CC BY
14ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ (ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ) НАУКИ (ЮРИДИЧЕСКИЕ)
УДК 347.73 EDN EZVMVA
Абдреев Тимур Ирекович,
старший преподаватель кафедры прокурорского надзора за исполнением законов и участия прокурора в административном, арбитражном и гражданском процессе
Казанского юридического института (филиала) Университета прокуратуры
Российской Федерации, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Казанского
филиала РГУП, кандидат юридических наук, доцент,
ул. Московская, 41, г. Казань, Россия, 420111,
e-mail: kasan2003@mail.ru
ORCID: 0000-0001-7952-9975
Исхаков Айрат Дамирович,
доцент кафедры прокурорского надзора за исполнением законов и участия прокурора в
административном, арбитражном и гражданском процессе Казанского юридического
института (филиала) Университета прокуратуры Российской Федерации,
кандидат юридических наук,
ул. Московская, 41, г. Казань, Россия, 420111,
e-mail: kasan2003@mail.ru
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА РЕАЛИЗАЦИЕЙ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В СФЕРЕ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА
Аннотация. В статье раскрываются правовые особенности заключения концессионных соглашений, которые за счет частных инвестиций призваны обеспечить бесперебойное функционирование и модернизацию социально значимых отраслей экономики. Объектами концессионного соглашения могут выступать, в том числе объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем. Также рассматриваются вопросы прокурорского надзора за реализацией концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства и выделяются ключевые его направления.
Приведены случаи эффективного реагирования на правонарушения в рассматриваемой сфере мерами прокурорского реагирования.
Ключевые слова: концессионное соглашение, инвестиционные программы, бюджетное финансирование, нецелевое расходование бюджетных средств, жилищно-коммунальное хозяйство.
Abdreev Timur Irekovich,
Senior Lecturer of the Department of Prosecutorial Supervision over the Execution of Laws and participation of the Prosecutor in administrative, Arbitration and Civil Proceedings of the Kazan Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines of the Kazan branch of the Russian State Unitary Enterprise, PhD, Associate Professor, Moskovskaya str. 41, Kazan, Russia, 420111,
e-mail: kasan2003@mail.ru ORCID: 0000-0001-7952-9975
Iskhakov Ayrat Damirovich,
Associate Professor of the Department of Prosecutorial Supervision over the Execution of Laws and participation of the Prosecutor in administrative, Arbitration and Civil Proceedings of the Kazan Law Institute (branch) University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, PhD Moskovskaya str. 41, Kazan, Russia, 420111, e-mail: kasan2003@mail.ru
URGENT ISSUES OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF CONCESSION AGREEMENTS IN THE FIELD OF HOUSING
AND COMMUNAL SERVICES
Annotation. The article reveals the legal features of the conclusion of concession agreements, which, at the expense of private investment, are designed to ensure the smooth functioning and modernization of socially significant sectors of the economy. The objects of the concession agreement may be, among other things, heat supply facilities, centralized hot water supply, cold water supply and (or) wastewater disposal systems, individual objects of such systems. The issues of prosecutorial supervision over the implementation of concession agreements in the field of housing and communal services are also considered and its key areas are highlighted.
The cases of effective response to offenses in the area under consideration by measures of prosecutorial response are given.
Keywords: concession agreement, investment programs, budget financing, misuse of budget funds, housing and communal services.
Неблагоприятное положение сферы жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ), связанное с неэффективностью управления жилым фондом, тотальной изношенностью коммунальных сетей, необходимостью капитального ремонта жилья, является одной из самых острых социальных проблем в Российской Федерации.
Системное исследование состояния законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства, проведенное М. В. Маматовым и И. А. Масловым, показало, что в период с 2018 по 2022 год имеет место все возрастающая активность со стороны органов прокуратуры по защите прав граждан и публичных интересов в сфере ЖКХ [1, с. 110]. Все активнее для модернизации ЖКХ используются возможности концессионного соглашения, по которому одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или)
1 См.: О концессионных соглашениях : Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
реконструировать определенное этим соглашением имущество, право
собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения осуществления указанной деятельности
Обеспечение законности правового оформления и реализации концессионных соглашений, как механизма
государственно-частного партнерства, является важным направлением надзорной деятельности органов прокуратуры в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Актуальность вопроса вызвало и необходимость разработки научно-практического пособия, в котором было
для 1
рассмотрено правовое регулирование концессионных соглашений, выделены объекты прокурорского надзора за исполнением законов в сфере капитального строительства и реализации
концессионных соглашений [2].
Система правого регулирования в рассматриваемой сфере была предметом правового анализа и С. Г. Хусяйновой, которой была отмечено значение региональных законодательных актов и актов органов местного самоуправления в регулировании применения
концессионных соглашений [3, с. 63].
По данным Минстроя России в 2022 году из 671 тыс. объектов тепло-, водоснабжения и водоотведения в концессию передано только около 19 % (125 тыс.). Остальные - в основном эксплуатируются государственными и муниципальными предприятиями1.
Концессионные соглашения призваны за счет частных инвестиций обеспечить бесперебойное функционирование и модернизацию социально значимых отраслей экономики. Объектами концессионного соглашения могут являться в том числе объекты теплоснабжения, централизованные
системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем2. Наиболее распространенным объектом концессии выступает
находящееся в публичной собственности имущество коммунальной
инфраструктуры3.
1 См.: Обзор состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере концессионных соглашений : информационное письмо первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 24 марта 2023 г. №73/1-566-2020. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 См. ч. 1 ст. 4: О концессионных соглашениях :
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ ; О разъяснении особенностей концессионных соглашений, заключаемых в отношении объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем : письмо Минстроя России от 17 ноября
Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства о концессионных соглашениях позволяет выделить следующие ключевые направления в рассматриваемой сфере, а именно:
- обеспечение законности при заключении и исполнении концессионного соглашения;
- соблюдение норм финансово-бюджетного законодательства при реализации концессионного соглашения;
- соблюдение норм градостроительного законодательства, норм промышленной безопасности, а также норм обеспечивающих информационную открытость данных о заключении и исполнении концессионных соглашений.
Итак, независимо от поступления информации о нарушениях законности органами прокуратуры осуществляется мониторинг соответствия федеральному законодательству правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере концессионных соглашений, в том числе устанавливающих порядок заключения концессионных соглашений, платы по ним, права и обязанности концессионера и концедента, а также связанных с формированием перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений и сделок приватизации объекта
концессионного соглашения.
Наиболее эффективной мерой реагирования в случае выявления нарушений закона при издании
2022 г. № 60866-ИФ/04. Доступ к документам из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 3 Справка: для объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения установлены специальные нормы. Так, главой 6.1 Федерального закона от 27.07.2010 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее - Федеральный закон № 190-ФЗ), а также главой 7.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (далее - Федеральный закон № 416-ФЗ) установлены особенности передачи прав владения и (или) пользования указанными объектами коммунального сектора, находящимися в государственной или муниципальной
собственности.
обозначенных актов является принесение протеста. В случае его неудовлетворения необходимо рассмотреть вопрос о предъявлении в судебные органы искового заявления с требованием об обязании публично-правовых образований привести принятые акты в соответствие с федеральным законодательством.
1. На этапе, предшествующем заключению концессионного соглашения, органы прокуратуры дают правовую оценку полноте и своевременности принимаемых публично-правовыми
образованиями мер по передаче имущества в концессию.
Органами прокуратуры на данном этапе выявляются факты бездействия муниципалитетов при реализации полномочий собственников имущества, в том числе объектов коммунальной инфраструктуры, незаключение
концессионных соглашений в отношении имущества длительное время
неиспользуемого и находящегося в неудовлетворительном состоянии,
неопределение перечней объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений. Следствием данных нарушений становится отсутствие инвестиционных программ в области теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения1.
Например, Хотынецким межрайонным прокурором Орловской области в суд направлено исковое заявление к администрации района об обязании организовать в границах района водоснабжение населения и водоотведение путем передачи прав пользования централизованными системами холодного водоснабжения и водоотведения, а также отдельных объектов таких систем, находящихся в муниципальной
1 См.: О состоянии законности в сфере исполнения законодательства о концессионных соглашениях : информационное письмо заместителя прокурора
Ставропольского края от 20 марта 2023 г. № Исуб-7/2-3934-23/20070001. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
собственности
ответчика,
по
концессионным соглашениям.
В обоснование исковых требований прокурор указал, что в отношении расположенных на территории района и находящихся в муниципальной
собственности водопроводных сетей и водозаборных сооружений отсутствуют заключенные концессионные соглашения, право пользование указанными объектами никому не передано, что не соответствует требованиям статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении». Решением суда требования прокурора были удовлетворены2.
По результатам проводимых проверок органами прокуратуры выявлялись случаи неэффективного использования
муниципального имущества. Так, в нарушение части 3 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях»
администрацией Дальнеконстантиновского муниципального округа Нижегородской области в установленный законом срок не утвержден перечень объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений, что необоснованно ограничивало права потенциальных инвесторов. По
результатам рассмотрения представления прокурора района перспективы использования имущества определены.
По представлению прокурора г. Дзержинска Нижегородской области местной администрацией обеспечена постановка на учет бесхозяйных объектов жилищно-коммунального хозяйства,
отсутствие оформленных прав на которые препятствовало обеспечению их
2 См.: О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в жилищно-коммунальной сфере в части осуществления расчетов за топливно-энергетические ресурсы, при заключении и реализации концессионных соглашений : информационное письмо заместителя прокурора Орловской области от 13 марта 2023 г. №7-10-2023. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
надлежащей эксплуатации и передаче в концессию1.
На этапе заключения концессионных соглашений прокурорами уделяется внимание вопросам соблюдения порядка заключения данных соглашений, в том числе на бесконкурсной основе (включая чрезвычайные ситуации), перехода полномочий по ним третьим лицам (передача прав исполнителя, привлечение сторонних подрядных организаций, не располагающих достаточной материально-технической базой для выполнения в том числе ремонтных работ на объектах), а также законности продления срока их действия и расторжения. Соответствие требованиям федерального
законодательства существенных условий концессионных соглашений, порядка внесения в них изменений. При проведении проверочных мероприятий обращается внимание на случаи неконцессионных форм передачи объектов водоснабжения и водоотведения, период эксплуатации которых составляет более пяти лет или неизвестен, поскольку такие объекты подлежат передаче только в рамках концессии.
Так, органами прокуратуры в 2022 году в судах оспорено 264 сделки по передаче объектов ЖКХ в обход концессии и без проведения конкурентных процедур (по договорам аренды, безвозмездного пользования, технического
обслуживания)2.
Например, органами прокуратуры Саратовской области по результатам проведенной проверки исполнения законодательства о водоснабжении и концессионных соглашениях при заключении договора аренды объектов водоснабжения (буровой скважины,
1 См.: О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о концессионных соглашениях : информационное письмо заместителя прокурора Нижегородской области от 25 августа 2023 г. №7-08-2023. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
2 Обзор состояния законности и практики
прокурорского надзора за исполнением
законодательства в сфере концессионных соглашений ...
водонапорной башни и водопроводной сети протяженностью 5,9 тыс. м.) выявлено, что органом местного самоуправления не были проведены конкурсные процедуры по предоставлению объектов коммунального комплекса в концессию. Также орган местного самоуправления в
антимонопольный орган с заявлением о даче согласия на предоставление преференции ресурсоснабжающей не обращался.
Прокуратурой Саратовской области по данному факту было направлено в Арбитражный суд области исковое заявление о признании договора аренды водоснабжения недействительным
(ничтожным) и применении последствий недействительности ничтожной сделки, которое было удовлетворено, на организацию возложена обязанность возвратить администрации
предоставленные по договору аренды объекты водоснабжения3.
Также по результатам рассмотрения иска прокуратуры Нижегородской области признан недействительным договор аренды 11 объектов водоснабжения в Ардатовском муниципальном округе Нижегородской области, заключенный с нарушением статьи 28 Федерального закона от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», поскольку дата ввода в эксплуатацию объектов не была определена, и они подлежали передаче по концессионному соглашению4.
В указанном регионе органами прокуратуры также выявлялись факты предоставления концессионером
поддельных банковских гарантий. В процессе эксплуатации полученного от муниципалитета в рамках концессии имущества, компания отказалась исполнять
3 По иску прокуратуры признан недействительным договор аренды объектов водоснабжения. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_64/mass-media/news?item=77079648 (дата обращения: 15.10.2023).
4 См.: О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о концессионных соглашениях ...
свои обязательства по подаче отопления для жилых домов граждан. В результате в 2 населенных пунктах введены режимы повышенной готовности, что потребовало выделения из бюджета свыше 2 млн рублей на подготовку к отопительному сезону. В связи с наличием в действиях концессионера признаков мошенничества по направленным прокуратурой материалам в декабре 2022 года возбуждено и расследуются 2 уголовных дела по части 4 статьи 159 Уголовного кодекса Российской Федерации1.
2. Реализация концессионных соглашений в рамках модернизации жилищно-коммунального хозяйства
требует бюджетного финансирования. В связи с этим прокурор анализирует правомерность расходования бюджетных средств на реализацию соглашений (наличие фактов завышения объемов выполненных работ по договору, в том числе содержащихся в проектной документации, возложения на бюджет дополнительных долговых обязательств); достижение целей заключенных соглашений, выполнение концессионерами и концедентами принятых обязательств, в том числе в части сроков их реализации, внесения концессионной платы; решения об изменении концессионного соглашения, которые приводят к изменению доходов (расходов) бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
В настоящее время ведутся дискуссии по разрешению финансирования концессий в сфере ЖКХ за счет субсидий в рамках программы модернизации отрасли путем отмены запрета для соглашений с финансированием за счет платы концедента, то есть с возмещением расходов инвестора после ввода объекта в эксплуатацию2. В связи с этим прокурор должен анализировать полноту исполнения инвестиционных и производственных
программ, включающих в себя мероприятия, предусмотренные
концессионными соглашениями,
параметров инвестиционной деятельности, обоснованность расходования денежных средств в рамках данных программ. В ходе проверки выясняют, проводится ли концессионерами обособление переданных им объектов от собственного имущества, их самостоятельный учет и учет амортизации. Соблюдение порядка приватизации концессионером объекта концессии по окончании срока действия концессионного соглашения.
При наличии злоупотреблений со стороны концессионеров (нецелевое расходование средств, включая бюджетные, полученных на реализацию концессии, в том числе путем использования фирм-однодневок,
офшорных компаний, передачи
концессионером в залог объекта концессионного соглашения или его отчуждение, преднамеренного, фиктивного банкротства хозяйствующих субъектов, использующих концессионное имущество, а также случаи неправомерных действий при их банкротстве и уклонение от уплаты налогов, необоснованное возмещение НДС) прокурор принимает
незамедлительно меры прокурорского реагирования.
Например, прокуратурой города Усолье-Сибирское Иркутской области в рамках проверки исполнения
инвестиционных и производственных программ, затраты на выполнение которых учитываются при формировании тарифов, были выявлены факты необоснованно учтенных данных о техническом износе водопроводных и канализационных сетей в г. Усолье-Сибирское, которые были приведены в соответствие с законодательством по требованию прокурора3.
1 Обзор состояния законности и практики прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере концессионных соглашений ...
2 Коммунальным концессионерам помогут
субсидиями. URL:
https://www.kommersant.ru/doc/6267983 (дата
обращения: 15.10.2023).
3 См.: О состоянии законности и практике прокурорского надзора в сфере тарифного регулирования : информационное письмо заместителя прокурора Иркутской области от
В Красноярском крае из тарифа одного коммунального предприятия на 2022 год исключены не понесенные в 2020 году расходы на сумму 33 млн руб. В Тамбовской области поводом для возбуждения по материалам проверки прокуратуры уголовного дела по части 4 статьи 159 (мошенничество) УК РФ послужило представление
ресурсоснабжающей организацией
недостоверных сведений относительно затрат на создание и реконструкцию объектов теплоснабжения, что привело к завышению ее тарифа на 90 млн руб.1.
3. В рамках обеспечения законности в рассматриваемой сфере органы прокуратуры проверяют наличие заключений территориальных органов Ростехнадзора о соответствии построенных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации, а также разрешений на их ввод в эксплуатацию. Надзорным органом проверяется порядок и цели использования эксплуатируемых объектов концессии, сохранность государственного и муниципального имущества, переданного в рамках концессионных соглашений, исполнение концессионерами обязанности по ремонту объекта концессии и несению иных расходов на его содержание. Полнота и актуальность размещения информации о заключении и исполнении концессионных соглашений на официальных сайтах уполномоченных органов так же проверяется в рамках надзорных мероприятий.
При проведении проверок заключения и исполнения концессионных соглашений,
предметом которых являются объекты жилищно-коммунального хозяйства,
органами прокуроры уделяется внимание на правомерность учета в объеме валовой выручки, получаемой концессионером в рамках реализации соглашений, расходов в области электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения потребителей, а также на качество выполнения поставленных задач при осуществлении поставок населению энергетических и иных видов ресурсов2.
Так, проведенной прокуратурой Советского района г. Орла проверкой установлено, что в нарушение требований Федерального закона №115-ФЗ и Положения «О заключении концессионных соглашений в отношении имущества муниципального образования г. Орел», администрацией города перечень объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений в 2021 году, не утвержден и на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о проведении торгов, определенном Правительством Российской Федерации, а также на официальном сайте администрации г. Орла, не размещен.
В связи с этим прокуратурой Советского района г. Орла мэру города внесено представление, по результатам рассмотрения которого выявленные нарушения устранены3.
Подводя итоги, можно отметить, что прокурорский надзор за реализацией концессионных соглашений в сфере жилищно-коммунального хозяйства носит постоянный и комплексный характер, от
1 августа 2023 г. №1-32-2023/ 12753-23-20250001. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
1 См.: Обзор о состоянии законности и практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о концессионных соглашениях .
2 См.: Алгоритм осуществления надзора за
исполнением законодательства в сфере реализации концессионных соглашений в отношении объектов жилищно-коммунального хозяйства : информационное письмо первого заместителя прокурора Самарской от 03 августа 2023 г. № 07-53-
2023/ 12116-23-20360001. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс». 3 См.: О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства в жилищно-коммунальной сфере в части осуществления расчетов за топливно-энергетические ресурсы, при заключении и реализации концессионных соглашений : информационное письмо заместителя прокурора Орловской области от 13 марта 2023 г. №7-10-2023. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
эффективности надзорных действий зависит качество, безопасность и доступность жилищно-коммунальных услуг, а также доступность и привлекательность этой сферы для потенциальных инвесторов.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Маматов М. В., Маслов И. А. Состояние законности в сфере жилищно-коммунального хозяйства и работа прокуроров // Оборонно-промышленный комплекс: управление, экономика и финансы, право. 2023. № 6. С. 109-115.
2. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере капитального строительства и реализации концессионных соглашений : науч. -практ. пособие / коллектив авторов ; Генеральная прокуратура Рос. Федерации. Москва : Университет прокуратуры Рос. Федерации, 2021. 76 с.
3. Хусяйнова С. Г. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере концессионных соглашений // Современная наука. 2022. № 2. С. 62-64.
