CC BY
44
MODERN SCIENCE. 2022. № 2.
Научная статья © Хусяйнова С.Г., 2022
NIION: 2010-0082-1/22-068 УДК 346.9
MOSURED: 77/27-006-2022-01-87
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ
Светлана Геннадьевна Хусяйнова
НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации [email protected]
Аннотация. Приводится анализ правового регулирования концессионных соглашений, показана практика типичных нарушений законов, выявляемых в ходе прокурорских проверок в рассматриваемой сфере правоотношений.
Ключевые слова: прокурорский надзор, состояние законности, концессионное соглашение, правовое регулирование Для цитирования: Хусяйнова С.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере концессионных соглашений // Современная наука. 2022. № 2. С. 62-65.
Original article
PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF LAWS IN THE FIELD OF CONCESSION AGREEMENTS
Svetlana G. Khusyainova
Research Institute of the University of the Prosecutor's Office of the Russian [email protected]
Absrtact. The article provides an analysis of the legal regulation of concession agreements, shows the practice of typical violations of laws revealed during prosecutorial inspections in the considered sphere of legal relations.
Keywords: prosecutor's supervision, state of legality, concession agreement, legal regulation
For citation: Khusyainova S.G. Prosecutor's supervision over the implementation of laws in the field of concession agreements // Modern science. 2022. № 2. P. 62-65.
Одним из основных направлений развития экономики является применение государственно-частного партнерства в целях реализации масштабных проектов и экономии материальных и социальных ресурсов для решения совместных целей. Партнерство частного сектора и властей реализуется разнообразными способами, одним из которых является концессия.
В современной истории Российской Федерации рынок концессий начался в 2005 г. с принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (далее - Федеральный закон «О концессионных соглашениях»). Необходимо отметить, что первые в России транспортные концессии федерального уровня - в отношении первого участка платной автомобильной дороги М-11 «Москва-Санкт-Петербург» (с запланированными инвестициями в размере 59 млрд руб.) и платного обхода г. Одинцово (25 млрд руб.) - заключены в 2009 г. Эти автодороги построены и введены в эксплуатацию в 2014 и 2013 гг. соответственно.
В 2013 г. вступили в силу поправки в законодательство в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ) (запрет на передачу в аренду объектов ЖКХ с высоким уровнем износа), вследствие которых концессия стала единственным механизмом для передачи объектов ЖКХ в управление частному инвестору. Это определило двукратный рост числа заключенных концессионных соглашений (далее - КС) в 2014 г. по сравнению с 2013 г.
В настоящее время порядка 33% КС, в которых сформировано инвестиционных обязательств на 61% от объема инвестиций по всем КС, находятся
62 - К
на начальной стадии реализации - проектировании или строительстве объекта КС [1].
Установленный законом порядок передачи владения и пользования имущества путем заключения концессионного соглашения призван обеспечить более широкие по сравнению с арендой возможности реализации инвестиционных программ модернизации и замены устаревшего оборудования на объектах жилищно-коммунального хозяйства, поскольку предполагает возмездное действий концессионера в пользу концедента.
В силу ст. 5 Федерального закона «О концессионных соглашениях» сторонами КС являются концедент и концессионер.
Концедентом может являться Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
Полномочия концедента также вправе осуществлять государственная компания, созданная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 145-ФЗ «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ГК «Автодор»), и государственная корпорация, созданная Российской Федерацией в соответствии с Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».
Концессионером может выступать индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо несколько юридических лиц, действующих по договору простого товарищества.
Главная особенность концессионного соглашения состоит в том, что объекты договорных отношений (имущество, отдельные виды деятельности) находятся в безраздельном, монопольном обладании только одной из сторон соглашения, а именно государства или иного публично-правового образования.
Необходимо отметить, что Федеральный закон «О концессионных соглашениях», принятый в качестве универсального нормативно-правового акта для реализации проектов в разных сферах экономики, содержит преимущественно общие положения, и в полной мере не учитывает особенности каждой отдельной сферы. Поэтому ряд федеральных законов содержат некоторые положения, дополняющие нормы Федерального закона «О концессионных соглашениях» и касающиеся использования КС в сфере строительства (реконструкции) и эксплуатации автомобильных дорог, объектов теплоснабжения, централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.
Так, предмет правового регулирования как объекта, в отношении которого могут заключаться соглашения с использованием концессионных механизмов, обозначен в Законе Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах», Федеральном законе от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, Федеральном законе от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.
Приведенные выше федеральные законы содержат нормы, достаточно детально регулирующие правоотношения в указанной сфере, конкретизирующие положения Федерального закона «О концессионных соглашениях».
Вопросы, непосредственно связанные со строительством указанных выше объектов в рамках КС, регулируются Градостроительным кодексом Российской Федерации (п. 5.1. ст. 6, ч. 2 ст. 60).
Следует также выделить нормы Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» (ч. 3 ст. 41.1) и Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (ч. 3 ст. 28.1), которыми закреплено, что, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта теплоснабжения, горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) во-доотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования
извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
Правовое регулирование в рассматриваемой сфере также осуществляется на подзаконном уровне.
Так, например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 г. № 495 «Об установлении требований к концессионеру в отношении банков, предоставляющих безотзывные банковские гарантии, банков, в которых может быть открыт банковский вклад (депозит) концессионера, права по которому могут передаваться концессионером концеденту в залог, и в отношении страховых организаций, с которыми концессионер может заключить договор страхования риска ответственности за нарушение обязательств по концессионному соглашению» устанавливаются требования к концессионеру, касающиеся способов обеспечения исполнения последним обязательств по КС.
Рассматриваемая сфера регулируется также следующими постановлениями Правительства Российской Федерации: от 19 декабря 2013 г. № 1188 «Об утверждении требований к банковской гарантии, предоставляемой в случае, если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем», от 24 апреля 2014 г. № 368 «Об утверждении Правил предоставления антимонопольным органом согласия на изменение условий концессионного соглашения», от 28 января 2021 г. № 74 «О совершенствовании порядка мониторинга заключения и реализации заключенных концессионных соглашений и об обеспечении оценки условных и безусловных обязательств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, возникающих при реализации концессионных соглашений» и др.
Немаловажная роль в регулировании использования КС отведена региональным законодательным актам, а также актам органов местного самоуправления. В качестве примеров следует назвать Постановление Правительства Московской области от 11 сентября 2018 г. № 614/30 «Об утверждении порядка подготовки решений о заключении концессионных соглашений, концедентом (стороной) по которым выступает Московская область, и порядка формирования
MODERN SCIENCE. 2022. № 2.
и утверждения перечня объектов, в отношении которых планируется заключение концессионных соглашений, концедентом (стороной) по которым выступает Московская область», решение Совета депутатов Дмитровского городского округа Московской области от 25 февраля 2021 г. № 56/9 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» на территории Дмитровского городского округа Московской области» и др.
Выступая на пленарном заседании Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 16 ноября 2021 г., Генеральный прокурор Российской Федерации И.В. Краснов подчеркнул, что итоги проведенных проверок показали, что вопреки основной идее модернизации объектов концессионеры зачастую используют государственное и муниципальное имущество без финансовых вложений в его содержание. Вскрыты случаи непринятия уполномоченными органами мер по вводу имущества в концессионный оборот.
С начала года прокурорами для устранения нарушений закона в данной области внесено 3 тыс. актов реагирования. Их результатом в том числе стало заключение 113 подобных соглашений в 20 регионах, привлечение в сферу ЖКХ более 3 млрд руб. новых частных инвестиций [2].
Анализ практики прокурорского надзора свидетельствует, что состояние законности в сфере реализации КС остается неудовлетворительным.
Так, отсутствие на местах надлежащего нормативно-правового регулирования отношений в указанной сфере, несоответствие принимаемых нормативных правовых актов действующему законодательству является предметом прокурорских проверок, требующих постоянного внимания.
К примеру, на территории республик Крым и Марий Эл, Камчатского и Приморского краев, Нижегородской, Тверской областей и других регионов выявлялось отсутствие либо несоответствие Федеральному закону «О концессионных соглашениях» и иным актам федерального уровня свыше 40 нормативных документов.
Так, в Брянской области в связи с отсутствием в муниципальных образованиях правовых актов, определяющих порядок формирования и утверждения перечня объектов, по которым планируется заключение КС, горрайпрокурорами в органы местного самоуправления внесено 39 представлений.
В ходе прокурорских проверок выявляются нарушения, связанные с информационной открытостью данных о заключении КС.
Установлено, что вопреки положениям ст. 4 Федерального закона «О концессионных соглашениях» органами местного самоуправления более чем200 муниципальных образований в 24 регионах, а также органами государственной власти 4 субъектов Российской Федерации перечни объектов, в отношении которых планируется заключение указанных соглашений, своевременно не утверждались, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не размещались.
Вопреки требованиям приведенных выше законов не во всех случаях передача прав владения
64 - К
и (или) пользования на объекты жилищно-коммунального комплекса по КС осуществляется исключительно по результатам конкурентных процедур.
В рамках надзорных мероприятий выявляются случаи ненадлежащего оформления КС. Так, не всегда органами власти обеспечивается информационная открытость данных об их заключении. Прокурорами пресекаются нарушения законов, связанные с ненадлежащим исполнением КС и отсутствием контроля за их реализацией со стороны уполномоченных органов власти.
Органами прокуратуры проводятся мероприятия, направленные на приведение в соответствие с законодательством правоотношений в сфере водоснабжения.
Вызывает интерес складывающаяся положительная практика предъявления прокурорами исков данной категории, обеспечивающая эффективное и рациональное применение муниципального имущества, поступление доходов от его использования в бюджет, развитие добросовестной конкуренции, модернизацию коммунальной отрасли, повышение качества предоставления коммунальных услуг населению.
Прокуроры активно используют полномочия по судебному принуждению к заключению КС и проведению конкурсов на право их заключения (Архангельская, Иркутская, Ростовская, Тульская области).
Так, например, в Ростовской области удовлетворен иск прокуратуры о том, чтобы обязать администрацию городского поселения организовать проведение открытого конкурса на право заключения КС в отношении муниципальных объектов централизованных систем водоснабжения и водоотведения взамен договоров аренды и хранения, заключенных в отношении 172 сооружений [3].
По искам прокуроров признаны недействительными притворные сделки по техническому обслуживанию и хранению объектов водоснабжения, незаконной передаче объектов водоснабжения по договорам аренды и безвозмездного пользования (республики Башкортостан и Мордовия, Краснодарский и Красноярский края, Омская, Оренбургская, Саратовская, Смоленская области).
Так, в Оренбургской области арбитражным судом по исковому заявлению прокуратуры признан недействительным договор на техническое обслуживание скважин и водопроводных сетей, заключенный между муниципальным образованием и индивидуальным предпринимателем. Суд согласился с доводами прокурора о притворности данной сделки, указав, что администрацией муниципального образования нарушен специальный порядок передачи объектов водоснабжения. Вместо КС с предпринимателем заключен договор на техническое обслуживание объектов, который по своему содержанию является скрытым договором аренды.
Все перечисленные обстоятельства требуют от органов прокуратуры надлежащей организации надзорной работы, оперативного принятия решений, эффективного выбора мер реагирования, направленных на реальное устранение нарушений закона в кратчайшие сроки.
Список источников:
References:
1. О развитии государственно-частного партнерства в Российской Федерации: информационно-аналитический обзор // URL:htpps://www.economy.gov. ru.gchp.21.02.2020.pdf.pdf (дата обращения: 01.11.2021).
2. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=66718559 (дата обращения: 16.11.2021).
3. URL:https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=66374319 (дата обращения: 01.11.2021).
1. On the development of public-private partnership in the Russian Federation: information and analytical review // URL:htpps://www.economy.gov.ru.gchp.21.02.2020.pdf. pdf (date of access: 01.11.2021).
2. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=66718559 (date of access: 16.11.2021).
3. URL: https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=66374319 (date of access: 01.11.2021).
Информация об авторе
С.Г. Хусяйнова - кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации
Контакты: ул. 2-я Звенигородская, д. 15, Москва, Россия, 123022 Information about the author
S.G. Khusyainova - Candidate of Legal Science, leading researcher of the department of the Research Institute of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation
Contacts: ul. 2-ya Zvenigorodskaya, d. 15, Moscow, Russia, 123022
Статья поступила в редакцию 25.11.2021; одобрена после рецензирования 10.02.2022; принята к публикации 14.02.2022. The article was submitted 25.11.2021; approved after reviewing 10.02.2022; accepted for publication 14.02.2022.
ПРАВО --65
