законодательство в области экономической деятельности в промышленно развитых странах характеризуется жестким контролем со стороны государства за соблюдением условий конкуренции на национальном рынке капиталов. Об-
7 Подробнее см.: Доронина Н. Г., Семилю-тина Н. Г. Указ. соч. С. 198—238.
щий контроль и меры правового регулирования применяются в равной степени в отношении как иностранных, так и национальных участников рынка. Примерами распространения законодательства о конкуренции на рынок инвестиций являются Канада и США. В этих странах отсутствуют специально принятые в отношении иностранных инвестиций законы, в то же время действуют нормативные акты, составляющие систему антимонопольного законодательства и включающие разъяснения антимонопольных органов по порядку применения антимонопольного законодательства.
В Великобритании подобными антимонопольными законами являются Закон о добросовестной торговле 1973 г. и Закон об ограничительной торговой практике 1976 г. В США в 1988 г. в законодательстве была проведена консолидация нормативных правовых актов, связанных с внешней экономической деятельностью, направленных на защиту конкуренции на рынке США и на мировых рынках. В соответствии с комплексным Законом о торговле и конкуренции 1988 г. в один акт были объединены законы в области внешней торговли и инвестиций, в том числе Закон об оценке иностранных инвестиций 1976 г. и Закон о коррупции за рубежом 1977 г. Последний является основным инструментом внешней политики США, обладающим свойством экстерриториального примене-ния8. Законы были консолидированы в один пакет с учетом внесенных поправок. Так, в Закон о промышленности была внесена поправка Эксон-Флорио, являющаяся основой правового регулирования иностранных инвестиций на национальном рынке США. Внесенное изменение оперирует понятием «национальная без-
8 Подробнее см.: Доронина Н. Г., Семи-лютина Н. Г. Дотянуться до взяточника // Эксперт. 2012. № 43. С. 44—45; Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции. М., 2012. С. 52—70 (автор — Н. Г. Семилютина).
опасность» и включает правила и процедуры проведения расследования случаев слияния, поглощения и приобретения американских компаний иностранными лицами. Лицо, уполномоченное президентом, в течение месяца после получения извещения о факте слияния, поглощения или приобретения компании, представляющем угрозу национальной безопасности, вправе приостановить действия иностранного лица по слиянию, поглощению и приобретению американской компании. Решение о запрещении действия и (или) о диве-стировании рассматривается как мера, принимаемая высшим органом исполнительной власти, после завершения процедуры расследования9.
Большое значение антимонопольному регулированию придается и в Европейском Союзе. Анализ положений Римского договора позволяет выявить следующие закономерности антимонопольного метода регулирования: абсолютный запрет на действия, которые нарушают конкуренцию на рынке; возможность исключения из этого запрета, если запрещение действия приводит к противоречию с основными целями правового регулирования.
Направления развития российского инвестиционного законодательства. В числе таковых следует назвать:
установление связи между государственным и частным инвестированием с обеспечением равной защиты государству и частному инвестору независимо от размера инвестиций;
развитие рынка финансовых инструментов;
переход к рассмотрению регулирования инвестиций как формы реализации внешнеэкономических
9 Подробнее см.: Mamounas J. Controlling Foreign Ownership of US Strategic Assests: the Challenge of Maintaining National Security in a Globalizing and Oil Dependent World // Law & Business Review of the Americas. Vol. 13. 2007. P. 381—412.
и внешнеполитических интересов России.
Ключевой проблемой является создание стимулов, побуждающих отечественного производителя инвестировать в реальное производство продукции. При этом речь идет о производителе, который традиционно относится к категории «мелкий и средний бизнес».
В настоящее время в основе оптимизации расходования бюджетных средств лежит программный принцип планирования, на который должны перейти бюджеты всех уровней. Этот принцип ориентирован на достижение намеченной цели в определенном секторе социально-экономического развития, на что и должны быть направлены организационные, инвестиционные и финансовые механизмы. В отношении реализации программного метода в расходовании бюджетных средств это означает необходимость определения объема ресурсов, предназначенных для изменения в конкретных секторах, а также закрепления персональной ответственности должностных лиц за достижение социально-экономического результата. Одним из оптимальных механизмов является в том числе разработка государственных, муниципальных программ (далее — программ развития) и реализация на их основе инвестиционных проектов.
С принятием Федерального закона от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ были созданы правовые основания для формирования государственных и муниципальных программ и их интеграции в бюджетный процесс. Вместе с тем, поскольку программы развития представляют собой комплексные документы, направленные на достижение прежде всего социального (экономического, политического и др.) результата посредством финансовых механизмов, для развития этого инструмента требуется совершенствование не только бюджетного, но и иного, в том числе инвестиционного, законодательства.
Кроме того, на федеральном уровне пока отсутствует систематизированное регулирование общих вопросов формирования и реализации программ развития.
Так, к формированию и реализации уже принятых программ в ряде случаев были применены общие инструменты, предназначенные для разработки и функционирования долгосрочных целевых программ. Однако необходимые правовые средства для формирования и реализации долгосрочных целевых программ сейчас отсутствуют. Но при этом сохраняется возможность заключения государственных (муниципальных) контрактов в соответствии с федеральными целевыми программами на срок их реализации, которая будет сохраняться до завершения срока реализации данных программ.
Заметим также, что разработка и реализация целевых программ (федеральных, региональных муниципальных), направленных на решение отдельных отраслевых вопросов, предусмотрены большим количеством нормативных актов. Однако должное согласование регулирования этих программ и программ развития в законодательстве не осуществлено.
Для преодоления сложившейся ситуации необходимо на уровне федерального закона уточнить статус государственных (муниципальных) программ, с тем чтобы определить их место в системе нормативных правовых актов. При этом считаем, что понятие и основные положения программ развития не являются предметом Бюджетного кодекса РФ, поскольку их содержание и направленность носят комплексный характер, а сами программы не являются исключительно финансовыми документами. Нет четкой взаимоувязан-ности государственных программ с инвестиционными расходами. Госпрограмма не является расходным обязательством (не утверждается нормативным правовым актом): та-
ким образом, расходы на ее реализацию являются необязательными и могут быть секвестированы в любой момент.
Надлежит решить проблему синхронизации государственных, региональных государственных и муниципальных программ, что снижает возможности обеспечения единого подхода к осуществлению бюджетного планирования в Российской Федерации. Требуется провести ревизию принятых целевых программ в целях их синхронизации с формирующимся программным методом бюджетного финансирования. Следует также провести инвентаризацию действующего законодательства на предмет закрепления в федеральных законах избыточных норм, предусматривающих принятие федеральных и иных целевых программ.
При дальнейшем совершенствовании регулирования очерченного круга отношений надлежит более внятно учесть региональный «разрез» действия государственной программы, даже если сфера ее действия относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В то же время очевидно, что, если государственная программа направлена на достижение целей, относящихся к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, она должна содержать в том числе обоснование состава и значений целевых показателей государственной программы в региональном разрезе. Требуют отражения в федеральном законодательстве также цели, инструменты и механизмы участия субъектов РФ в реализации федеральной государственной программы (в том числе путем реализации мероприятий за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ, направленных на достижение целей и решение задач государственной программы (подпрограммы), софинансирования реализации мероприятий, преду-
смотренных в рамках государственной программы (подпрограммы), за счет средств консолидированных бюджетов субъектов РФ в рамках реализации государственных программ субъектов РФ).
Постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации. Данным постановлением скорректированы полномочия Министерства экономического развития РФ и Министерства финансов РФ по вопросам, касающимся разработки, мониторинга реализации и оценки эффективности государственных программ РФ.
Взаимодействие государства с частным сектором и привлечение средств частных инвесторов является одним из способов оптимизации расходов по исполнению программ. В качестве форм взаимодействия с частными инвесторами могут быть использованы, например, концессионные соглашения; софи-нансирование коммерческими банками (кредитными организациями) проектов; привлечение средств с финансового рынка — размещение облигаций государственных (муниципальных) займов; инвестиционные проекты.
К концессионным соглашениям в сфере капитального строительства следует отнести государствен-
ные контракты по типу BOOT (build, own, operate, transfer), иные договорные формы государственно-частного партнерства, в том числе договоры на реализацию инфраструктурного проекта, или инвестиционный договор, заключаемый органом власти с инвестором. Принципы регулирования указанных договорных отношений предусмотрены Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
Особое внимание необходимо уделить порядку заключения инвестиционных договоров, лежащих в основе инфраструктурных проектов. Положение о том, что российским и иностранным инвесторам предоставляются концессии по результатам торгов (аукционов, конкурсов), следует привести в соответствие с положениями Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Порядок заключения концессионных соглашений в соответствии с требованиями названного Закона № 115-ФЗ следует рассматривать как специальные нормы по отношению к общим нормам Федерального закона о федеральной контрактной системе, которые будут пользоваться приоритетом в применении, как и все специальные правовые нормы по отношению к общим.
Библиографический список
Mamounas J. Controlling Foreign Ownership of US Strategic Assests: the Challenge of Maintaining National Security in a Globalizing and Oil Dependent World // Law & Business Review of the Americas. Vol. 13. 2007.
Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Дотянуться до взяточника // Эксперт. 2012. № 43.
Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции. М., 2012.
Иоффе О. С. Понятие и система хозяйственного законодательства // Систематизация хозяйственного законодательства / отв. ред. С. Н. Братусь. М., 1971.
Концепции развития российского законодательства / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2014.
Лунц Л. А. Курс международного частного права: в 3 т. М., 2002.
Маркс К. Капитал. М., 1970. Т. 3.
Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции. М., 2012.
Толстой Ю. К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. № 2.
