CC BY
104ПРАКТИКА ПРИМЕНЕНИЯ КОНЦЕССИОННЫХ СОГЛАШЕНИЙ В РОССИИ: НАРУШЕНИЯ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ И МЕТОДОЛОГИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
Симко Наталья Николаевна
Соискатель,
Уральский государственный экономический университет,
Россия, г. Екатеринбург
PRACTICE OF APPLICATION OF CONCESSION AGREEMENTS IN RUSSIA: VIOLATIONS IN THE FINANCIAL AND BUDGETARY SPHERE AND THE METHODOLOGY OF
FINANCIAL CONTROL
Simko Natalya
Applicant,
Ural State University of Economics, Russia, Yekaterinburg
Аннотация. Целью данной статьи является исследование и изучение практики направления бюджетных средств в России с использованием государственно-частного партнерства, мониторинга их расходования и выявления нарушений в финансово-бюджетной сфере. Используя эмпирический метод, методы индукции и дедукции, автор собрал, проанализировал и систематизировал информацию о практике выявления нарушений органами внутреннего государственного финансового контроля и органами прокуратуры, когда источником расходов были бюджетные средства и использовалась форма государственно-частного партнерства с заключением концессионных соглашений. Результатом исследования является выявление проблемных вопросов и разработка предложений по внедрению механизма государственно-частного партнерства в России с целью снижения нагрузки на бюджет и повышения инвестиционной привлекательности. Автор пришел к выводу, что в России необходимо расширять практику применения концессионных соглашений, в связи с чем необходимо минимизировать риски наступления возможных неблагоприятных событий и вероятности отклонения конечных результатов от первоначально запланированных при подписании и исполнении соглашения.
Annotation. The purpose of this article is to research and study the practice of directing budget funds in Russia using public-private partnerships, monitoring their spending and identifying violations in the financial and budgetary sphere. Using the empirical method, methods of induction and deduction, the author collected, analyzed and systematized information on the practice of detecting violations by internal state financial control bodies and prosecutor's offices when budget funds were the source of expenses and a form of public-private partnership with the conclusion of concession agreements was used. The result of the study is the identification of problematic issues and the development of proposals for the introduction of a public-private partnership mechanism in Russia in order to reduce the burden on the budget and increase investment attractiveness. The author came to the conclusion that in Russia it is necessary to expand the practice of applying concession agreements, and therefore it is necessary to minimize the risks of possible adverse events and the likelihood of deviation of the final results from the originally planned when signing and executing the agreement.
Ключевые слова: внутренний государственный финансовый контроль, финансовый контроль, концессионное соглашение, нарушения в финансово-бюджетной сфере, методология финансового контроля.
Keywords: internal state financial control, financial control, concession agreement, violations in the financial and budgetary sphere, methodology of financial control.
В последние пятнадцать лет в России наблюдается тенденция роста заключения концессионных соглашений органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с привлечением частного сектора на взаимовыгодных условиях, что способствует повышению инвестиционного климата в регионах, привлечению инвесторов и модернизации некоторых отраслей экономики.
Для понимания сути и роли концессионного соглашения отметим некоторые его особенности, закрепленные в Федеральном законе от 27.01.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и Гражданском кодексе РФ, реализуемые в соответствии с Бюджетным кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами:
- предметом соглашения является создание и (или) реконструкция объекта, капитальный ремонт имущества, находящегося в государственной собственности, передаваемого для дальнейшего использования (в эксплуатацию) концессионеру на возмездной основе с целью получения дохода от его использования на протяжении длительного периода времени (как правило, от 5 до 49 лет);
- сторонами соглашения являются с одной стороны - Концессионер (юридическое лицо и (или) индивидуальный предприниматель), выступающий в роли инвестора, а с другой стороны - Концедент (уполномоченный орган местного самоуправления либо исполнительной власти субъекта РФ или Российской Федерации);
- объектами концессионных соглашений является недвижимое имущество, или недвижимое имущество и движимое имущество, которые технологически связаны между собой, в частности:
объекты коммунального хозяйства (тепло-, газо-, энерго-, водоснабжения и водоотведения, благоустройства, объекты для обращения с твердо-коммунальными отходами);
объекты социальной инфраструктуры, которые не могут быть приватизированы (аэродромы, железные дороги, объекты ЖКХ и другие инфраструктурные сооружения, а также системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта);
- источником финансового обеспечения (возмещения затрат) являются собственные средства концессионера (инвестора) и средства концедента (средства бюджета публично-правового образования), выделяемые:
в форме бюджетных инвестиций в объект концессионного соглашения при софинансировании (финансовом обеспечении) публично-правовым образованием - концедентом расходов концессионера на создание (реконструкцию) недвижимого имущества, являющегося объектом концессионного соглашения;
путем предоставления концессионеру субсидии из бюджета публично-правового образования -концедента в целях возмещения уже произведенных концессионером затрат, связанных с созданием и (или) реконструкцией объекта концессионного соглашения, его использованием (эксплуатацией) по завершении создания (реконструкции).
Сегодня сведения о планируемых к заключению, реализуемых и реализованных на территории Российской Федерации концессионных соглашениях (в том числе на предмет соблюдения сторонами концессионного соглашения взятых на себя обязательств по достижению целевых показателей, содержащихся в концессионном соглашении, сроков их реализации, объема привлекаемых инвестиций и иных существенных условий концессионного соглашения) собираются, анализируется, обобщается, систематизируется и учитываются в государственной автоматизированной информационной системе «Управление» Министерством экономического развития Российской Федерации в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 28.01.2021 № 74.
В целом, по России наибольшее количество проектов с помощью концессионного соглашения на практике реализуется в социальной и транспортной отраслях, наименьшее - в отрасли жилищно-коммунального хозяйства [1], [2].
Так, на практике в разных субъектах РФ (например, в Нижегородской области, Санкт-Петербурге, Республике Татарстан, Новосибирской области, Москве, Калужской области, Мурманская области, Удмуртской республике и др. регионах) соглашения заключаются и применяется по разным объектам:
- в социальной сфере по направлениям: «Здравоохранение», «Объекты культуры», «Объекты образования» и «Объекты спорта и туризма»;
- в транспортной отрасли по направлениям: «Железнодорожная инфраструктура», «Речные и морские порты», «Авиационная инфраструктура», «Дорожная инфраструктура»;
- в коммунальной сфере по направлениям: «Водоснабжение и водоотведение», «Очистные сооружения», «Утилизация отходов»;
- в энергетической отрасли по направлениям: «Газоснабжение», «Теплоснабжение / теплоэнергетика», «Электроэнергетика / электроснабжение».
Например, на официальном сайте города Новосибирска https://novo-sibirsk.ru/news/300318/ размещена информация об успешном примере реализации проекта муниципально-частного партнерства в дошкольном образовании в связи с заключением в 2010 году с мэрией г. Новосибирска концессионного соглашения по реконструкции и ремонту двух зданий детских садов. Теперь, в соответствии с условиями соглашения десять детей ежегодно принимаются концессионером по льготной плате, установленной для дошкольного образования.
Между тем, не всегда реализация концессионных соглашений происходит гладко. Часто возникают судебные тяжбы разного характера, в том числе, когда инициатором выступает концессионер.
В качестве примера отметим Решение Арбитражного суда города Москвы от 13 сентября 2016 г. по делу № А40-251860/2015, размещенное на сайте https://sudact.ru/arbitral/doc/y2uKH866VKNW/, в соответствии с которым концессионер обратился в суд с исковым заявлением к Департаменту городского имущества города Москвы о признании недействительным (ничтожным) концессионного соглашения (хотя иск и проиграл).
На территории Свердловской области тоже наработана практика реализации путем заключения концессионных соглашений.
Информация о проектах государственно-частного партнерства, заключенных концессионных соглашениях размещена на официальном сайте Министерства инвестиций и развития Свердловской области http://mir.midural.ru/proekty-gosudarstvenno-chastnogo-partnerstva.
На сегодняшний день на территории Свердловской области реализуются концессионные соглашения по разным проектам государственно-частного партнерства. Так, например, на уровне субъекта РФ введены в действие:
- проект «Создание и эксплуатация системы межмуниципального электрического наземного транспорта общего пользования - трамвайной линии «город Верхняя Пышма - город Екатеринбург». Сроки реализации: 2021-2032 годы;
- проект «Создание диализного центра в городе Березовском». Сроки реализации: 2020-2030 годы;
- проект «Реконструкция и эксплуатация объекта культурного наследия регионального значения «Дом фабриканта, богатый художественной лепкой во внутренних помещениях». Сроки реализации: 2020-2069 годы;
- проект «Создание и эксплуатация инфраструктуры железнодорожного транспорта для обеспечения деятельности особой экономической зоны промышленно-производственного типа «Титановая долина». Сроки реализации: 2020-2038 годы.
Также, через концессионные соглашения проекты реализуются во многих муниципальных образованиях Свердловской области. Например:
- реконструкция и эксплуатация объектов теплоснабжения (горячего водоснабжения) осуществляется в Режевском, Нижнетуринском, Березовском, Полевском, Кировоградском, Кушвинском, Сысертском, Сосьвинском, Режевском, Камышловском городских округах, городских округах Верхняя Тура, Красноуфимск, Ревда, Богданович, Заречный, «город Лесной» муниципальных образованиях «Обуховское сельское поселение», «Город Каменск-Уральский», «Зареченское сельское поселение»;
- реконструкция и эксплуатация объектов очистных сооружений хозяйственно-бытовых сточных вод с системой напорных и самотечных коллекторов в г. Верхотурье осуществляется в городском округе Верхотурский, Дегтярск;
- реконструкция и эксплуатация объектов водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в Малышевском, Тавдинском, Серовском городских округах, городских округах «Город Лесной», городском поселении Верхние Серги, муниципальном образовании рабочий посёлок Атиг;
- строительство и эксплуатация водопроводных сетей осуществляется в муниципальном образовании «Зареченское сельское поселение»;
- создание (реконструкция) и эксплуатация объектов, на которых осуществляются обработка (обезвреживание), накопление, переработка и утилизация (захоронение) твердых коммунальных отходов (захоронения) отходов осуществляется в муниципальном образовании Камышловский муниципальный район и в городском округе Красноуфимск, городе Нижний Тагил;
- реконструкция и эксплуатация объекта недвижимого имущества (предоставление гостиничных услуг) осуществляется в муниципальном образовании Алапаевское;
- строительство и эксплуатация физкультурно-оздоровительного комплекса осуществляется в Березовском городском округе;
- реконструкция и эксплуатация бани (банно-оздоровительного комплекса) осуществляется в муниципальном образовании город Каменск-Уральский, городских округах Дегтярск и Ревда, Березовском городском округе;
- строительство, реконструкция и содержание автомобильных дорог осуществляется в муниципальном образовании «Обуховское сельское поселение»;
- создание центра семейного отдыха и лечебно-оздоровительного центра осуществляется в муниципальном образовании город Каменск-Уральский;
- реконструкция дошкольного образовательного учреждения осуществляется в муниципальном образовании город Каменск-Уральский и городском округе Ревда;
- создание и реконструкция объектов энергосбережения осуществляется в городском округе Верхняя Пышма.
При исполнении концессионных соглашений иногда возникают отклонения результатов концессионного соглашения от изначально запланированных итогов вследствие наступления неблагоприятных событий.
Одним из таких негативных факторов является установление нарушений, допускаемых концедентом и концессионером при заключении и исполнении концессионных соглашений.
Так, согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/news?item=58372760, по результатам проверок, проведенных в 2020 году, органами прокуратуры выявлены факты неправомерной передачи прав владения и пользования на объекты жилищно-коммунального хозяйства частным компаниям без проведения конкурсных процедур и в обход концессионного механизма (Хабаровский край, Саратовская, Омская, Челябинская области, Еврейская автономная область и др.).
По результатам принятых мер прокурорского реагирования в казну органов местного самоуправления в 2020 году возвращено более 100 незаконно переданных объектов водо- и теплоснабжения (Иркутская область), а также устранены нарушения в области тарифного регулирования деятельности концессионеров (республики Мордовия, Тыва, Амурская область и др.).
Например, по инициативе прокуратуры г. Архангельска ввиду невыполнения в 2019 году в рамках инвестиционной программы мероприятий по реконструкции насосного оборудования и системы
контроля и управления процессами водоподготовки водоснабжающей организации из ее тарифа на 2021 год исключены расходы в размере около 10 млн рублей.
А по материалам прокуратуры Кировской области возбуждено уголовное дело по статье 159 УК РФ (мошенничество) по факту использования концессионером, несмотря на утвержденные органом тарифного регулирования параметры его деятельности, более дешевых материалов для производства тепловой энергии и присвоения сэкономленных средств. По требованию прокуратуры произведена корректировка размера платы в сторону уменьшения на 25 % (с 2500 руб./Гкал до 1800 руб./Гкал).
Всего, согласно информации, размещенной на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ, в 2020 году прокурорами на местах выявлено более 5,5 тыс. нарушений законодательства о концессионных соглашениях, для устранения которых внесено 2,7 тыс. представлений, в суды направлено свыше 650 исков (заявлений). По актам прокурорского реагирования к административной и дисциплинарной ответственности привлечено более 1,3 тыс. должностных и юридических лиц, возбуждено 6 уголовных дел.
По результатам работы за 2020 год в апреле 2021 года на заседании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации с докладом, размещенным на сайте Генеральной прокуратуры РФ https://epp.genproc.gov.ru/web/gprf/mass-media/interviews-and-
presentations?item=61268868, выступил Генеральный прокурор Российской Федерации Игорь Краснов, который обратил внимание на существующие проблемы, указав, что «коммунальные сети нередко используются концессионерами исключительно в целях наживы, без финансирования их содержания. Это приводит как к износу коммуникаций (около 60 %), так и к росту тарифов на услуги для населения». Кроме того, он предложил «определить централизованного оператора в данной сфере, формирующего единую информационную систему, с предоставлением доступа к ней органам прокуратуры. При этом включить в нее данные как об объектах, подлежащих передаче в концессию, так и о ходе ее реализации».
На практике органами внутреннего государственного финансового контроля тоже выявляют нарушения, связанные с реализацией концессионных соглашений.
Например, самым распространенным нарушением является неправомерное заключение концессионных соглашений муниципалитетами с юридическими лицами в сфере ЖКХ несмотря на наличие у них кредиторской задолженности (в том числе задолженности перед бюджетом), что противоречит требованиям законодательства. Заключая концессионные соглашения, муниципальные образования принимают на себя обязательства по оплате, тем самым создавая и увеличивая долг муниципалитета. Затем просят компенсацию у субъекта РФ, которая выделяется в виде субсидий на реализацию концессионных соглашений. Получается, что область фактически поддерживает юридических лиц, финансово не состоятельных. Соответственно, качество предоставляемых услуг в сфере ЖКХ такими юридическими лицами в полной мере обеспечено быть не может.
Чтобы избежать наступления неблагоприятных событий, а также незаконного (неправомерного), нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств, выделенных в форме межбюджетных трансфертов на реализацию концессионных соглашений, при осуществлении контроля за использованием средств при проведении проверок проверяются:
- как определен объект концессионного соглашения и за кем закреплены права на него (наличие права собственности на объект концессионного соглашения; отсутствие прав на объект у третьих лиц; признание права на земельные участки и др.)
- имелась ли возможность фактического исполнения условий заключенных концессионных соглашений (соответствуют ли утвержденным схемам теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, определенные объектами концессионного соглашения; какие обстоятельства послужили на выбор решения о необходимости реконструкции (создании объекта); имелись ли полномочия у должностных лиц, подписавших соглашение, и др.);
- соблюдены ли в полном объеме, своевременно и установленным порядком все обязательства по концессионному соглашению его сторонами (какие расходы компенсируются за счет средств бюджетных средств; имеются ли случаи нарушения сроков подрядных обязательств концессионера либо фактического невыполнения обязательств; имеются ли факты неправомерности действий концессионера по использованию (реализации) муниципального имущества и др.).
Между тем политика государства должна основываться на взаимовыгодном сотрудничестве государства и частного сектора экономики. Кроме того, финансовый контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых в виде межбюджетных трансфертов, в том числе на реализацию концессионных соглашений, должен стать эффективным.
Поэтому, немаловажную роль в области организации финансового контроля за использованием бюджетных средств, в том числе направленных на реализацию концессионного соглашения, выполняет методология финансового контроля, а также развитие методик в данной сфере [3], [4], [5].
На сегодняшний день при проверке межбюджетных трансфертов применяются Методические рекомендации по осуществлению проверок законности отдельных финансовых и хозяйственных операций (утв. Казначейством России 31.12.2019). Какой-либо методики проведения проверок за
использованием бюджетных средств, направленных на реализацию концессионных соглашений, не существует. Также, не смотря на системность выявляемых нарушений, к единой классификации, они не приведены.
Поскольку финансовое участие субъекта РФ в муниципальных концессионных соглашениях является одним из наиболее перспективных способов привлечения инвестиций, то практику применения концессионных соглашений следует расширять [6], устраняя неразрешенные противоречия действующих норм законодательства Российской Федерации, исключив возможность незаконного использования бюджетных средств.
Список литературы:
1. Практика применения концессионных соглашений для развития региональной инфраструктуры в Российской Федерации. - М.: Центр развития государственно-частного партнерства, 2014. С. 56. https://pppcenter.ru/upload/iblock/d93/d93eed39b2f0b 1617a8fa91c04cd1b92.pdf (дата обращения: 13.02.2022).
2. Рекомендации Министерства экономического развития Российской Федерации по реализации проектов государственно-частного партнерства. Лучшие практики. 2018. 169 с. https://www.economy.gov.ru/material/file/cd482f73c03b658fa97a2d844c7e39d9/metodic2018.pdf (дата обращения: 13.02.2022).
3. Симко Н.Н. Особенности применения методов финансового контроля в российской практике. Финансовая экономика. 2020. № 2. С. 213-216.
4. Симко Н.Н. Межбюджетные трансферты и государственный контроль за их использованием: совершенство методик и финансовых механизмов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований // В сборнике: Актуальные вопросы развития финансовой сферы. Сборник материалов IV Международной научно-практической конференции. Дагестанский государственный университет народного хозяйства. Махачкала, 2021. С. 341-348.
5. Симко Н.Н. Совершенствование методологии государственного (муниципального) финансового контроля в Российской Федерации: курс на развитие // Финансовая экономика. 2022. № 1. С. 139-142.
6. Чернышев А.И. Необходимость использования концессионных соглашений в деятельности органов местного самоуправления // Сборник научных статей 5-й Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор: Горохов А.А., 2015. С. 152-154.
References:
1. The practice of using concession agreements for the development of regional infrastructure in the Russian Federation. - Moscow: Center for the Development of Public-Private Partnership, 2014. 56p. https://pppcenter.ru/upload/iblock/d93/d93eed39b2f0b1617a8fa91c04cd1b92.pdf (accessed: 02/13/2022). (In Russian)
2. Recommendations of the Ministry of Economic Development оf the Russian Federation for the implementation of public-private partnership projects. Best practices. 2018. P.169. https://www.economy.gov.ru/material/file/cd482f73c03b658fa97a2d844c7e39d9/metodic2018.pdf (accessed: 02/13/2022). (In Russian)
3. Simko N.N. Features of the application of financial control methods in Russian practice. Financial economics. 2020. No. 2. pp. 213-216. (In Russian).
4. Simko N.N. Inter-budgetary transfers and state control over their use: perfection of methods and financial mechanisms for equalizing the budgetary provision of regions and municipalities // In the collection: Topical issues of the development of the financial sector. Collection of materials of the IV International Scientific and Practical Conference. Dagestan State University of National Economy. Makhachkala, 2021. pp. 341-348. (In Russian).
5. Simko N.N. Improving the methodology of state (municipal) financial control in the Russian Federation: a course for development // Financial Economics. 2022. No. 1. pp. 139-142. (In Russian).
6. Chernyshev A.I. The necessity of using concession agreements in the activities of local self-government bodies // Collection of scientific articles of the 5th International Scientific and Practical Conference. Responsible editor: Gorokhov A.A., 2015. pp. 152-154. (In Russian).
