CC BY
909
Osipova Ekaterina Vasilievna, сand. jurid. sciences, Assoc. chair, [email protected], Russia, Kaliningrad, Baltic Federal University I. Kant
Preibis Inga Igorevna, graduate student, lovely_ingrid21 @ mail. ru, Russia, Kaliningrad, Baltic Federal University I. Kant
УДК 346, 347.4
СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА И КОНЦЕССИИ КАК ДОГОВОРНЫХ ФОРМ РЕАЛИЗАЦИИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Т. Ю. Руденко
Предложен сравнительный анализ правового механизма реализации проектов государственно-частного партнерства и концессионных соглашений. Раскрываются преимущества и недостатки правовых конструкций государственно-частного партнерства и концессионных соглашений. Акцентируется внимание на положении принципиальной новизны содержания инвестиционных отношений в форме государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства.
Ключевые слова: инвестиционные правоотношения, соглашения публично-частного партнерства, государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство, концессионное соглашение, публично-правовые образования.
В теоретических исследованиях и практике применения правовых норм об инвестиционной деятельности существуют различные концептуальные воззрения на положения государственно -частного партнерства (далее — ГЧП) и концессии. С одной стороны, государственно-частное партнерство позиционируется как родовое понятие, деятельность, включающая в себя, в том числе, и концессию [1, с. 68]. С другой стороны, профильное законодательство предложило принципиально иные отношения государственно-частного партнерства с усилением правового положения публичных субъектов в лице уполномоченных органов исполнительной власти и других новых особенностей, отличных от сложившейся практики многочисленных концессионных соглашений [2; 3, с. 125].
Следует согласиться с утверждением ученых о том, что соглашение о ГЧП можно рассматривать в качестве разновидности договорной формы реализации инвестиционного соглашения, обладающего своей собственной сферой применения [4; 5, с. 51-54].
Как указывает В. Ф. Попондопуло, один из авторов модульного закона о публично-частном партнерстве, (далее — ПЧП) основами инвестиционных правоотношений могут выступать различные гражданско-правовые договоры
(купли-продажи, лизинга, подряда, простого товарищества и др.), нередко именуемые инвестиционными соглашениями. Договорные формы реализации инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования, включая проекты ГЧП, отличаются своими видовыми особенностями. Последние касаются порядка составления договоров, требований к субъектам, объектам и содержанию договоров [6].
Зарубежный опыт выделяет несколько моделей нормативно-правового регулирования ГЧП в широком смысле. Для государств общей системы права, например, США свойственно регулирование условий, специфики ГЧП в договоре сторон и отсутствие профильного законодательства.
Разветвленная, детализированная система законов о ГЧП характерна для развивающихся государств, таких как Индия, Перу, Чили, ряд стран СНГ. Правовой основой ГЧП в этих странах служит закон о концессионных соглашениях, частично — о госзакупках [7].
В сравнении с зарубежными государствами Россия недавно начала развивать сферу ГЧП. По мнению исследователей, для этого этапа развития характерна существенная неравномерность по регионам, по сферам реализации. В настоящее время реализуется переход к этапу формирования, который включает решение следующих задач: создание институтов развития и системы управления ГЧП, формирование нормативно-правовой базы, разработку практических руководств и их публикация, создание условий для привлечения новых источников финансирования, стимулирование и развитие рынка операторов ГЧП [5, с. 53].
Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года определяет развитие институтов ГЧП в качестве одного из основных приоритетов социальной и экономической политики и устанавливает принципы подготовки, инициирования, заключения, исполнения, прекращения концессионных соглашений (далее — КС); установления сторон КС, их прав, обязанностей, гарантий. Целями такого регулирования являются: привлечение инвестиций в экономику РФ; обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях КС; повышение качества товаров, услуг, предоставляемых потребителям [8].
Е. А. Пластилина называет концессионные соглашения формой государственно-частного партнерства [9].
Положения Федерального закона от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.11.2017) закрепляют важнейшие понятия, такие как концессионер, концедент.
Концессионером по закону может быть индивидуальный предприниматель, юридическое лицо, зарегистрированное в РФ либо иностранное, а также два и более юридических лица на основании договора простого товарищества. Концедентом законодателем определена РФ, субъект РФ, муниципальное образование в лице органов, уполномоченных на заключение концессионных соглашений, деятельность в сфере государственно -
частного партнерства. Также законодатель назвал условия заключения концессионных соглашений. Среди них: порядок проведения конкурса; порядок выдвижения частной инициативы; форма подачи предложений об инициативе; процедура рассмотрения предложения [10].
Преимуществами формата концессионного соглашения считают наличие ряда подзаконных актов и дополнительно разработанных договорных форм и в отношении объектов здравоохранения, образования, культуры, спорта, транспортной инфраструктуры, жилищно-коммунального хозяйства и т.д. Такое нормативное обеспечение в известной степени содействует результативной реализации правового механизма концессии. Однако часто эффективный менеджмент буквально навязывает и придает характер обязательности применению типовых договорных форм. Отношение к типовым договорам как к догме представляется не совсем верным, поскольку противоречит основополагающим принципам права, например, принципу свободы договора и т.д.
И.Ф. Алиуллов выделяет ряд основных преимуществ концессионных соглашений: долгосрочный характер концессионных соглашений делает возможным осуществление стратегического планирования деятельности участников концессионного договора; субъекты частного сектора экономики обладают наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных решений; у государства остаётся достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий соглашения, так как оно передаёт концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею [1].
Подавляющее большинство проектов сотрудничества государства и предпринимателей идет по пути концессии, который исследователи считают наиболее законодательно урегулированным способом, позволяющим участникам партнерства реализовать свой проект. В настоящее время в РФ заключено более 150 тыс. концессионных соглашений на сумму 200 млрд. руб. В регионах РФ реализуется 586 проектов ГЧП.
Следует отметить, что конструкции классической концессии было бы достаточно для достижений в социально-экономических преобразованиях РФ. Однако официальной причиной принятия закона о публично-частном партнерстве явилось наличие коррупции, отсутствие прозрачности при принятии решений органами публичной власти, несущественность общественного контроля, незащищенность частной собственности. Опасность отказа от порядка реализации закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд публично-правовыми субъектами продиктовало необходимость разграничения законодательства о ПЧП с нормами федерального закона № 44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [2].
Правовое регулирование ГЧП осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Результатом сложного компромисса стал Федеральный
закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Его нормами устанавливаются обязательные основные элементы соглашения о ГЧП и дополнительные условия.
К обязательным основным элементам соглашения о ГЧП относятся: сведения о строительстве или реконструкции объекта соглашения частным партнером; осуществление полного или частичного финансирования создания объекта соглашения; эксплуатация и/или техническое обслуживание объекта соглашения частным партнером; возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения.
Дополнительные условия соглашения ГЧП касаются проектирования частным партнером объекта соглашения; обеспечения публичным партнером частичного финансирования создания объекта соглашения; финансирования эксплуатации и/или технического обслуживания объекта; наличия у частного партнера обязательства по последующей передаче объекта соглашения в собственность публичного партнера по истечении срока соглашения. Последнее дополнительное условие обязательно при условии, превышения совокупных затрат публичного партнера на создание объекта затрат частного партнера [11].
Существенное значение указанного законодательного акта публично-частного партнерства состоит в проведенном четком разграничении ГЧП-проектов и концессионных проектов [2].
Государственно-частное партнерство значительно отличается от концессии, во-первых, субъектным составом; во-вторых, требованиями к объектам соглашения; в-третьих, частично отдельными условиями соглашения; в-четвертых, требованием обязательного определения уполномоченных органов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Ключевыми полномочиями публично-правовых уполномоченных органов являются: оценка эффективности проектов ГЧП, согласование конкурсной документации, обеспечение межведомственной координации деятельности при реализации соглашений о ГЧП, мониторинг реализации соглашений и прочее. Перечень компетенций уполномоченных органов может быть расширен специальными законодательными актами на федеральном и региональном уровне.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ, упоминавшийся выше, разграничивает этапы рассмотрения проекта ГЧП: 1) рассмотрение предложения о реализации проекта публичным партнером (данный этап является актуальным в случае разработки проекта частным партнером); 2) рассмотрение предложения о реализации проекта ГЧП, муниципально-частного партнерства (далее — МЧП) уполномоченным органом в целях оценки эффективности проекта и определения его сравнительного преимущества; 3) принятие решения о реализации проекта ГЧП, МЧП [6].
Важным положительным аспектом ГЧП является возможность инициирования проекта частным партнером. Существенное отличие данного порядка от механизма частной концессионной инициативы заключается в требовании уже на этапе подачи предложения о заключении соглашения представить публичному партнеру выданную частному инициатору банковскую гарантию для обеспечения заключения соглашения в объеме не менее чем 5 % объема прогнозируемого финансирования проекта.
Среди преимуществ механизма реализации частной инициативы необходимо выделить следующие: 1) сокращение срока отбора частного партнера, если нет других заинтересованных лиц; 2) наличие у частного партнера законного способа предложить государству проект ГЧП на наиболее подходящих ему условиях; 3) появление возможности переложить затраты на разработку проекта ГЧП на частного партнера-инициатора заключения соглашения [12, с. 126-129].
Недостатками положений государственно -частного партнерства стоит считать: 1) обязанность публичного партнера выбора формы проекта для его реализации; 2) отсутствие в законе понятия формы ГЧП; 3) значительное ограничение сферы применения закона о ГЧП наличием возможности возникновения права собственности на объект соглашения.
Следует назвать оптимальным предложение о предоставлении возможности возникновения частной и публичной собственности без внесения условия возникновения частной собственности в обязательные элементы ГЧП-соглашения.
Таким образом, проекты государственно-частного партнерства необходимо рассматривать как договорную форму реализации инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования. Несмотря на существующие различные позиции теоретиков и практиков, законодателем проведено четкое разделение ГЧП и концессионных соглашений. Государственно-частное партнерство значительно отличается от концессии по составу субъектов; объектов, в отношении которых возможно заключение партнерского соглашения; требованиям, предъявляемым к ним; по сроку реализации проектов; по видовым особенностям составления и содержания договоров. Договор ГЧП предполагает обязательное определение уполномоченных органов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, механизма реализации частной инициативы. Наиболее существенным аспектом в разграничении ГЧП-соглашения и концессионной формы договора является определение принадлежности права частной собственности на объект соглашения.
Список литературы
1.Алиуллов И.Ф. Потенциал государственно-частного партнерства в развитии экономики субъектов РФ // Актуальные вопросы экономики и
современного менеджмента: Сб. науч. трудов по итогам III международной научно-практической конференции. 2016. С. 68-70.
2. О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 13.07.2015 № 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017) // Российская газета, 17.07.2015. № 156,
3. Синицына И.И. Понятие и основные элементы государственно-частного партнерства в России// Вестник Коми республиканской академии государственной службы и управления. Серия: Теория и практика управления. 2015. № 15(20). С. 123-127.
4. Казаков А.О. Государственно-частное партнерство и инвестиционная деятельность: теоретико-правовой аспект // Евразийский юридический журнал.
2014. №9 (76) // https://www.eurasialaw.ru (дата обращения: 23.11.2017).
5. Кожаринов А.В., Смирнова А.А., Миловидова Н.А. О развитии законодательной базы государственно-частного партнерства // Символ науки,
2015. № 1-2. С. 51-54.
6. Попондопуло В.Ф. Законодательство о публично-частном партнерстве и предмет регулирования, основные понятия / под общ. ред. С.Д. Могилевского, М.А. Егоровой. М.: Юстицинформ, 2016.
7. Трынов А.В., Гемеджиев Г. А. Федеральный закон о государственно-частном партнерстве: Новые перспективы сотрудничества власти и бизнеса// Сборник научных статей XIII международной научно-практической конференции молодых ученых по региональной экономике. 2015. С. 419-420.
8. Основные положения Концепции (стратегии) развития государственно-частного партнёрства в РФ до 2020 г // http:// pppcenter.ru/ assets/ docs/ conception_2020_16.10.2014.pdf (дата обращения: 23.11.2017).
9. Пластилина Е.А. Концессионные соглашения как форма государственно-частного партнерства// Прогосзаказ. 2017. № 5
10. О концессионных соглашениях: федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ (ред. от 03.04.2018 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru - 03.04.2018.
11. Комментарий к Федеральному закону «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / под ред. В. Ф. Попондопуло и В. В. Килинкарова // СПС «Гарант».
12. Показаньев Т.В. Перспективы развития и формы реализации государственно-частного партнерства в процессе кластеризации экономики// Современное состояние и перспективы развития агропромышленного комплекса. 2016. С. 126-129.
Руденко Татьяна Юрьевна, канд. юрид. наук, доц. кафедры, [email protected], Россия, Тула, Тульский государственный университет
COMPARATIVE ANALYSIS OF THE STATE-PRIVATE PARTNERSHIP AND CONCESSION AS THE CONTRACTING FORMS OF REALIZATION OF INVESTMENT AGREEMENTS WITH PARTICIPATION OF PUBLIC-LEGAL EDUCATION
T. Y. Rudenko
A comparative analysis of the legal mechanism for the implementation of public-private partnership projects and concession agreements is proposed. The advantages and disadvantages of legal constructions of public-private partnership and concession agreements are revealed. Attention is focused on the position of the fundamental novelty of the content of investment relations in the form of public-private partnership, municipal-private partnership.
Keywords: investment legal relations, public-private partnership agreements, public-private partnership, municipal-private partnership, concession agreement, public legal entities
Rudenko Tatyana Yurievna, Cand. jurid. Sciences, Assoc. Department, [email protected], Russia, Tula, Tula State University
УДК 343.98
К ВОПРОСУ О ТЕОРЕТИЧЕСКИХ И ПРАКТИЧЕСКИХ ПРОБЛЕМАХ, ВЫЗВАННЫХ ДИСКУССИОННОСТЬЮ ТЕРМИНА «СУДЕБНАЯ
ЭКСПЕРТИЗА»
А. А. Светличный, Д.В. Панарина
Рассмотрены некоторые проблемы понятийного аппарата общей теории судебной экспертизы. Проанализированы существующие в нормативно-правовой базе и в научной литературе дефиниции судебной экспертизы, а также вызванные имеющимися в этой области противоречиями и недостатками теоретические и практические проблемы. С учетом требований философии, логики и терминоведения к разработке терминов и понятий сформулировано авторское определение судебной экспертизы, которое предлагается включить в действующее законодательство в целях его совершенствования.
Ключевые слова: судебная экспертиза, язык общей теории судебной экспертизы, специальные знания, эксперт, специалист.
Судебная экспертиза является специфическим способом познавательной деятельности. Ее основа сформирована за счет сочетания определенных закономерностей, обусловленных использованием специальных знаний сведущих лиц. Возрастающие с каждым годом роль и значение судебной экспертизы свидетельствуют о том, что она давно выполняет функции межотраслевого института.
Разработка методологии общей теории судебной экспертизы оказала существенное влияние на ее языковую функцию, благодаря которой осуществляется совершенствование экспертных знаний посредством языка науки.
