Научная статья на тему 'ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ'

ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
31
6
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ИНВЕСТИЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ / МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОБРАЗОВАНИЯ / МУНИЦИПАЛЬНО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО / КОНЦЕССИОННЫЕ СОГЛАШЕНИЯ / INVESTMENT ACTIVITY / MUNICIPALITIES / MUNICIPAL-PRIVATE PARTNERSHIP / CONCESSION AGREEMENTS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Кондратенко Зарина Камилевна

Автором в статье исследуется понятие инвестиционной деятельности. Рассматриваются правовые средства участия муниципальных образований в инвестиционной деятельности. Анализируется судебная практика по проблеме квалификации инвестиционных соглашений. Сделаны выводы о низком уровне мотивации для заключения концессионных соглашений на региональном уровне со стороны частных партнеров. Автором предлагается внести изменения в действующее законодательство в части повышения прозрачности процедур заключения концессионных соглашений, проведения конкурса на заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве. Необходимо обеспечить соблюдение установленных требований конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения, устранить возможные пути образования ограничения конкуренции путем формирования квалифицированного состава конкурсной комиссии с обязательным участием независимых экспертов.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Кондратенко Зарина Камилевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Legal instruments of municipal participation in investment activities

The author in the article explores the concept of investment activity. The legal means of participation of municipalities in investment activities are considered. The jurisprudence on the qualification of investment agreements is analyzed. Conclusions are made about the low level of motivation for concluding concession agreements at the regional level by private partners. The author proposes to amend the current legislation in terms of increasing the transparency of the procedures for concluding concession agreements, holding a tender for concluding agreements on municipal-private partnerships. It is necessary to ensure compliance with the established requirements of the competitive procedures for the right to conclude a concession agreement, eliminate possible ways to create competition restrictions by forming a qualified composition of the competitive commission with the mandatory participation of independent experts.

Текст научной работы на тему «ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»

_Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право

ПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ УЧАСТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В ИНВЕСТИЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНДРАТЕНКО Зарина Камилевна,

кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой гражданского права и процесса ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет». E-mail: [email protected]

Публикация выполнена по Гранту Президента РФ для государственной поддержки молодых учёных № 14.156.18.949-МК.

Краткая аннотация: автором в статье исследуется понятие инвестиционной деятельности. Рассматриваются правовые средства участия муниципальных образований в инвестиционной деятельности. Анализируется судебная практика по проблеме квалификации инвестиционных соглашений. Сделаны выводы о низком уровне мотивации для заключения концессионных соглашений на региональном уровне со стороны частных партнеров. Автором предлагается внести изменения в действующее законодательство в части повышения прозрачности процедур заключения концессионных соглашений, проведения конкурса на заключение соглашений о муниципально-частном партнерстве. Необходимо обеспечить соблюдение установленных требований конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения, устранить возможные пути образования ограничения конкуренции путем формирования квалифицированного состава конкурсной комиссии с обязательным участием независимых экспертов.

Abstract: the author in the article explores the concept of investment activity. The legal means of participation of municipalities in investment activities are considered. The jurisprudence on the qualification of investment agreements is analyzed. Conclusions are made about the low level of motivation for concluding concession agreements at the regional level by private partners. The author proposes to amend the current legislation in terms of increasing the transparency of the procedures for concluding concession agreements, holding a tender for concluding agreements on municipal-private partnerships. It is necessary to ensure compliance with the established requirements of the competitive procedures for the right to conclude a concession agreement, eliminate possible ways to create competition restrictions by forming a qualified composition of the competitive commission with the mandatory participation of independent experts.

Ключевые слова: инвестиционная деятельность, муниципальные образования, муниципально-частное партнерство, концессионные соглашения.

Keywords: investment activity, municipalities, municipal-private partnership, concession agreements.

Исследование правовых инструментов участия муниципальных образований в хозяйственной деятельности в настоящее время имеет актуальное значение, что связано в первую очередь с активным развитием инвестиционной деятельности. Инвестиционная политика государства направлена на развитие инвестиционных процессов и механизмов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Понятие инвестиционной деятельности содержится в федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений», где дается следующее определение данной категории «инвестиционная деятельность - это вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта1». Отметим, что муниципальные образования принимают участие в инвестиционной деятельности в различных ее формах и проявлениях, в том числе посредством заключения инвестиционных сделок (взаимных договоров купли-продажи, лизинга, подряда, простого товарищества и др.). Среди инвестиционных сделок выделяются такие инвестиционные соглашения с участием муниципальных образований как: специальные инвестиционные контракты, соглашения о ведении предпринимательской деятельности в особых, свободных экономических зонах, соглашения о публично-частных партнерствах, концессионные соглашения и соглашения о разделе продукции, по-

1Федеральный закон от 25.02.1999 N 39-Ф3 (ред. от 25.12.2018) "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"// Российская газета. - N 41-42. - 04.03.1999.

лученной от разработки недр, характеризующиеся публично значимыми целями сотрудничества[1].

Вышеупомянутый закон определяет регулирование инвестиционной деятельности органами местного самоуправления. Согласно ст. 19 закона регулирование органами местного самоуправления инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает:

- создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности (льготы по уплате местных налогов; защита интересов инвесторов; льготные условия пользования землей и другими природными ресурсами; расширение использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного строительства и строительства объектов социально-культурного назначения);

- прямое участие органов местного самоуправления в инвестиционной деятельности (разработка, утверждение и финансирование инвестиционных проектов, осуществляемых муниципальными образованиями; проведение экспертизы инвестиционных проектов; выпуск муниципальных займов; вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов).

Регионы имеют право на разработку и утверждение межмуниципальных инвестиционных проектов и инвестиционных проектов на находящиеся в их собственности объекты, предоставления по ним государственных гарантий на конкурсной основе за счет своих бюджетов, вовлечения временно приостановленных и законсервированных объектов, находящихся в

Гоажданское право; предпринимательское право; семейно право; международное частное право

их собственности. Также, регионы и местное самоуправление мгут устанавливать определенные дополнительные гарантии и компенсации, улучшающие положение инвестора.

Существующая проблема квалификации инвестиционных соглашений неоднократно поднималась в судебной практике. Так, в Постановлении Пленума ВАС РФ №54 была высказана позиция, согласно которой судам следует определять правовую природу спорных отношений, вытекающих из договоров, связанных с инвестиционной деятельностью в сфере финансирования строительства или реконструкции объектов недвижимости, и квалифицировать их с применением норм гражданского законодательства о договорах купли-продажи, подряда, простого товарищества и так далее1. Таким образом, инвестиционное соглашение - это собирательное понятие, при этом к инвестиционному договору, содержащему элементы различных договоров, применяются соответствующие положения ГК об отдельных видах обязательств, а также положения ст. 421 ГК РФ о смешанном или непоименованном договоре в зависимости от условий, включенных в такой договор по воле сторон [2]. Данная позиция была учтена и в Постановлении десятого арбитражного апелляционного суда в 2018 году по апелляционной жалобе Администрации городского поселения Ступино Ступинского муниципального района на решение Арбитражного суда Московской области по делу о расторжении инвестиционного соглашения2.

В различных формах участия публичных образований в инвестиционной деятельности существуют свои преимущества и недостатки. Так, в отношениях, складывающиеся на основе специального инвестиционного контракта, одна сторона - инвестор в предусмотренный этим контрактом срок обязуется создать либо модернизировать и освоить производство промышленной продукции, а другая сторона - государство в течение такого срока обязуется осуществлять меры стимулирования деятельности в сфере промышленности3. Специальный инвестиционный контракт является востребованным инструментом стимулирования инвестиционных проектов в промышленной сфере, однако на практике сложная, длительная процедура его подготовки и заключения, избыточно жесткие требования к компаниям, высокие штрафные санкции за незначительные отклонения ключевых показателей приводят к определенным проблемам. Для уменьшения проблем, возникающих при реализации данных контрактов, и, соответственно, в судебной практике, требуется совершенствование законодатель-

1 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 11.07.2011 № 54 «О некоторых вопросах разрешения споров, возникающих из договоров по поводу недвижимости, которая будет создана или приобретена в будущем» // Вестник ВАС РФ. - N 9. - сентябрь, 2011.

2 Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 6 апреля 2018 г. по делу № А41-80666/2017 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.11.2019 г.)

3 Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 02.08.2019) "О промышлен-

ной политике в Российской Федерации" // Российская газета. - N 1. - 12.01.2015.

ства в части повышения прозрачности четкости процедур их заключения, универсальность критериев рассмотрения проектов, требований к инвесторам с целью повышения эффективности применения данного инструмента [3].

К соглашениям о публично-частном партнерстве, концессионным соглашениям и соглашениям о разделе продукции предусмотрено общее правило о заключении таких соглашений с инвестором, отобранным по результатам конкурса (аукциона с условиями), в этих случаях инициатива заключения соглашений исходит от публично-правового образования посредством объявления торгов на право заключения инвестиционного соглашения[2].

Муниципально-частное партнерство является одним из самых ярких примеров участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях, соответственно, и в инвестиционной деятельности. Его значение проявляется в значительной экономии бюджетных средств, их более эффективного использования, привлечения частных инвестиций и внедрении технических новшеств. Распространенной формой публично-частного партнерства являются концессионные соглашения, правовое регулирование которых осуществляется специальным законодательством4. Концессия позволяет муниципальному образованию привлекать инвестиции в социально значимые сферы жизни, создавая или реконструируя объекты общественной инфраструктуры с помощью частного партнера.

Судебная практика по вопросам муниципально-частных партнерств достаточно обширна, ее анализ позволил сделать вывод о том, что значительную часть занимают споры по различным процедурным проблемам. Множество таких споров связано с обжалованием результатов конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения, а также действий и решений публичных органов по вопросам проведения торгов и заключения концессионных соглашений. Так, в Постановлении Арбитражного суда Волго-Вятского округа общество «водоканализаци-онное хозяйство» обратилось с исковым заявлением, к администрации Остаповского сельского поселения о признании недействительными результатов открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении муниципального недвижимого имущества5. Согласно обстоятельствам дела конкурс был проведен с нарушением действующего законодательства. Общество указало, что в ходе проведения конкурса нарушены требования Закона № 115 о размещении заказа, а именно: к участию в конкурсе допущено общество с конкурсным предложением не соответствующим критериям конкурсной документации и истекшим сроком подачи заявки; также конкурсной комиссией неверно была проведена оценка конкурсных предложений претендентов.

4 Федеральный закон от 21.07.2005 N 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) "О концессионных соглашениях" // Российская газета. - N 161. - 26.07.2005.

постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18.01.2016 N Ф01-5728/2015 по делу № А17-3721/2014 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.11.2019 г.)

ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2019. № 11(179)

Требование по иску в данном деле было удовлетворено, так как при проведении торгов были допущены существенные нарушения, что повлияло на их результат.

Распространенным нарушением также является ограничение конкуренции, выразившееся в предоставлении преференций отдельным участникам конкурса, предъявлении к участникам торгов недопустимых с точки зрения закона требований. Так, в постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа было рассмотрено дело, где общество обжаловало действия департамента при отборе заявок на заключение соглашения, выразившиеся в допуске заявки, не отвечающей ФЗ «О концессионных соглашениях», предоставлении преимуществ данному участнику (Постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 07.12.2018 N Ф04-5473/2018 по делу № А75-2825/2018 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.11.2019 г.). Допуск заявки ставил участника в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Наличие значительного числа подобных споров в общей массе судебной практики по вопросам публично-частных партнерств свидетельствует о проблеме, связанной с большим количеством злоупотреблений, имеющих место при выборе концессионера.

Также следует отметить, что для Российской Федерации на сегодняшний день одной из нерешенных проблем остается низкий уровень мотивации для заключения концессионных соглашений на региональном уровне со стороны частных партнеров, связанный, в том числе, с отсутствием новизны, развития и высокой современной технологичности муниципального или регионального имущества в сравнении с более конкурентоспособным бизнес-имуществом [4]. Рассматриваемая проблема также подкреплена сложностью процедур по составлению проектов публично-частных парт-нерств. Так, в постановлении Арбитражного суда ЗападноСибирского округа общество «Экран-Энергия» обратилось в Арбитражный суд с иском к администрации города Рубцовска Алтайского края с требованием о признании незаконными действий муниципалитета по отклонению заявки общества на участие в конкурсе на право заключения концессионного соглашения (Постановление Арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 16.10.2018 N Ф04-4155/2018 по делу № А03-11270/2017 // СПС «Консультант Плюс» (дата обращения: 07.11.2019 г.). Однако в удовлетворении требования было от-Библиография:

казано, поскольку заявка общества не соответствовала требованиям ФЗ «О концессионных соглашениях».

С учетом изложенного, для уменьшения правовых споров, возникающих при реализации различных инвестиционных контрактов (договоров), и, соответственно, в судебной практике, представляется необходимым внести изменения в действующее законодательство в части повышения прозрачности четкости процедур их заключения, проведения конкурса на заключение соглашений о государственно-частном партнерстве. Необходимо обеспечить соблюдение установленных требований конкурсных процедур на право заключения концессионного соглашения, устранить возможные пути образования ограничения конкуренции путем формирования квалифицированного состава конкурсной комиссии с обязательным участием независимых экспертов.

Предлагается в части 1 ст. 25 Федерального закона от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» слова «конкурсная комиссия вправе привлекать к своей работе независимых экспертов» заменить словами «конкурсная комиссия должна привлекать к своей работе независимых экспертов». По вопросам отбора независимых экспертов, определения их правового статуса, считается возможным установить следующее правовое положение независимых экспертов, привлекаемых в конкурсную комиссию, создаваемую с целью заключения концессионного соглашения: независимым экспертом может быть гражданин РФ, имеющий высшее образование и опыт работы в соответствующей области профессиональной служебной деятельности не менее 5 лет. Срок пребывания независимого эксперта в составе конкурсной комиссии государственного органа не может превышать двух лет. Включение данного эксперта в состав конкурсной комиссии государственного органа может быть осуществлено не ранее чем через два года после его исключения из состава конкурсной комиссии. Приглашение независимых экспертов органами исполнительной власти осуществляется с использованием базы данных независимых экспертов, включаемых в составы конкурсных и аттестационных комиссий федеральных органов исполнительной власти, размещаемой в государственной информационной системе в области государственной службы. База данных формируется из числа граждан, соответствующих указанным требованиям, на основании представляемых руководителями органов исполнительной власти сведений.

1. Попондопуло В.Ф. Инвестиционная деятельность: понятие, правовые формы осуществления и публичная организация // Известия ВУЗов. Правоведение. -2017. - №4 (333). - С. 218.

2. Попондопуло В.Ф. Специальный инвестиционный контракт как правовая форма инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования // Конкурентное право. - 2017. - № 3. - С. 17.

3. Насонова Д.С., Шадурская М.М. Специальный инвестиционный контракт: текущие проблемы и перспективы // Human Progress, - 2018. - № 1. - С. 5-6.

4. Дураев О. Г. Проблемы государственно-частного партнерства в России // Экономика и бизнес: теория и практика. - 2018. - № 2. - С. 47.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.